韓婷婷

[提要] 安慶市委、市政府審時度勢，搶抓機遇，在城市基礎(chǔ)設施等領(lǐng)域精準“切題”，大力推廣運用PPP模式，取得諸多成績，但也面臨著監(jiān)管部門分散、職責不清、政府和社會資本的項目合作機制不暢、專業(yè)管理人員不足、PPP融資模式單一等問題。本文在深入調(diào)研和科學分析基礎(chǔ)上，提出可以通過加大PPP項目調(diào)度力度、加強PPP項目運營監(jiān)管、規(guī)范PPP項目落地程序、拓寬PPP項目投融資渠道、多方引進和培育專業(yè)人才及建立督辦考核制度等途徑，大力推進安慶市PPP項目高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：安慶;PPP項目;運營監(jiān)管;投融資渠道

基金課題：2019年安慶市領(lǐng)導圈定課題：“新時代推動安慶PPP高質(zhì)量發(fā)展研究”（項目編號：ZZCY-2019-03-18）

中圖分類號：F83 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年5月6日

一、安慶市本級PPP項目現(xiàn)狀及所取得的成績

PPP模式即指政府與社會資本合作（Public-Private-Partnerships）開展公共基礎(chǔ)設施中的一種項目運作模式、融資模式乃至管理模式。2014年以來，安慶市委、市政府審時度勢，搶抓機遇，在城市基礎(chǔ)設施等領(lǐng)域精準“切題”，大力推廣運用PPP模式。2015年3月，安慶市結(jié)合實際及時出臺了《安慶市人民政府關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見（試行）》（宜政秘[2015]20號），成立了安慶市城市基礎(chǔ)設施PPP試點工作領(lǐng)導小組，市長任組長，分管副市長任副組長，財政、發(fā)改、建設等部門負責人為成員，領(lǐng)導小組下設辦公室，形成領(lǐng)導小組統(tǒng)籌推進、部門各司其職的良好工作局面。污水廠網(wǎng)一體化項目、外環(huán)北路、電動汽車充電基礎(chǔ)設施三個項目先后入選了財政部第一批、第二批、第三批示范項目。

目前，安慶市本級通過審核的PPP項目共19個，入庫項目總投資388.59億元，已落地的項目有8個：安慶市外環(huán)北路工程PPP項目，安慶城區(qū)污水廠網(wǎng)一體化PPP項目，安慶城區(qū)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目，安慶市市區(qū)公共停車場PPP項目，安慶市新能源電動汽車充電基礎(chǔ)設，安慶市靜脈產(chǎn)業(yè)園（一期）PPP項目，安慶高新區(qū)山口片綜合開發(fā)PPP項目，安慶市順安南區(qū)、祥和南苑公租房PPP項目，入庫項目主要集中在城市基礎(chǔ)設施、環(huán)境治理等領(lǐng)域。（表1）

二、安慶市PPP項目所取得的成績

（一）加快安慶經(jīng)濟建設進程。外環(huán)北路PPP項目2015年4月8日開標，2015年6月6日開工。該項目比兩年合同工期提前8個月完工，創(chuàng)造了PPP模式下的安慶速度。外環(huán)北路的建成，極大地推進了圓夢新區(qū)的建設和招商引資工作;高新區(qū)山口片綜合開發(fā)PPP項目的實施，使安慶市支柱產(chǎn)業(yè)之一的新材料及醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)有了長足的發(fā)展空間，使作為安慶市工業(yè)經(jīng)濟的重要載體之一的高新區(qū)有了質(zhì)量和體量上的重要提升、擴充;新能源汽車充電基礎(chǔ)設施的實施，為安慶市加快發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了一項必要條件。

（二）加快改善民生的步伐。如今，置身安慶，大家都有一個顯著而真切的共識——安慶的道路哪怕是背街小巷都特別干凈。環(huán)境衛(wèi)生大為改觀的背后，是安慶市環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目正式運行帶來的環(huán)衛(wèi)體制的改革創(chuàng)新。環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目實施以來，安慶市環(huán)衛(wèi)機械化作業(yè)率達90%，作業(yè)服務面積從之前的1，825萬平方米增加到2，146萬平方米。環(huán)衛(wèi)一體化項目的實施，為安慶市2017年榮膺全國文明城市稱號做出了舉足輕重的重要貢獻;外環(huán)北路工程于2016年9月28日通車后，徹底改變了安慶“內(nèi)無網(wǎng)、無外環(huán)”的歷史，拉開了城市框架，極大改善了群眾交通出行環(huán)境，提升了城市形象，進一步滿足了市民日益高漲的宜居、宜業(yè)、宜游需求。

