朱萌 嚴(yán)新明

一、引言

2019年末，我國(guó)暴發(fā)了新冠肺炎疫情，這次新冠肺炎疫情成為新中國(guó)成立以來(lái)，傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。此次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件不僅給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了沖擊，而且使得弱勢(shì)群體面臨因疫致貧、因疫返貧的危機(jī)。在此重要節(jié)點(diǎn)，黨和政府有必要加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體的臨時(shí)救助，確保已經(jīng)脫貧的弱勢(shì)群體不返貧，收入高于貧困線之上的弱勢(shì)群體不致貧，兜住民生底線，保障人民群眾尤其是弱勢(shì)群體的基本生活需求。

關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件，在國(guó)內(nèi)，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》指出，“突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件?！盵1] 國(guó)外典型定義為：突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指當(dāng)某一衛(wèi)生事件其規(guī)模、進(jìn)展或不可預(yù)測(cè)性可能會(huì)壓倒組織常規(guī)應(yīng)急能力。[2] 我國(guó)的定義側(cè)重于結(jié)果，國(guó)外的定義側(cè)重于原因和過(guò)程。綜合起來(lái)看，突發(fā)公共衛(wèi)生事件緣起于突發(fā)性、不可預(yù)測(cè)性的疫病;在過(guò)程上強(qiáng)調(diào)這種突發(fā)性帶來(lái)了常規(guī)治理壓力，使得常規(guī)治理短期難以做出有力回應(yīng);在結(jié)果上對(duì)社會(huì)公眾健康產(chǎn)生嚴(yán)重?fù)p害。關(guān)于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件性質(zhì)、危害程度、涉及范圍，突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃分為特別重大（Ⅰ級(jí)）、重大（Ⅱ級(jí)）、較大（Ⅲ級(jí)）和一般（Ⅳ級(jí)）四級(jí)，本文探討的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指我國(guó)劃分類別中的I級(jí)。根據(jù)這種劃分，我國(guó)典型的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件首推新冠肺炎疫情。

關(guān)于臨時(shí)救助，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》指出，“臨時(shí)救助是國(guó)家對(duì)遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因?qū)е禄旧钕萑肜Ь常渌鐣?huì)救助制度暫時(shí)無(wú)法覆蓋或救助之后基本生活暫時(shí)仍有嚴(yán)重困難的家庭或個(gè)人給予的應(yīng)急性、過(guò)渡性的救助?！盵3] 根據(jù)此定義可知，臨時(shí)救助是由政府主導(dǎo)進(jìn)行;主要目標(biāo)是幫助因偶發(fā)性及突然性事件而生活暫時(shí)陷入困難的人群盡早走出困境;與專門性救助制度不同，臨時(shí)救助制度具有過(guò)渡性和短期性特征;臨時(shí)救助制度發(fā)揮“救急難”作用，保障困難群體的基本生活水平。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件和臨時(shí)救助制度，在次序上，是先有突發(fā)公共衛(wèi)生事件，后有臨時(shí)救助制度產(chǎn)生回應(yīng);在功能上，臨時(shí)救助制度保障了因?yàn)橥话l(fā)公共衛(wèi)生事件致生活陷入困難的家庭和個(gè)人，同時(shí)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的產(chǎn)生也促使了臨時(shí)救助制度的推出，補(bǔ)足了社會(huì)救助的短板;在管理上，完善民政系統(tǒng)牽頭的常態(tài)化臨時(shí)救助制度，可以解決非常態(tài)突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來(lái)的生活困難群眾的基本保障問(wèn)題。在發(fā)生重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，完善臨時(shí)救助制度，對(duì)于減輕災(zāi)難，幫助人民有序恢復(fù)生活具有重要作用。

二、臨時(shí)救助相關(guān)研究綜述

關(guān)于臨時(shí)救助，國(guó)內(nèi)已有文獻(xiàn)大多把其放在社會(huì)救助的宏觀框架來(lái)進(jìn)行探究，并且更加關(guān)注生活救助和專項(xiàng)救助，專門探討臨時(shí)救助的文章較少。

在我國(guó)臨時(shí)救助制度不足之處的研究方面。俞德鵬認(rèn)為臨時(shí)救助相關(guān)文件層次過(guò)低，缺乏全國(guó)性的規(guī)范性文件指導(dǎo)。[4]（p22） 張浩淼指出我國(guó)臨時(shí)救助強(qiáng)制性和公平性均不足。[5] 謝快生以江西省為例，研究得出臨時(shí)救助對(duì)象不明確、操作程序不規(guī)范且存在“長(zhǎng)官意志”、資金投入不足、救助方式單一等問(wèn)題。[6] 張妤婕以困境兒童救助為例，指出我國(guó)臨時(shí)救助主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制尚未啟動(dòng)，相關(guān)服務(wù)救助缺位。[7] 曹新新以四川省A市為例研究了臨時(shí)救助專項(xiàng)資金績(jī)效，指出臨時(shí)救助存在時(shí)效性不足、救助對(duì)象鑒定不嚴(yán)格、與其他救助制度銜接不充分、過(guò)分依賴現(xiàn)金救助等問(wèn)題。[8] 劉芳通過(guò)考察河北省支出型貧困家庭的臨時(shí)救助制度，發(fā)現(xiàn)臨時(shí)救助條件模糊、資金籌集渠道單一、臨時(shí)救助“應(yīng)急性”理念沒(méi)有得到重視。[9]

