文｜同濟(jì)大學(xué)在職碩士、工程師、注冊(cè)城鄉(xiāng)規(guī)劃師 秦盈

2000年起至今，位于上海中心城區(qū)的普陀區(qū)長(zhǎng)風(fēng)生態(tài)商務(wù)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“長(zhǎng)風(fēng)區(qū)域”），以“土地收儲(chǔ)后公開(kāi)出讓”開(kāi)發(fā)模式基本完成了2.2平方公里范圍的市屬傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)整體轉(zhuǎn)型。本文以土地增值收益分配為線索（圖1），分析其開(kāi)發(fā)過(guò)程的得失。長(zhǎng)風(fēng)轉(zhuǎn)型開(kāi)發(fā)的核心階段，也是上海市土地儲(chǔ)備制度建立和施行的主要時(shí)期。

長(zhǎng)風(fēng)區(qū)域的開(kāi)發(fā)主體為普陀區(qū)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“普陀國(guó)資”），是普陀區(qū)屬?lài)?guó)有主體，最初職責(zé)是針對(duì)長(zhǎng)風(fēng)區(qū)域進(jìn)行土地儲(chǔ)備，后受區(qū)府委托，繼續(xù)承擔(dān)該區(qū)域的轉(zhuǎn)型開(kāi)發(fā)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)職責(zé)。

1 “土地收儲(chǔ)后公開(kāi)出讓”模式

1.1 土地增值收益分配模式（圖2）

第1環(huán)節(jié)-土地收儲(chǔ)：地方政府向原土地權(quán)利人支付收儲(chǔ)補(bǔ)償金、安置原企業(yè)職工。補(bǔ)償金的評(píng)估測(cè)算是以原使用方式（即M地類(lèi)）為基礎(chǔ)的。基于政府的站位，土地收儲(chǔ)先于轉(zhuǎn)型計(jì)劃，故未計(jì)劃與原土地權(quán)利人進(jìn)行土地預(yù)期增值的收益分享。

第2環(huán)節(jié)-轉(zhuǎn)型規(guī)劃編制：普陀國(guó)資牽頭推動(dòng)長(zhǎng)風(fēng)區(qū)域的轉(zhuǎn)型規(guī)劃，對(duì)轉(zhuǎn)型范圍重新賦予土地開(kāi)發(fā)權(quán)。經(jīng)歷兩個(gè)階段：通過(guò)市區(qū)層面的利益協(xié)調(diào)，完成結(jié)構(gòu)規(guī)劃。普陀國(guó)資向市級(jí)爭(zhēng)取更多的增值利益（開(kāi)發(fā)增量）和縮減開(kāi)發(fā)限制空間（財(cái)政負(fù)擔(dān)的公共投入）；而市規(guī)土局站在全市層面進(jìn)行統(tǒng)籌，經(jīng)過(guò)多輪博弈，最終明確長(zhǎng)風(fēng)區(qū)域的開(kāi)發(fā)總量上限與公共投入下限，作為城市設(shè)計(jì)、控規(guī)編制的上位依據(jù)。

普陀國(guó)資在區(qū)級(jí)政府的支持下，組織國(guó)際競(jìng)賽并由行業(yè)專(zhuān)家評(píng)定了城市設(shè)計(jì)方案，為控規(guī)編制提供支撐。規(guī)劃決策流程具備傳統(tǒng)的“精英式規(guī)劃”特征，存量產(chǎn)權(quán)對(duì)于規(guī)劃方案的束縛并不明顯。規(guī)劃編制在前，市場(chǎng)開(kāi)發(fā)主體確定在后。規(guī)劃論證階段無(wú)需原土地權(quán)利人和市場(chǎng)開(kāi)發(fā)主體的參與。

圖1 土地增值收益的分類(lèi)

圖2 “土地收儲(chǔ)后公開(kāi)出讓”開(kāi)發(fā)機(jī)制中的土地增值收益分配

地方政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)型規(guī)劃、為區(qū)域重賦土地發(fā)展權(quán)，產(chǎn)生用途性增值，再由政府進(jìn)行重新分配。開(kāi)發(fā)增量是市區(qū)間的博弈焦點(diǎn)，增量的空間配給主要遵從規(guī)劃技術(shù)合理性，并由區(qū)級(jí)決策。最終形成控規(guī)成果，作為土地出讓依據(jù)。