（三）提升安慶的基礎(chǔ)設施建設水平。2018～2019年度，外環(huán)北路榮膺第一批中國建設工程魯班獎（國家優(yōu)質(zhì)工程獎），開創(chuàng)了全國市政公益類PPP項目獲此殊榮的先例。外環(huán)北路開創(chuàng)了國內(nèi)純公益性市政工程PPP運作的先河，國內(nèi)來安慶考察學習外環(huán)北路建設經(jīng)驗的絡繹不絕;安慶市新能源電動汽車充電基礎(chǔ)設施PPP項目也是全國首例“PPP模式”下的充電基礎(chǔ)設施項目。通過這些高水準項目的示范引領(lǐng)作用，極大地提升了安慶市城市建設的整體水平。

三、安慶市PPP項目實踐中存在的問題

PPP成功運行，一般要具備四個核心要素機制：雙方平等的伙伴關(guān)系機制、監(jiān)督管理、風險分擔、利益共享。調(diào)研中，課題組發(fā)現(xiàn)市本級部分PPP項目在推進過程中還存在一些問題，有共性問題也有個別問題，有顯性問題也有深層次問題。

（一）監(jiān)管部門分散，職責不清。監(jiān)督管理是成功實施PPP的基礎(chǔ)。但PPP項目牽涉環(huán)節(jié)眾多，涉及多個政府職能部門，當PPP項目監(jiān)管上與其他項目監(jiān)管交叉共存、當具體事項的監(jiān)管適用不同的監(jiān)管依據(jù)時，就可能出現(xiàn)監(jiān)管真空。部分市直單位傾向性認為進入項目執(zhí)行階段之后，項目監(jiān)管完全是項目實施機構(gòu)的責任，就可能導致政府監(jiān)管角色缺失;部分項目存在重前期輕后期、重建設輕運營現(xiàn)象，對PPP項目識別、準備和采購階段較重視，而對項目建設、運營以及移交的監(jiān)管沒有考慮周全。出現(xiàn)這種偏差，與制度安排上的多頭管理有一定關(guān)系。

（二）政府和社會資本的項目合作機制需進一步理順。如污水廠網(wǎng)一體化項目中，政府方要全程介入合作中涉及的每一項新增污水設施和應急搶險工程的投資決策、建設內(nèi)容、服務標準和購買價格等，行政管理成本投入高，影響污水設施建設效益;高新區(qū)山口片綜合開發(fā)PPP項目雙方在各自項目可研投資估算的確定等方面存在較大分歧，導致科研、初設、施工圖等編制、審批速度滯后，影響了項目推進。此外，還存在“運營與建設”兩張皮現(xiàn)象。今天的PPP作為一種管理模式，與之前的項目融資一個重要的區(qū)別，是項目公司應當承擔項目建成后的運營管理工作，主要包括項目建設質(zhì)量與項目運營效益。但某些企業(yè)為了減少運營維護費用、追求利益最大化，就會降低項目建設質(zhì)量。當前許多項目實施方案中，中標方主要為了工程建設利潤，建成后的PPP項目再轉(zhuǎn)交給政府的市政公司負責運營。運營與建設成了兩張皮。不少項目在采購階段，將投資回報收益率與運營管理維護費用分開計算，作為兩個標的，最后很難達到項目預期的目標。

（三）PPP項目專業(yè)管理人員不足。PPP模式的運行實施操作復雜，需要懂法律、經(jīng)濟、財務、合同管理、工程建設、城市規(guī)劃等方方面面的專業(yè)技術(shù)人員。目前，市財政局、城管局、環(huán)保局、高新區(qū)等PPP專業(yè)人員均顯不足。PPP項目前期往往可以借助中介機構(gòu)的力量實現(xiàn)有效監(jiān)管，但是項目運營維護期的監(jiān)管者，難以在PPP項目進程中準確而敏銳地發(fā)現(xiàn)問題，往往是有監(jiān)管之心，而無監(jiān)管之力。

（四）現(xiàn)階段PPP融資模式單一，社會資本參與率低。一方面資金來源過于倚重于銀行貸款;且由于PPP項目大都帶有公益性質(zhì)，還未形成穩(wěn)定的盈利模式，銀行對該類項目放貸門檻設置較高，各類金融工具也難以發(fā)揮優(yōu)勢，制約了PPP項目融資。另一方面由于基礎(chǔ)設施建設周期長、投資回收慢，風險較大，社會資本參與積極性有待提高。