在對(duì)國(guó)外臨時(shí)救助制度研究方面。學(xué)者們對(duì)英國(guó)社會(huì)基金的“救濟(jì)+普惠制金融模式”給予了關(guān)注，社會(huì)基金主要給遭遇突發(fā)狀況下的人給予資金幫助;社會(huì)基金包括無(wú)償?shù)纳鐣?huì)補(bǔ)助金，以及無(wú)息貸款，幫助困境人群渡過(guò)難關(guān)。[10] 呂學(xué)靜研究日本最新救助改革動(dòng)向發(fā)現(xiàn)，日本對(duì)受到突發(fā)災(zāi)難的災(zāi)民會(huì)提供緊急生活援助，最高向每個(gè)家庭免費(fèi)發(fā)放10萬(wàn)日元，同時(shí)可以提供最高20萬(wàn)日元的無(wú)息貸款，對(duì)房屋受損需要長(zhǎng)期避難的最高提供300萬(wàn)日元的補(bǔ)貼，并且簡(jiǎn)化程序發(fā)放補(bǔ)貼。[11] 劉寶臣研究美國(guó)貧困家庭臨時(shí)救助制度（TANF），認(rèn)為該制度強(qiáng)調(diào)救助的“臨時(shí)性”，具有鮮明的“工作優(yōu)先”取向，主要目標(biāo)在于對(duì)貧困兒童及其家庭提供幫助。[12] 朱一丹則指出德國(guó)除了給貧困人口提供基本生活援助之外，還給在特殊困境下的貧困人口給予涵蓋醫(yī)療、教育、生育等全方位的臨時(shí)救助。[13]

在臨時(shí)救助未來(lái)發(fā)展方向的研究方面。謝增毅提出要制定一部統(tǒng)一的《社會(huì)救助法》，做好低保、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助等項(xiàng)目之間的銜接。[14] 關(guān)信平強(qiáng)調(diào)不能僅將臨時(shí)救助當(dāng)做我國(guó)社會(huì)救助體系中的一個(gè)項(xiàng)目，而應(yīng)將其看做是提升社會(huì)救助整體效能的重要一環(huán)，而且臨時(shí)救助更加需要社會(huì)力量的介入來(lái)增加服務(wù)救助的供給。[15] 楊爽在比較西方發(fā)達(dá)國(guó)家救助體系的基礎(chǔ)上，提出我國(guó)臨時(shí)救助制度體系應(yīng)該增加特殊救助，彌補(bǔ)當(dāng)前臨時(shí)救助制度針對(duì)自然災(zāi)害、疾病之外沒(méi)有涉及到的地方產(chǎn)生的救助缺口。[16]張浩淼認(rèn)為在社會(huì)救助民生化的新時(shí)代，要加強(qiáng)建設(shè)社會(huì)救助“救急難”功能的臨時(shí)救助制度，健全“一門受理、協(xié)同辦理”的工作機(jī)制，確保困難群眾受到及時(shí)的救助。[17] 林閩鋼認(rèn)為未來(lái)要促進(jìn)臨時(shí)救助的常態(tài)化，社會(huì)救助申請(qǐng)程序應(yīng)該從需要救助申請(qǐng)人主動(dòng)救助擴(kuò)大到政府依據(jù)職權(quán)主動(dòng)救助。[18] 張琳提出在全面建成小康社會(huì)背景下，要逐步提高臨時(shí)救助水平，提升外來(lái)人口低收入人群救助比例。[19]

通過(guò)對(duì)臨時(shí)救助相關(guān)研究梳理得出，已有文獻(xiàn)一般是從宏觀視角或者大案例出發(fā)探討臨時(shí)救助目前存在的缺陷和發(fā)展方向，在對(duì)國(guó)外臨時(shí)救助進(jìn)行研究時(shí)，一般著眼于臨時(shí)救助的各個(gè)項(xiàng)目，以期從中找出能夠指導(dǎo)我國(guó)實(shí)踐的有益經(jīng)驗(yàn)。但是現(xiàn)有研究沒(méi)有關(guān)注在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下臨時(shí)救助制度的實(shí)施。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下極端災(zāi)難、跨界危機(jī)和新興風(fēng)險(xiǎn)可能相互疊加，[20]更多的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)需要更多的再分配資源才能使得社會(huì)穩(wěn)定，[21]在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件情境下，這時(shí)候臨時(shí)救助的“救急難”能不能發(fā)揮，怎么發(fā)揮，將會(huì)直接關(guān)系到“弱有所扶”的實(shí)現(xiàn)程度，關(guān)系到我國(guó)社會(huì)的總體穩(wěn)定。我國(guó)正處于兩個(gè)百年的歷史交匯期，今年是脫貧攻堅(jiān)的決戰(zhàn)決勝之年，在面臨新冠肺炎的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件重要背景之下研究好臨時(shí)救助，顯得十分重要且必要。

三、分析框架

（一）針對(duì)弱勢(shì)群體的“水母型”社會(huì)結(jié)構(gòu)

新時(shí)代提出的“弱有所扶”將擴(kuò)大保障和改善民生的范圍，[22] 為此有必要對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行更詳細(xì)的劃分，構(gòu)建“弱有所扶”視角下的“水母型”社會(huì)結(jié)構(gòu)，將人群劃分為常態(tài)弱勢(shì)群體、動(dòng)態(tài)弱勢(shì)群體和平常人群體（見(jiàn)圖1），可以讓政府部門和學(xué)術(shù)界非常明顯地識(shí)別出常態(tài)弱勢(shì)群體和動(dòng)態(tài)弱勢(shì)群體，其問(wèn)題成因、利益訴求都容易厘清。而且在新冠肺炎疫情這樣的重大公共突發(fā)衛(wèi)生事件下，研究臨時(shí)救助制度，需要借助細(xì)化的理論模型來(lái)對(duì)政策出臺(tái)實(shí)施進(jìn)行衡量，判斷是否覆蓋到全體人民，從而起到查漏補(bǔ)缺的作用;并結(jié)合此種劃分模式，總結(jié)出抗疫過(guò)程中的有益經(jīng)驗(yàn)，做好應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件臨時(shí)救助的預(yù)案。