第3環(huán)節(jié)-前期開(kāi)發(fā)：地方政府對(duì)儲(chǔ)備地塊依據(jù)控規(guī)進(jìn)行基礎(chǔ)性建設(shè)，形成“凈地”，具備出讓條件。

第4環(huán)節(jié)-土地出讓?zhuān)旱胤秸畬?duì)于轉(zhuǎn)型地區(qū)的公共投入負(fù)有全責(zé)，包括公共綠地、公共空間和公共服務(wù)設(shè)施的統(tǒng)籌供給，如學(xué)校、醫(yī)院等，以支持社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。政府以劃撥/協(xié)議方式向公益項(xiàng)目開(kāi)發(fā)主體（多為國(guó)有背景）供地，并由公益項(xiàng)目主體投資建設(shè)。這類(lèi)用地因其公益屬性而被限制經(jīng)營(yíng)性用途。換句話說(shuō)，即使土地發(fā)生了增值也沒(méi)有兌現(xiàn)渠道。

上海中心城區(qū)“退二進(jìn)三”、發(fā)展樓宇經(jīng)濟(jì)的發(fā)展導(dǎo)向，決定了長(zhǎng)風(fēng)可產(chǎn)生稅收的產(chǎn)業(yè)空間，用地類(lèi)型以為C2、C8為主。地方政府通過(guò)公開(kāi)招拍掛出讓經(jīng)營(yíng)性用地（商品住宅、酒店、商業(yè)商辦類(lèi)），獲取競(jìng)價(jià)后的足量土地出讓金。開(kāi)發(fā)主體獲得明晰的出讓產(chǎn)權(quán)后，即可完全占有產(chǎn)權(quán)期限內(nèi)發(fā)生的土地增值收益。其只為自持用地進(jìn)行建設(shè)投入和后續(xù)運(yùn)營(yíng)維護(hù)，即便不再追加投資，也可收獲因政府或其他主體投資相鄰公益性用地所產(chǎn)生的外部輻射性增值或供求性增值，并在之后的任何時(shí)點(diǎn)，通過(guò)分割轉(zhuǎn)讓物業(yè)、轉(zhuǎn)租、或售房來(lái)兌現(xiàn)收益。

第5環(huán)節(jié)-土地開(kāi)發(fā)：被重新分配產(chǎn)權(quán)的開(kāi)發(fā)主體，依出讓約定進(jìn)行建設(shè)投入。開(kāi)發(fā)主體獲得投向自持土地的直接投資性增值，以及來(lái)自鄰近地塊的外部投資輻射性增值。

第6環(huán)節(jié)-土地運(yùn)營(yíng)：C2C8類(lèi)用地開(kāi)發(fā)后形成新的產(chǎn)業(yè)空間，運(yùn)營(yíng)良好的情況下，可實(shí)現(xiàn)總部集聚、稅收落地的產(chǎn)業(yè)效應(yīng)。地方政府獲得持續(xù)產(chǎn)業(yè)稅收，就業(yè)崗位增加惠及公眾，并由此推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，帶來(lái)區(qū)位優(yōu)勢(shì)提升，繼而產(chǎn)生土地的供求性增值，經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)主體也相應(yīng)獲益。三方都是受益者。

地方政府和商辦開(kāi)發(fā)主體都肩負(fù)招商的責(zé)任，但是二者的出發(fā)點(diǎn)不同。開(kāi)發(fā)主體關(guān)注點(diǎn)在于承租方/受讓方支付的租金或者分割轉(zhuǎn)讓收益的多少；而地方政府更關(guān)心進(jìn)駐主體的產(chǎn)業(yè)先進(jìn)性和稅收落地情況。以長(zhǎng)風(fēng)區(qū)域?yàn)槔胤秸陂_(kāi)發(fā)進(jìn)入成熟期時(shí)，著手研究區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，以指導(dǎo)二次招商。為吸引優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)主體，政府會(huì)采取讓渡利益的方式，例如提供自有產(chǎn)權(quán)辦公空間的租金減免優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠等；或者成為產(chǎn)業(yè)主體和意向進(jìn)駐的辦公產(chǎn)權(quán)主體之間的居間協(xié)調(diào)者，盡力促成功能落位。

1.2 產(chǎn)生的問(wèn)題

地方政府期望以較低的成本收儲(chǔ)土地，原工業(yè)用地權(quán)利人實(shí)質(zhì)上被排除在土地增值收益分配之外。政府不得不動(dòng)用行政干預(yù)方式，以實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地為估價(jià)基礎(chǔ)的方式來(lái)收回土地。