（五）部分項目進展未達預期。如高新區(qū)山口片綜合開發(fā)PPP項目，開工以來累計完成投資約7億元，距離25億元投資目標差距較大;且因林地、土地指標、標線遷移、棚改等問題，交地進度滿足不了施工進度的需要。靜脈產(chǎn)業(yè)園建設期為1年，但自2018年3月產(chǎn)生社會資本以來，目前現(xiàn)場開展的主要工作仍是土建工程，項目進展較為緩慢。

四、大力推進安慶市PPP項目高質(zhì)量發(fā)展

（一）加大PPP項目調(diào)度力度。PPP模式是政府、市場以及社會合作提供基礎(chǔ)設施和公共服務的新模式，其更深刻的本質(zhì)和意義在于重塑政府、市場以及社會三者之間的關(guān)系，集中體現(xiàn)為共治、法治以及善治三重治理邏輯。所以，這個調(diào)度更多的應是市級層面的，尤其是要加強對跨區(qū)、跨部門的問題的調(diào)度、督導和問責;發(fā)改、審計、環(huán)保、水利、國土、住建、規(guī)劃等相關(guān)職能部門做好關(guān)鍵環(huán)節(jié)的配合工作;同時，要加快市級層面的PPP專家?guī)旖ㄔO，設立更加專業(yè)化的運作機構(gòu)，為PPP人才隊伍的培養(yǎng)、PPP項目基本監(jiān)管制度等運行提供支撐。

（二）加強PPP項目運營監(jiān)管。PPP項目的特點是長期合作，一般至少在10年以上，尤其是在運營期，為防止公共利益的喪失，必須要加強項目的運營監(jiān)管，建立完善相應政策制度。建議：一是根據(jù)項目所屬行業(yè)領(lǐng)域，明確行業(yè)主管部門的監(jiān)管職責;二是建立PPP項目運營情況專報制度，定期由PPP項目公司向行業(yè)主管部門報送項目建設和運營情況;三是市財政局作為政府付費代表，要建立項目績效考核跟蹤機制，對考核不達標及整改不到位的項目，要停止支付相關(guān)服務費用;四要改善PPP融資后資金使用效率不高的問題，可以從事前預算和事后監(jiān)督兩個方面入手，成立專門的預算小組和監(jiān)督小組。

（三）規(guī)范PPP項目落地程序。在引進社會資本合作前，規(guī)范操作PPP項目識別、準備和采購和移交等工作，包括設置合理的績效考核指標體系、合理分配風險、確定合適的采購方式以及完善PPP項目合作協(xié)議條款等，保證后續(xù)監(jiān)管的可操作性。

（四）拓寬PPP項目融資渠道。政府要更加注重管理制度和模式的建立，積極對基礎(chǔ)設施建設的投融資結(jié)構(gòu)和模式進行改革。積極爭取中央、省預算內(nèi)投資，用于支持和鼓勵各地開展PPP項目前期工作。借鑒省內(nèi)外經(jīng)驗，研究探索設立市PPP投資基金，參與PPP項目股權(quán)融資;為PPP項目提供包括投資、貸款、租賃、證券等在內(nèi)的綜合金融服務;規(guī)范各類型金融機構(gòu)采取委托貸款和銀團貸款等方式的合作機制，鼓勵銀行類金融機構(gòu)應用新興的抵押融資方式，拓寬PPP項目的融資渠道;按照《政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發(fā)行指引》，鼓勵上市公司及其子公司發(fā)行PPP項目專項債券，創(chuàng)設PPP項目資產(chǎn)證券化制度，更方便地引入社會資本。

（五）多方引進和培育PPP 項目所需的專業(yè)人才。加強地方政府相關(guān)職能部門和人員的實操能力培訓，著力提升項目篩選、合同談判、風險防控、監(jiān)督管理等技能。同時，還需要從社會資本處提供新技術(shù)PPP、PPP新方法;建立專家?guī)?、購買專業(yè)的第三方機構(gòu)的服務，使地方政府能有效規(guī)避推行PPP項目可能出現(xiàn)的政策法律風險和隱患;探索建立市PPP產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，鼓勵有實力的工程設計咨詢機構(gòu)和從事投資、金融、會計、法律等中介服務組織，開展PPP項目的咨詢服務。

（六）建立督辦考核制度。政府和社會資本合作工作領(lǐng)導機構(gòu)要定期舉行聯(lián)席會議，對階段性工作進行總結(jié)和布置;指定專人負責落實項目推進的具體內(nèi)容，及時向領(lǐng)導機構(gòu)辦公室報送工作進展情況，確保PPP工作有序開展。要對市內(nèi)各縣區(qū)PPP項目入庫、簽約和執(zhí)行等方面的情況進行季度通報、半年度和年度考核。對落地工作情況完成較好的區(qū)縣進行獎勵，并在項目前期費、財政獎補資金的分配上予以相應的傾斜。

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