三大群體概念：常態(tài)弱勢(shì)群體，包括“鰥、寡、孤、獨(dú)、殘”等弱者，他們無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)收入來(lái)源、無(wú)法定贍（撫）養(yǎng)人，是在基本生活、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等多方面都需要國(guó)家和社會(huì)扶助的人群。動(dòng)態(tài)弱勢(shì)群體，是指因健康、教育、性別、技能、就業(yè)機(jī)會(huì)、地區(qū)差異等原因，有勞動(dòng)能力但就業(yè)情況不好、收入不穩(wěn)的人群，他們?cè)诨旧?、醫(yī)療、住房、教育培訓(xùn)等方面需要國(guó)家和社會(huì)扶助。平常人群體，就是依靠自身能力，通過(guò)勞動(dòng)和就業(yè)獲得收入能夠滿足自己及家庭成員需求的人群，包括占比很大的普通人和占比較小的強(qiáng)勢(shì)群體，對(duì)其扶助的責(zé)任由家庭、國(guó)家和社會(huì)分擔(dān)。

三條軸線含義：A軸：生命周期中的平均能力線，線的上部表示能力強(qiáng)、下部表示能力弱。常態(tài)弱勢(shì)群體中的人，能力都是弱的。動(dòng)態(tài)弱勢(shì)群體隨著年齡變化，低齡者、老齡者能力是弱的;青年和中年人因教育、地區(qū)差異、技術(shù)升級(jí)等原因，其能力在強(qiáng)弱之間變化，表現(xiàn)出動(dòng)態(tài)特點(diǎn)。平常人群體中低齡者、老齡者能力是弱的;青年和中年人能力是強(qiáng)的。A′軸：低收入（標(biāo)準(zhǔn)）線，按照目前多數(shù)國(guó)家通行方法，即把一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)中位收入或平均收入的50%作為這個(gè)國(guó)家或地區(qū)的相對(duì)貧困線，也就是低收入（標(biāo)準(zhǔn)）線。B軸：與能力相應(yīng)的收入線，該線表示人們以其能力勞動(dòng)和就業(yè)所獲得的收入。向上部分表示能力強(qiáng)、收入高;向下部分表示能力弱、收入低。

（二）福利多元主義

沃爾芬德最早在《志愿組織的未來(lái)報(bào)告》中提出“福利多元主義”這個(gè)概念。[23]（p22） 福利多元主義的提出是為了應(yīng)對(duì)20世紀(jì)80年代福利國(guó)家的危機(jī)，其本質(zhì)是福利主體由一元擴(kuò)展到多元，由政府拓展到國(guó)家、市場(chǎng)、家庭、社會(huì)組織個(gè)人共同參與協(xié)作。

福利多元主義主張社會(huì)福利提供者的多元化，既不能一味依靠市場(chǎng)，也不能全部靠著國(guó)家，福利是整個(gè)社會(huì)的共同創(chuàng)造品。[24] 其核心觀點(diǎn)主要有三個(gè)。第一，該理論認(rèn)為社會(huì)保障可以由國(guó)家、市場(chǎng)企業(yè)、NGO、家庭和基層自治組織共同承擔(dān)，政府應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)福利保障的調(diào)解人，與此帶動(dòng)與激勵(lì)其他組織進(jìn)行社會(huì)保障的提供與給予。第二，它注重第三部門在社會(huì)保障中的參與，從而有效填補(bǔ)了政府部分職責(zé)。第三，它強(qiáng)調(diào)各主體之間的分工與協(xié)作。

最新關(guān)于福利多元主義的研究是其職能關(guān)系方面的相關(guān)探討。界定好職能關(guān)系，有助于明確福利各實(shí)施主體的責(zé)任。政府承擔(dān)福利的主要責(zé)任，市場(chǎng)通過(guò)依法納稅承擔(dān)生產(chǎn)財(cái)富責(zé)任，社會(huì)承擔(dān)著道德責(zé)任，家庭承擔(dān)著福利法律和道德責(zé)任，個(gè)體承擔(dān)著先賦和道德責(zé)任。[25] 明確好各個(gè)主體的職能，才能在面對(duì)實(shí)際需要解決的情況時(shí)，產(chǎn)生良好的協(xié)同效應(yīng)。

總之，福利多元主義就是把權(quán)力有機(jī)分配到各個(gè)參與者手中，根據(jù)各主體的職能來(lái)調(diào)動(dòng)他們的力量，共同參與建設(shè)某項(xiàng)事務(wù)。

四、我國(guó)新冠肺炎疫情下臨時(shí)救助的政策實(shí)施

新冠疫情暴發(fā)以來(lái)，國(guó)務(wù)院專門成立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，整合協(xié)調(diào)多部委資源來(lái)統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)新冠疫情。國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制從2020年2月5日開(kāi)始每天舉辦例行新聞發(fā)布會(huì)，并于2020年1月25日起發(fā)布官方文件指導(dǎo)全方面的疫情防控。2020年國(guó)務(wù)院公報(bào)從第7號(hào)開(kāi)始涉及新冠肺炎防控的報(bào)告。其中涉及疫情防控之下臨時(shí)救助制度的新聞發(fā)布會(huì)或者文件公報(bào)主要有以下13個(gè)（如表1）。