“土地收儲(chǔ)后公開(kāi)出讓”的整體轉(zhuǎn)型開(kāi)發(fā)流程由政府強(qiáng)主導(dǎo)，單線推動(dòng)，政府在不同的階段和不同的主體協(xié)商利益，并承擔(dān)多項(xiàng)公共投入的一次性支付。問(wèn)題隨時(shí)間推移產(chǎn)生：

土地收儲(chǔ)階段與原土地權(quán)利人的摩擦。隨著土地市場(chǎng)行情上漲、物權(quán)法的頒布、轉(zhuǎn)型規(guī)劃的公布，零星工業(yè)產(chǎn)權(quán)主體對(duì)于所持土地的價(jià)值預(yù)期上浮、坐地起價(jià)，收儲(chǔ)談判難度增加、周期延長(zhǎng)。

土地發(fā)展權(quán)重塑階段與市級(jí)管控的博弈。上海近年來(lái)提出嚴(yán)控增量倒逼轉(zhuǎn)型，中心城需落實(shí)“雙減雙增”導(dǎo)向，提高道路、公共綠地等下限，限制建筑總量的上限，以及增加公共福利性產(chǎn)品的供給規(guī)模。市級(jí)引導(dǎo)抑制了區(qū)級(jí)政府在土地開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)的獲益，迫使區(qū)級(jí)焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向土地經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)，關(guān)注產(chǎn)業(yè)質(zhì)量。

與經(jīng)營(yíng)性用地開(kāi)發(fā)主體的分歧。地方政府通過(guò)不斷的政策調(diào)試，以期捕獲更多的經(jīng)營(yíng)性土地出讓收益，競(jìng)爭(zhēng)設(shè)置在出讓環(huán)節(jié)，關(guān)注主體的競(jìng)價(jià)實(shí)力，對(duì)于產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻少有設(shè)計(jì)。在完成出讓后，政府對(duì)土地經(jīng)營(yíng)階段的發(fā)展控制減弱，和開(kāi)發(fā)主體會(huì)因招商出發(fā)點(diǎn)不同而產(chǎn)生分歧。

讓利爭(zhēng)取優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)主體。為了招商引稅、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)，政府要對(duì)責(zé)任范圍的公共區(qū)域進(jìn)行持續(xù)更新投入以保持競(jìng)爭(zhēng)力，成為一項(xiàng)長(zhǎng)期的財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)，政府只能調(diào)配可控的利益來(lái)作為吸引條件，若需屬地的出讓產(chǎn)權(quán)主體支持，僅可提供市場(chǎng)化語(yǔ)境下的居間協(xié)調(diào)。

公共投入的長(zhǎng)期財(cái)政壓力。收儲(chǔ)階段的補(bǔ)償安置、前期開(kāi)發(fā)階段的基礎(chǔ)性建設(shè)支出、公共產(chǎn)品的劃撥供地支持與建設(shè)投資，政府產(chǎn)權(quán)的公共用地更新和管理運(yùn)行成本。以上由且僅由政府承擔(dān)。

“土地收儲(chǔ)后公開(kāi)出讓”開(kāi)發(fā)模式使政府獲得更完整的土地增值收益，但難免挫傷市場(chǎng)積極性。利益還原強(qiáng)度雖高，但是談判環(huán)節(jié)多、周期長(zhǎng)，交易成本也高，影響還原績(jī)效。在城市土地價(jià)值上升的初期，這種方式施行有效。隨著土地行情上揚(yáng)到一定程度，更新滯緩，政府無(wú)法獲得更新后土地帶來(lái)的相應(yīng)稅收，進(jìn)一步造成社會(huì)總福利的損失。

2“整體轉(zhuǎn)型開(kāi)發(fā)機(jī)制”的推出

越來(lái)越難以被忽視的原土地權(quán)利人、對(duì)產(chǎn)業(yè)質(zhì)量要求的提高、公共投入的財(cái)政壓力，都逐步推動(dòng)著存量工業(yè)更新政策的變革。2016年3月，市規(guī)土局頒布《關(guān)于本市盤(pán)活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》（滬府辦〔2016〕22號(hào)），文中提出“整體轉(zhuǎn)型開(kāi)發(fā)機(jī)制”。

