林洋

【摘 要】 在十九大報告中，“堅持新發(fā)展理念”是新時代下堅持和發(fā)展中國特色社會主義的十四條基本方略之一。文章首先指出了當(dāng)前基層法治隊伍建設(shè)存在的問題，如專業(yè)人員隊伍若小、法治合力減弱;疑難案件增多、放寬政策依賴和培訓(xùn)力度較低、培訓(xùn)機制落后等。其次，指出法律職業(yè)范圍與資格認(rèn)定、國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試以及法律職業(yè)職前培訓(xùn)等制度是對新發(fā)展理念的踐行，有利于為優(yōu)化基層法治隊伍找準(zhǔn)突破口和切入點，從而全面推進依法治國，建設(shè)中國特色社會主義法治國家。

【關(guān)鍵詞】 新發(fā)展理念;國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度;基層法治隊伍

“發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)，是解決中國所有問題的關(guān)鍵?！盵1]在十九大報告中，“堅持新發(fā)展理念”是新時代下堅持和發(fā)展中國特色社會主義的十四條基本方略之一。法治中國建設(shè)作為中國特色社會主義事業(yè)的組成部分，要貫徹落實新發(fā)展理念。國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度與法律職業(yè)共同體緊密關(guān)聯(lián)，直接影響法治中國建設(shè)，要將新發(fā)展理念融入其中。而基層法治是全面依法治國根基，關(guān)系到全面依法治國的成敗，基層法治隊伍是基層法治建設(shè)的保障，是提高基層社會治理法治化水平重要條件。在此背景下，文章先指出基層法治建設(shè)的典型問題，再進一步闡明新發(fā)展理念與國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的邏輯關(guān)系，提出相應(yīng)對策，優(yōu)化基層法治隊伍，更加完美地建設(shè)基層法治。

一、新發(fā)展理念與國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度

1、基層法治面臨專業(yè)人員隊伍不足、法治合力減弱問題

現(xiàn)實中，司法所、派出所和派出法庭往往承擔(dān)絕大多數(shù)的基層法律事務(wù)。司法所一般包含法律援助、人民調(diào)解、普法宣傳、社區(qū)矯正以及安置幫教的五種具體職能，也要協(xié)助政府做好綜治維穩(wěn)和信訪工作，還需與派出所一同開展消防安檢活動，協(xié)助民政局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等上級單位進行基層矛盾糾紛的調(diào)查化解，甚至收新農(nóng)?？睢⑿罗r(nóng)合款等工作也要司法所參與。類似地，派出所在基層法治建設(shè)中，擔(dān)負(fù)居民戶口、危險品管理、違法犯罪活動預(yù)防與制止、治安案件調(diào)處、法制宣傳等諸多任務(wù)，但與司法所一樣職數(shù)有限，很多派出所的治安警務(wù)室難以保證固定值班人員堅守。此外，承擔(dān)全國90%左右案件審判任務(wù)的基層法院，其派出法庭雖為訴訟便利、減輕訟累而設(shè)立，但基層法官同樣面臨著“人力不足體力補”局面。以上的種種現(xiàn)實困境造成當(dāng)前基層法治建設(shè)合力大大減弱。

2、法律職業(yè)范圍與資格認(rèn)定

“法律職業(yè)是一國建構(gòu)法治程序不可或缺的中介，它往往肩負(fù)著多重使命?！盵2]2018年，《國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試實施辦法》規(guī)定：初任法官、初任檢察官，申請律師執(zhí)業(yè)、公證員執(zhí)業(yè)和初次擔(dān)任法律類仲裁員，以及行政機關(guān)中初次從事行政處罰決定審核、行政復(fù)議、行政裁決、法律顧問的公務(wù)員，應(yīng)當(dāng)通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試，取得法律職業(yè)資格。在取得法律職業(yè)資格條件上，《國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試實施辦法》要求：具備全日制普通高等學(xué)校法學(xué)類本科學(xué)歷并獲得學(xué)士及以上學(xué)位;全日制普通高等學(xué)校非法學(xué)類本科及以上學(xué)歷，并獲得法律碩士、法學(xué)碩士及以上學(xué)位;全日制普通高等學(xué)校非法學(xué)類本科及以上學(xué)歷并獲得相應(yīng)學(xué)位且從事法律工作滿三年。

《國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試實施辦法》關(guān)于法律職業(yè)范圍與資格認(rèn)定的條文反映出開放發(fā)展理念。具體來說，主要是國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度完成由“資格單一的考試”向“資格統(tǒng)一的考試”的實質(zhì)轉(zhuǎn)變，實施“統(tǒng)一資格考試”，一種標(biāo)準(zhǔn)的、專業(yè)的和基本覆蓋法律職業(yè)的考試，是全面依法治國的重要一環(huán)，是符合中國經(jīng)濟社會快速發(fā)展特征的應(yīng)然之舉。為此，《國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試實施辦法》基本上對應(yīng)著法律職業(yè)共同體，這不僅擴大了法治中國建設(shè)的人才基礎(chǔ)，吸引從事法律職業(yè)的社會個體參與到法治中國建設(shè);而且讓法律事務(wù)的處理變得專業(yè)化和社會化，有利于層出不窮的風(fēng)險矛盾的防范化解。