雖然國(guó)務(wù)院及聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制并沒(méi)有出臺(tái)一個(gè)總體性的疫情防控期間有關(guān)臨時(shí)救助的指導(dǎo)性文件，但是在表1所列的文件中卻包含了有關(guān)臨時(shí)救助指導(dǎo)策略和重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。在閱讀和分析了表格中資料，結(jié)合弱勢(shì)群體“水母型”社會(huì)結(jié)構(gòu)，可以發(fā)現(xiàn)，疫情中的臨時(shí)救助著重幫助常態(tài)弱勢(shì)群體和動(dòng)態(tài)弱勢(shì)群體這兩大類人群。對(duì)于常態(tài)弱勢(shì)群體，在文件涉及到是指鰥、寡、孤、獨(dú)等人群，尤其關(guān)注福利院老人、孤兒和事實(shí)孤兒。對(duì)于動(dòng)態(tài)弱勢(shì)群體，則主要以關(guān)注農(nóng)民工、尤其是關(guān)注滯留在重點(diǎn)疫區(qū)的農(nóng)民工和扶貧攻堅(jiān)地區(qū)的尚未脫貧人口。對(duì)于平常人群體，最關(guān)注的群體是大學(xué)生和一線醫(yī)務(wù)人員及其家屬。在梳理文件中發(fā)現(xiàn)，新冠肺炎疫情下的臨時(shí)救助，在內(nèi)容上包含了現(xiàn)金救助、實(shí)物救助、服務(wù)救助三者相結(jié)合的救助方式;在范圍上既包括我們常規(guī)意義上理解的弱勢(shì)群體，也包括因?yàn)橐咔槎鴮?dǎo)致個(gè)人生活軌跡被改變，從而帶來(lái)暫時(shí)性困境的人群;在救助主體上既有政府，也有社會(huì)組織、市場(chǎng)和個(gè)人。

（一）對(duì)常態(tài)弱勢(shì)群體，采取“低保+臨時(shí)救助”進(jìn)行補(bǔ)助，主要由政府進(jìn)行幫扶，慈善組織作補(bǔ)充

老年人、孤殘兒童和殘疾人是民政工作服務(wù)的重點(diǎn)，他們?cè)谝咔榉揽刂忻媾R著較普通人來(lái)說(shuō)更為困難的生存境況。在新冠肺炎疫情下，對(duì)于這部分常態(tài)弱勢(shì)群體的臨時(shí)救助政策，政府給予了許多優(yōu)惠。第一，在申請(qǐng)流程和發(fā)放流程方面進(jìn)行了簡(jiǎn)化。疫情之前，常態(tài)化的低保申請(qǐng)是需要經(jīng)過(guò)家計(jì)調(diào)查和民主審議等流程的;但是在疫情之下，只需要電話詢問(wèn)、通過(guò)民政系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)對(duì)比核查經(jīng)濟(jì)狀況即可。并且在疫情嚴(yán)重的地區(qū)，下放社會(huì)救助審批權(quán)限，可以由社區(qū)人員進(jìn)行先行救助，救助完之后再進(jìn)行手續(xù)補(bǔ)充。目前，救助資金大多是按照有關(guān)程序直接支付給被救助人的個(gè)人賬戶，從而盡量減少中間環(huán)節(jié)。第二，各地積極采用信息化手段進(jìn)行“一對(duì)一”幫扶辦公。通過(guò)微信公眾號(hào)即可在線申請(qǐng)全流程辦理社會(huì)救助。第三，加大了臨時(shí)救助的補(bǔ)助力度。對(duì)被診斷為新冠肺炎的低保對(duì)象、建檔立卡貧困人口和低收入人群，要通過(guò)“一事一議”的方式加大臨時(shí)救助資助力度。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，疫情期間共開(kāi)辟了864處臨時(shí)救助安置場(chǎng)所。武漢地區(qū)對(duì)因?yàn)橐咔橛绊懚鴷簳r(shí)無(wú)法就業(yè)的低保家庭，以當(dāng)下低保標(biāo)準(zhǔn)的4倍來(lái)發(fā)放臨時(shí)救助金。第四，開(kāi)展主動(dòng)發(fā)現(xiàn)與主動(dòng)救助、隨時(shí)發(fā)現(xiàn)與隨時(shí)救助工作。防疫期間疫情指揮人員下沉社區(qū)，依托社區(qū)黨組織、群眾性自治組織、非營(yíng)利型社會(huì)組織、駐社區(qū)（村）干部、社會(huì)救助專員與扶貧專員，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)本轄區(qū)重點(diǎn)關(guān)注疫情感染家庭的生活困難，積極探訪和及時(shí)幫助孤寡老人、孤兒、留守兒童、殘疾人，做到早發(fā)現(xiàn)、早上報(bào)、早救助。