整體轉(zhuǎn)型區(qū)域的范圍，在編制區(qū)縣轉(zhuǎn)型規(guī)劃時(shí)劃定。區(qū)縣轉(zhuǎn)型規(guī)劃作用等同于前述結(jié)構(gòu)規(guī)劃，市規(guī)劃管理部門(mén)在此技術(shù)平臺(tái)上分配區(qū)縣的開(kāi)發(fā)增量、提出公共投入要求等。形成的成果指導(dǎo)轉(zhuǎn)型區(qū)域控規(guī)的編制。

整體轉(zhuǎn)型區(qū)域內(nèi)的存量工業(yè)用地分布集中，產(chǎn)權(quán)主體復(fù)雜，創(chuàng)新的開(kāi)發(fā)機(jī)制將存量用地開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)全過(guò)程中，分散在時(shí)間軸上的土地增值收益分配和空間上的產(chǎn)權(quán)主體的利益訴求，做了整體統(tǒng)籌，降低了交易成本。是一種新的開(kāi)發(fā)利益分配模式。

關(guān)于開(kāi)發(fā)主體，一個(gè)重要轉(zhuǎn)變是將原土地權(quán)利人重點(diǎn)納入了土地增值收益共享范圍，激勵(lì)了城市更新的快速更迭。具備意愿、開(kāi)發(fā)實(shí)力和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型能力的原土地權(quán)利人，可與政府成立聯(lián)合開(kāi)發(fā)體，共同承擔(dān)轉(zhuǎn)型區(qū)域的公共投入、分享開(kāi)發(fā)收益。零星工業(yè)用地主體也可主導(dǎo)更新，但政府對(duì)其提出的利益還原要求也更高。

地方政府設(shè)定新的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，篩選門(mén)檻從前端向后攤平。以往公開(kāi)競(jìng)價(jià)的一次性選擇機(jī)制，轉(zhuǎn)變?yōu)榻a(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻、面向土地后期經(jīng)營(yíng)的綜合效益監(jiān)管等利益限制機(jī)制，以此遴選更有利于城市進(jìn)步和長(zhǎng)效發(fā)展的開(kāi)發(fā)主體。原土地權(quán)利人在新的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制中擁有優(yōu)先選擇權(quán)。

2.1 土地增值收益的產(chǎn)生和分配（圖3）

利益主體：地方政府與原土地權(quán)利人（單一或者多個(gè)）。整體轉(zhuǎn)型區(qū)域內(nèi)原土地權(quán)利人單一的，以政府主導(dǎo)、原土地權(quán)利人為主體。轉(zhuǎn)型區(qū)域內(nèi)土地權(quán)利人分散的，通過(guò)協(xié)商確定權(quán)利義務(wù)后，建立政府主導(dǎo)、原土地權(quán)利人參與的聯(lián)合開(kāi)發(fā)體。

土地增值收益的產(chǎn)生：因整體轉(zhuǎn)型規(guī)劃引起區(qū)域土地效益的提高，土地開(kāi)發(fā)權(quán)變化導(dǎo)致用途性增值產(chǎn)生。在開(kāi)發(fā)階段，政府和原土地權(quán)利人組成聯(lián)合開(kāi)發(fā)體，對(duì)轉(zhuǎn)型區(qū)域進(jìn)行公共綠地、公共空間的建設(shè)投入，以及產(chǎn)權(quán)重新分配之后，新的產(chǎn)權(quán)主體對(duì)自持土地進(jìn)行建設(shè)投資，這些都促成投資性增值的發(fā)生。轉(zhuǎn)型開(kāi)發(fā)后期，產(chǎn)業(yè)功能進(jìn)駐，產(chǎn)業(yè)發(fā)展引領(lǐng)區(qū)位優(yōu)勢(shì)提升，繼而獲得供求性增值。

“整體轉(zhuǎn)型開(kāi)發(fā)機(jī)制”中，多個(gè)主體間的利益流動(dòng)被重新分配：原土地權(quán)利人通過(guò)存量補(bǔ)地價(jià)的方式，獲得新的開(kāi)發(fā)條件下的出讓產(chǎn)權(quán)。補(bǔ)繳的量化計(jì)算原則：依據(jù)批準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值，“補(bǔ)繳出讓價(jià)款額=新土地使用權(quán)（規(guī)劃用途）市場(chǎng)價(jià)格-原土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格（剩余年期折算）”。相比土地收儲(chǔ)后公開(kāi)出讓的方式，體現(xiàn)了政府的讓渡利益——放棄經(jīng)過(guò)競(jìng)拍方式帶來(lái)的溢價(jià)，為原土地權(quán)利人免去了招拍掛的風(fēng)險(xiǎn)。此外，允許原土地權(quán)利人用分期付款的方式補(bǔ)繳土地款，降低融資成本，相比2014版試行政策進(jìn)一步放寬，體現(xiàn)了利益平衡機(jī)制。