就具體人群來(lái)看。民政養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的失能失智老人，需要24小時(shí)生活照料服務(wù)，在疫情防控的關(guān)鍵期，民政部出臺(tái)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)疫情防控指南，給予老年群體中的常態(tài)弱勢(shì)群體救助服務(wù)和心理輔導(dǎo);對(duì)于需要用藥的，給予上門送藥服務(wù)。全面啟動(dòng)價(jià)格臨時(shí)補(bǔ)貼，在保障低保對(duì)象、特困人員基礎(chǔ)上，還將孤兒、事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童這類低齡常態(tài)弱勢(shì)群體也納入保障范圍，新增800萬(wàn)人口，從2020年3月至6月，價(jià)格臨時(shí)補(bǔ)貼將提高一倍進(jìn)行發(fā)放。湖北對(duì)城鄉(xiāng)低保對(duì)象、特困人員、重度殘疾人、孤兒、留守老人、留守兒童這些特殊的困難群體，按照城市人員不低于500元、農(nóng)村人員不低于300元的標(biāo)準(zhǔn)給予生活物資救助，湖北省為370萬(wàn)人次發(fā)放了價(jià)格臨時(shí)補(bǔ)貼4.4億元。上海則對(duì)這些困難群體采取“一日一報(bào)”的方式。當(dāng)然，此次疫情中，志愿服務(wù)組織如韓紅基金會(huì)、愛(ài)德基金會(huì)等加強(qiáng)關(guān)愛(ài)弱勢(shì)群體，通過(guò)電話、短信、微信等形式提供關(guān)愛(ài)和支持;并且協(xié)助政府機(jī)構(gòu)做好政策的宣傳、疫情排查和疫情教育等活動(dòng)。

（二）對(duì)動(dòng)態(tài)弱勢(shì)群體，采取社會(huì)保障國(guó)民待遇標(biāo)準(zhǔn)無(wú)差別發(fā)放臨時(shí)救助，政府、企業(yè)和志愿組織協(xié)同幫扶

在“水母型”社會(huì)結(jié)構(gòu)的定義下，動(dòng)態(tài)弱勢(shì)群體一般對(duì)應(yīng)農(nóng)民工、有勞動(dòng)能力的貧困戶、彈性薪酬制員工（外賣、快遞、滴滴等行業(yè)就業(yè)人群）和失業(yè)人群，他們?cè)诿鎸?duì)突發(fā)危機(jī)時(shí)脆弱性較高，往往會(huì)陷入暫時(shí)性貧困或者貧困加重的情況。這類人群有相當(dāng)一部分是跨省異地就業(yè)，作為產(chǎn)業(yè)工人主體的農(nóng)民工在2019年總量已達(dá)2.9億人，其中有1.7億人外出務(wù)工，包括7500萬(wàn)人跨省務(wù)工，① 不在戶籍所在地務(wù)工的農(nóng)民工占農(nóng)民工總數(shù)的約58.6%。在面對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，非本地戶籍人口一般難以獲得當(dāng)?shù)氐呐R時(shí)救助。因?yàn)槲覈?guó)社會(huì)救助主要覆蓋屬地戶籍人口，地域化色彩濃厚，農(nóng)民工在城市失去生活來(lái)源一般不能直接獲得當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)救助。[26] 因此能否執(zhí)行“社會(huì)國(guó)民待遇”標(biāo)準(zhǔn)則成為能否在突發(fā)事件下保障全體人民基本生活的重要內(nèi)容。社會(huì)保障國(guó)民待遇是指國(guó)民能夠平等共享社會(huì)保障權(quán)益。[27]

面對(duì)此次新冠肺炎疫情這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件，我國(guó)社會(huì)救助范圍事實(shí)上由戶籍人口擴(kuò)大到常住人口，緊急情況下納入臨時(shí)滯留人員，并且建立救助標(biāo)準(zhǔn)的自然增長(zhǎng)機(jī)制和應(yīng)急臨時(shí)調(diào)整機(jī)制，并且有針對(duì)性地對(duì)動(dòng)態(tài)弱勢(shì)群體實(shí)施了一系列臨時(shí)救助政策。第一，實(shí)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、一站式就業(yè)服務(wù)臨時(shí)救助，幫助農(nóng)民工群體返崗復(fù)業(yè)。針對(duì)東部企業(yè)的用工短缺和中西部農(nóng)民工滯留在家鄉(xiāng)的結(jié)構(gòu)性矛盾，組織低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的農(nóng)民工通過(guò)包機(jī)、專列、包車等方式盡快返回工作崗位，免收高速公路通行費(fèi)和農(nóng)民工車票費(fèi)，目前已經(jīng)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)運(yùn)送農(nóng)民工80萬(wàn)人次。對(duì)于暫時(shí)不能外出生活困難的農(nóng)民工，應(yīng)發(fā)展衛(wèi)生，保潔，防疫，消殺等臨時(shí)公益性崗位，保障其基本生活。第二，實(shí)行優(yōu)先吸納、優(yōu)先安置、優(yōu)先服務(wù)保障機(jī)制和重點(diǎn)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，幫助建檔立卡貧困家庭穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)脫貧。鼓勵(lì)生產(chǎn)防疫物資、生活必需品的重點(diǎn)企業(yè)和各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者優(yōu)先吸收貧困勞動(dòng)力，并對(duì)企業(yè)給予一次性吸納就業(yè)補(bǔ)貼。貧困戶所在地政府利用好疫情空窗期對(duì)貧困者進(jìn)行免費(fèi)的在線培訓(xùn)，并對(duì)參加培訓(xùn)的人群給予補(bǔ)貼，以提高貧困勞動(dòng)力的技能水平。重點(diǎn)關(guān)注“三區(qū)三州”和湖北地區(qū)，對(duì)其進(jìn)行政策傾斜，投放更多的崗位和資金補(bǔ)助。并且將今年光伏扶貧收益80%用于承擔(dān)貧困人口公益崗位工資，最大程度降低疫情對(duì)貧困戶收入的影響。對(duì)疫情造成返貧的家庭，及時(shí)給予臨時(shí)救助，符合條件的還要納入低保。第三，積極實(shí)行在地服務(wù)和資金臨時(shí)救助，不唯戶籍，應(yīng)扶盡扶，幫助受疫情影響滯留在各地的人員。具體實(shí)施是由急難發(fā)生地給予直接救助，將此類人群納入臨時(shí)救助范圍，所需救助金由當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)中央財(cái)政困難群眾救助資金和地方財(cái)政資金統(tǒng)籌解決。如武漢，對(duì)因?yàn)槭芙煌ü苤贫鴷簳r(shí)滯留的，幫助其提供臨時(shí)食宿;對(duì)于在滯留期間生活出現(xiàn)困難的外來(lái)務(wù)工人員，按規(guī)給予一次性3000元的臨時(shí)補(bǔ)助。第四，做好因疫情造成失業(yè)的暫時(shí)困難人群的保障。政府放寬申領(lǐng)期限、并且無(wú)須提供解除勞動(dòng)關(guān)系證明，就可以線上自主申領(lǐng)失業(yè)救助金，可階段性延長(zhǎng)6個(gè)月申領(lǐng)期限與提高價(jià)格補(bǔ)貼。截至3月底，全國(guó)已向6.7萬(wàn)名失業(yè)農(nóng)民合同制工人發(fā)放了一次性生活補(bǔ)助4.1億元。第五，政府及央企、社會(huì)組織、民營(yíng)企業(yè)積極合作，參與消費(fèi)扶貧和志愿服務(wù)，幫助疫情期間貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)繼續(xù)良好發(fā)展。扶貧辦聯(lián)合網(wǎng)信辦等7個(gè)部委開(kāi)展扶貧產(chǎn)品認(rèn)定，并聯(lián)絡(luò)有需求的央企、民企，通過(guò)社會(huì)組織的協(xié)同進(jìn)行精準(zhǔn)對(duì)接消費(fèi)。如碧桂園聯(lián)系18個(gè)省47個(gè)縣購(gòu)買扶貧產(chǎn)品164款，共計(jì)1614噸，并捐贈(zèng)給湖北省抗疫一線，做到了民營(yíng)企業(yè)和政府、貧困戶個(gè)人的積極互動(dòng)。

（三）對(duì)平常人群體，堅(jiān)持應(yīng)急和常態(tài)化防控相結(jié)合，群防群控，營(yíng)造積極包容、有為預(yù)防、互信互助的抗疫氛圍

習(xí)近平總書記指出“疫情防控是一場(chǎng)人民戰(zhàn)爭(zhēng)”，社會(huì)各方面力量都需要?jiǎng)訂T起來(lái)共同參與。在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，應(yīng)急性臨時(shí)救助應(yīng)該擴(kuò)大至全體居民，針對(duì)平常人群體的臨時(shí)救助應(yīng)該更偏向于服務(wù)救助，而且更偏向“助”而非“救”，幫助平常人群體獲得更多的社會(huì)機(jī)會(huì)，固牢預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)意識(shí)，建立和諧、理性和相互尊重的社區(qū)生活共同體。平常人群體中的重點(diǎn)群體為高校畢業(yè)生、中小微企業(yè)主，這部分群體牽系著千萬(wàn)家庭;而一般群體為社會(huì)大眾，需要加強(qiáng)公眾健康意識(shí)和預(yù)防意識(shí)。為此，國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制采取了一系列舉措。第一，提供精準(zhǔn)就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)，以“一人一策”等方式加強(qiáng)個(gè)性化指導(dǎo)和人性化扶助。教育部推出每天24小時(shí)、全年365天服務(wù)不打烊，全天候網(wǎng)上校園招聘服務(wù)，實(shí)現(xiàn)不見(jiàn)面招聘和簽約認(rèn)定。如因?qū)W生本人或其直系親屬感染新型冠狀病毒引起臨時(shí)生活困難，疫情期間有臨時(shí)生活困難的學(xué)生需要幫助，學(xué)校將根據(jù)學(xué)生困難程度給予資助。第二，重點(diǎn)地區(qū)階段性下沉干部到社區(qū)進(jìn)行臨時(shí)幫扶，做好社區(qū)防控、基本生活保障和企業(yè)復(fù)工工作。社區(qū)及街道工作人員及時(shí)收集居民的訴求，在統(tǒng)計(jì)居民所需物資信息的基礎(chǔ)上，通過(guò)業(yè)務(wù)平臺(tái)下達(dá)采購(gòu)訂單，再由網(wǎng)格員發(fā)放，引導(dǎo)居民有序接收物資以滿足基本生活需求。此外，為做好企業(yè)復(fù)工，各地均下沉干部進(jìn)企業(yè)進(jìn)行幫扶。典型的如武漢市，有8600多名領(lǐng)導(dǎo)干部“一對(duì)一”幫助服務(wù)規(guī)模以上企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。第三，重視宣傳教育，做好應(yīng)急預(yù)案，有效預(yù)防感染。在鄉(xiāng)村，通過(guò)喇叭、微信等通訊手段，解釋預(yù)防和控制疫情的知識(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)民加強(qiáng)清潔和環(huán)境衛(wèi)生，特別是廁所衛(wèi)生，并提高他們的自我保護(hù)意識(shí)和能力。在城市，以社區(qū)為切入點(diǎn)，做好“人人有責(zé)、人人盡責(zé)”的疫情全周期防控，為了統(tǒng)籌好疫情防控和日常管理需要大量人力，各級(jí)政府積極動(dòng)員干部群眾進(jìn)入社區(qū)一線參加疫情防控和宣傳。第四，加強(qiáng)社區(qū)心理健康疏導(dǎo)服務(wù)，構(gòu)建和諧、理性、相互尊重的社區(qū)生活共同體。在社區(qū)如若有確診者，要及時(shí)做好社區(qū)成員的心理疏導(dǎo)工作。針對(duì)已經(jīng)病愈的確診者，社區(qū)工作人員要依托志愿者，解決好社區(qū)其他成員的心理顧慮，積極接納病愈者，重構(gòu)個(gè)體之間的健康信任。