原土地權(quán)利人在“存量補(bǔ)地價(jià)+貢獻(xiàn)公共產(chǎn)品”的基本框架下，與政府按照協(xié)商比例、共同負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)型區(qū)域的公共投入（指公共綠地、公共空間和公共服務(wù)設(shè)施的提供），落實(shí)市級(jí)規(guī)劃管控標(biāo)準(zhǔn)、以及開(kāi)發(fā)時(shí)序要求“公益優(yōu)先”的先期投入成本。

蛻變身份后的新產(chǎn)權(quán)主體自此便可以持續(xù)享有土地產(chǎn)生的增值收益，并可以產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益、或物業(yè)的分割轉(zhuǎn)讓收益、或租金收益的形式來(lái)兌現(xiàn)，具體形式因轉(zhuǎn)向地類(lèi)的限制不同而有所差別。

政府端的獲益，重新分配產(chǎn)權(quán)的階段來(lái)源于原土地權(quán)利人的補(bǔ)繳土地價(jià)款和對(duì)于公共產(chǎn)品的分擔(dān)；土地運(yùn)營(yíng)階段來(lái)源于土地分割轉(zhuǎn)讓的增值稅收、租金稅收和最重要的——產(chǎn)業(yè)稅收及就業(yè)崗位的提供。同時(shí)，政府可以通過(guò)調(diào)節(jié)土地經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的利益限制機(jī)制，來(lái)管控轉(zhuǎn)型區(qū)域的健康運(yùn)行。

2.2 利益限制機(jī)制

以土地出讓合同或者聯(lián)合開(kāi)發(fā)體的戰(zhàn)略合作協(xié)議為開(kāi)發(fā)公約，在授予開(kāi)發(fā)主體土地開(kāi)發(fā)權(quán)的同時(shí)，同步提出約束條件，來(lái)限制其隨意兌現(xiàn)土地增值收益。主要抓手有受益主體限制、綜合效益監(jiān)管以及分割轉(zhuǎn)讓/轉(zhuǎn)租限制。

受益主體限制：如對(duì)參與主體提出“園區(qū)開(kāi)發(fā)平臺(tái)”（特指全資國(guó)有開(kāi)發(fā)主體）的要求，或者限制非國(guó)有主體變更出資比例結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)等，以防企業(yè)以股權(quán)轉(zhuǎn)讓的形式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。

圖3 “整體轉(zhuǎn)型開(kāi)發(fā)機(jī)制”中的土地增值收益分配

綜合效益監(jiān)管：存量工業(yè)用地的所有盤(pán)活行為，都要納入土地全生命周期管理，全過(guò)程接收使用監(jiān)督。評(píng)估體系納入了產(chǎn)業(yè)類(lèi)型、功能業(yè)態(tài)、運(yùn)營(yíng)管理、節(jié)能環(huán)保、物業(yè)持有以及土地利用績(jī)效評(píng)估和土地使用權(quán)退出機(jī)制等。以土地出讓合同中所附的土地全生命周期管理監(jiān)管協(xié)議為平臺(tái)，約束和細(xì)化監(jiān)管條件，強(qiáng)化政府對(duì)于產(chǎn)業(yè)用地經(jīng)營(yíng)階段的控制權(quán)限。

分割轉(zhuǎn)讓/轉(zhuǎn)租限制：以擬轉(zhuǎn)向的地類(lèi)為抓手，差別化制訂實(shí)施細(xì)則（表1）?；旧希笞猿治飿I(yè)100%的用地，政府都放寬了公開(kāi)招拍掛的起始價(jià)標(biāo)準(zhǔn)或者補(bǔ)繳土地價(jià)款的捕獲力度，轉(zhuǎn)而通過(guò)運(yùn)營(yíng)階段的利益限制機(jī)制來(lái)鎖定優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)功能落地、長(zhǎng)效發(fā)展。對(duì)于新增出讓的、存量轉(zhuǎn)型后的建設(shè)用地使用權(quán)基本不得整體或分割轉(zhuǎn)讓。

表1 上海中心城區(qū)存量工業(yè)用地可轉(zhuǎn)地類(lèi)及管控細(xì)則