可見(jiàn)，在新冠肺炎疫情這樣的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生之時(shí)，政府、社會(huì)組織和企業(yè)對(duì)常態(tài)弱勢(shì)群體、動(dòng)態(tài)弱勢(shì)群體、平常人群體均采取了不同程度的臨時(shí)救助，其類型包括經(jīng)濟(jì)救助、一般服務(wù)救助、醫(yī)療救助、心理咨詢救助。其中常態(tài)弱勢(shì)群體重點(diǎn)關(guān)注一老一小，動(dòng)態(tài)弱勢(shì)群體重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)民工、貧困戶和失業(yè)人員，平常人群體重點(diǎn)關(guān)注大學(xué)生、中小微企業(yè)。除重點(diǎn)關(guān)注群體這一主要矛盾外，還注重協(xié)同社會(huì)組織、民營(yíng)企業(yè)等主體共同參與“全民抗疫”的斗爭(zhēng)中。當(dāng)然，這些都是應(yīng)急性的制度安排，在應(yīng)對(duì)重大疫情之時(shí)，全員被一次性動(dòng)員很容易，但是如何將這些應(yīng)急性的制度安排嵌入到當(dāng)下的社會(huì)保障制度之中，使社會(huì)保障制度更具預(yù)防性、更具保障性則是需要在疫情過(guò)后的常規(guī)治理中需要著重關(guān)注的問(wèn)題。

五、我國(guó)臨時(shí)救助完善路徑及其發(fā)展方向

（一）疫情防控中發(fā)揮臨時(shí)制度功能的有益經(jīng)驗(yàn)和不足之處

在此次防疫阻擊戰(zhàn)中，黨和政府堅(jiān)持“以人民為中心”的抗疫宗旨，以人民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和生命安全為依歸，穩(wěn)定了局勢(shì)，基本取得了戰(zhàn)“疫”的勝利，為世界贏得了寶貴的窗口期。在應(yīng)對(duì)疫情這樣的非常態(tài)安全事件中，我們積累了一系列有益經(jīng)驗(yàn)，在未來(lái)，應(yīng)將這些經(jīng)驗(yàn)融入到常規(guī)治理體系之中，以更好地預(yù)防和應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。第一，疫情中臨時(shí)救助制度的發(fā)揮有效加強(qiáng)了基層風(fēng)險(xiǎn)治理水平，創(chuàng)新性地實(shí)施了在地救助。第二，堅(jiān)持重點(diǎn)論和兩點(diǎn)論的統(tǒng)一，既關(guān)注重點(diǎn)群體，即常態(tài)弱勢(shì)群體和動(dòng)態(tài)弱勢(shì)群體;也從需求導(dǎo)向出發(fā)，關(guān)注了平常人群體的生活，積極給予臨時(shí)救助，保證了基本面的穩(wěn)定。第三，加強(qiáng)社區(qū)防控的網(wǎng)格化管理，調(diào)動(dòng)起政府、社會(huì)和企業(yè)多元主體協(xié)同參與，減輕了政府的治理難度，提升了政府的治理效率和水平，有效補(bǔ)充了臨時(shí)救助的服務(wù)力量。

同時(shí)，此次疫情也暴露了臨時(shí)救助制度常規(guī)運(yùn)行中存在的不足。第一，臨時(shí)救助在正式制度層面尚未覆蓋到流動(dòng)人口。民生保障工作在疫情防控中起到了保障人民基本生活的定心丸功能，但是當(dāng)前民生保障尚未解決好流動(dòng)人口的保障問(wèn)題，因此在疫情防控和臨時(shí)救助發(fā)放中難免加大了治理成本和難度。第二，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件臨時(shí)救助力量中缺少專業(yè)性的公共衛(wèi)生專員。目前，常態(tài)運(yùn)行的傳染病直報(bào)系統(tǒng)是依賴臨床醫(yī)生診斷的“被動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)”，但是一線臨床醫(yī)務(wù)人員隊(duì)伍中缺少預(yù)防醫(yī)學(xué)和公共衛(wèi)生方面的醫(yī)護(hù)人員，這一方面加大了前端預(yù)防和及時(shí)、準(zhǔn)確篩查的難度，另一方面增加了專業(yè)醫(yī)學(xué)臨時(shí)救助建設(shè)的難度。第三，此次疫情防控中，參與到抗疫應(yīng)急性臨時(shí)救助過(guò)程的社會(huì)志愿服務(wù)力量表現(xiàn)突出，從捐錢捐物、物流公司配送運(yùn)輸，到百度、阿里等互聯(lián)網(wǎng)公司提供科技支撐，都為疫情防控做出了重要貢獻(xiàn)。但是志愿服務(wù)中也存在兩點(diǎn)問(wèn)題。一是從組織開(kāi)展來(lái)看，此次應(yīng)急志愿服務(wù)沒(méi)有形成個(gè)體志愿者和志愿組織共同行動(dòng)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制，缺乏對(duì)接，難以形成志愿合力，社會(huì)力量參與抗疫的效用沒(méi)有最大化。例如此次抗疫過(guò)程中“最美快遞員”汪勇，作為個(gè)體志愿者反應(yīng)迅速，為武漢金銀潭醫(yī)院護(hù)士提供免費(fèi)接送“上下班”志愿服務(wù)，但是諸如汪勇這樣的志愿者在媒體曝光之前處于“單打獨(dú)斗”，當(dāng)?shù)刂驹附M織未與其溝通合作，志愿服務(wù)僅在小范圍開(kāi)展，沒(méi)能發(fā)揮系統(tǒng)效應(yīng)。二是從管理過(guò)程來(lái)看，疫情發(fā)生初期存在臨時(shí)招募、缺乏良好培訓(xùn)、保障不力等問(wèn)題，樞紐型社會(huì)組織也缺乏對(duì)志愿者的激勵(lì)和保障。

（二）臨時(shí)救助制度的完善路徑

在未來(lái)常態(tài)化防控的階段，要將疫情之中的反思融入到建設(shè)更加具有保障性的臨時(shí)救助制度的工作中，具體應(yīng)該從以下兩個(gè)方面著手完善。

一方面，編制好突發(fā)公共衛(wèi)生事件下常態(tài)化社會(huì)救助和臨時(shí)救助制度的整合預(yù)案，明確臨時(shí)救助制度可以簡(jiǎn)化核實(shí)發(fā)放流程的條件。臨時(shí)救助是應(yīng)急性制度，制度設(shè)計(jì)具有彈性，低保是常態(tài)化救助，在抗疫過(guò)程中，銜接好應(yīng)急性臨時(shí)救助和常態(tài)化低保制度，對(duì)受疫情影響的困難人群同時(shí)發(fā)放低保和臨時(shí)救助金，對(duì)維系社會(huì)安全、恢復(fù)生活生產(chǎn)起到“穩(wěn)定器”的功能。為此，應(yīng)該在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)案中明確規(guī)定好各地可以發(fā)放低保金的同時(shí)，補(bǔ)充以臨時(shí)救助的發(fā)放。當(dāng)然，還應(yīng)該注意到，要補(bǔ)足流動(dòng)人口的民生保障制度設(shè)計(jì)。流動(dòng)人口制度設(shè)計(jì)是整個(gè)社會(huì)保障制度的短板。此次臨時(shí)救助發(fā)放不以戶籍地為準(zhǔn)，而以實(shí)際需要為導(dǎo)向，未來(lái)需要建立以“公民身份”為基礎(chǔ)的臨時(shí)救助制度，在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，簡(jiǎn)化審批流程，不受戶籍地限制，實(shí)現(xiàn)全民可以無(wú)差別申請(qǐng)臨時(shí)救助。

另一方面，完善重大突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)下的志愿服務(wù)體系。進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)保障的社會(huì)化、市場(chǎng)化雙輪驅(qū)動(dòng)機(jī)制，充分發(fā)揮各類社會(huì)組織的作用，將志愿服務(wù)和臨時(shí)救助制度有效銜接起來(lái)。首先，在國(guó)家層面建立參與處理重大突發(fā)衛(wèi)生事件的動(dòng)員社會(huì)力量的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，指導(dǎo)和幫助公共部門、市場(chǎng)、社會(huì)組織協(xié)同參與應(yīng)急志愿服務(wù)體系。其次，除了釋放民間慈善熱情和志愿活力之外，還應(yīng)該注重政府內(nèi)部的志愿者培養(yǎng)，在關(guān)鍵時(shí)刻做好黨員帶頭的志愿者下沉社區(qū)機(jī)制，并且要加大公共衛(wèi)生人才的培養(yǎng)，給予公共衛(wèi)生和預(yù)防醫(yī)學(xué)人才相應(yīng)的崗位編制，保證抗疫過(guò)程中的人才力量充足。再次，重大疫情防控更加需要專業(yè)化的臨時(shí)救助志愿服務(wù)，這些都需要在常態(tài)化治理狀態(tài)下就重視培育社會(huì)力量的專業(yè)化水平，確保志愿者能夠?qū)I(yè)有序地開(kāi)展疫情防控服務(wù)工作，在保質(zhì)的基礎(chǔ)上求量，這樣才能在非常態(tài)情境下釋放治理效能。最后，還要注重利用信息科技形塑新的信任網(wǎng)絡(luò)，搭建政府與社會(huì)合作的信息平臺(tái)，積極宣傳和做好提前預(yù)防工作，達(dá)到政府、市場(chǎng)和民間組織信任協(xié)作的效用最大化。

臨時(shí)救助作為社會(huì)救助“8+1”體系的重要一環(huán)，在明確好政府負(fù)主要責(zé)任的同時(shí)，也應(yīng)該充分考慮到其具有臨時(shí)性、應(yīng)急性的特征。為此，要積極吸納愛(ài)心企業(yè)和有為社會(huì)組織參與到臨時(shí)救助的社會(huì)事業(yè)中來(lái)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下強(qiáng)化政企社之間的協(xié)商合作，以達(dá)到增強(qiáng)臨時(shí)救助制度的韌性，以“人民至上”為臨時(shí)救助實(shí)施的理念遵循，為打好打贏任何重大公共衛(wèi)生危機(jī)、穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)“健康中國(guó)”目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

[注? 釋]

①數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制2020年2月28日舉行的鼓勵(lì)企業(yè)吸納高校畢業(yè)生、農(nóng)民工就業(yè)相關(guān)政策發(fā)布會(huì)。

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