3、基層法治隊伍優(yōu)化路徑

開放發(fā)展理念強調(diào)中國特色社會主義事業(yè)各方面工作中各類人員及活動范圍的合理擴大化?！胺ㄖ喂ぷ麝犖?，也就是法治隊伍?！盵3]針對專業(yè)人員縮小、法治合力減弱的問題，首先，要考慮發(fā)揮各類律師尤其公職律師的特殊作用，積極推進“一村一律師”工作制度，形成“律師走進基層、法律服務(wù)基層、守護基層穩(wěn)定”的工作格局。其次，與西方社會通過自下而上的改革，形成完備系統(tǒng)的法律制度不同，中國特色社會主義法治國家建設(shè)則主要依靠自上而下的“壓力型”方式進行，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法權(quán)限較少，但涉法事務(wù)紛繁復(fù)雜。立足地方實際，在機構(gòu)編制、財政預(yù)算允許的情況下，可以考慮在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立相對獨立的專業(yè)法制機構(gòu)，明確三定方案，將其納入地方財政的保障范圍之內(nèi)后，制定篩選標(biāo)準(zhǔn)并建立準(zhǔn)入機制，從法學(xué)專家等法律精英群體中聘請法律顧問。最后，法治隊伍建設(shè)要注重人文關(guān)懷，聯(lián)系財政、電力等有關(guān)部門，適時解決基層法治隊伍在福利待遇、用電等方面的困難，改善生活條件;要加大走訪慰問頻率，關(guān)注長期奮戰(zhàn)在基層一線的人員，關(guān)心患病和家庭變故的困難人員生活質(zhì)量;要建立法律從業(yè)人員綜合管理制度，強化法律職業(yè)保障，建立法官、司法行政人員等職務(wù)序列和工資正常提高機制，確保關(guān)心基層、熱愛基層、了解基層和奉獻基層的優(yōu)秀法律人才把基層作為其干事創(chuàng)業(yè)的好平臺。

二、推行國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試是創(chuàng)新發(fā)展理念指導(dǎo)下的法治探索

1、基層法治面臨疑難案件增多、放寬政策依賴問題

根據(jù)《中國法院的司法改革（2013-2018）》白皮書，截止2018年年底，全國法院通過登記方式立案的數(shù)量在6489萬件以上，當(dāng)場登記立案率在95%以上。其中，2018年全國法院受理案件為2800萬件，同比上升8.8%，審結(jié)執(zhí)結(jié)案件為2516.8萬件，同比上升10.6%。數(shù)據(jù)表明人民法院立案多，卻有結(jié)案難執(zhí)行難的不足。究其原因，基層疑難案件日益增多是完成審結(jié)執(zhí)結(jié)目標(biāo)的主要阻力，此類案件中有大量社會風(fēng)險，基層群眾矛盾糾紛化解難度提高，致使基層法院執(zhí)法辦案工作處于超負(fù)荷狀態(tài)。另一方面，考慮不同地區(qū)法治建設(shè)進度，司法部設(shè)立放寬入職條件，應(yīng)試人員的考試成績達到放寬地區(qū)合格線，可向戶籍所在地的市司法行政機關(guān)申請C類法律職業(yè)資格證書，申請當(dāng)?shù)芈蓭焾?zhí)業(yè)。而放寬政策在長期實施后，造成部分地區(qū)法律從業(yè)人員對放寬政策的過度依賴，法律從業(yè)人員再參加考試獲得A類法律職業(yè)資格證書的積極性主動性不夠，專業(yè)素養(yǎng)也隨之降低。

2、國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試

1986年，全國律師資格考試正式啟動。2002年，國家統(tǒng)一司法考試接替全國律師資格考試。2018年，國家統(tǒng)一司法考試被國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試替代。“考試名稱”的變化是一種貫穿至法治中國建設(shè)始終的“制度”建設(shè)。國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試雖與國家統(tǒng)一司法考試都采用全國統(tǒng)一命題、統(tǒng)一評卷和統(tǒng)一確定合格分?jǐn)?shù)線，考試成績及合格分?jǐn)?shù)線由司法部統(tǒng)一公布，一年舉行一次，包括客觀題和主觀題兩大考試題型;但是客觀題、主觀題兩種考試題型都采用“機考”，即計算機化考試方式，“一考變兩考”，即是客觀題考試成績合格應(yīng)試人員方可進入下一階段的主觀題考試，客觀題考試合格成績在本年度和下一個考試年度內(nèi)有效，這是國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試的最大亮點和變化。

推行國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試是創(chuàng)新發(fā)展理念指導(dǎo)下的法治探索。一方面，計算機答題有助于個體適應(yīng)信息社會快速發(fā)展的新變化，抬高法律職業(yè)準(zhǔn)入門檻。另一方面，考試內(nèi)容包括應(yīng)試人員從事法律職業(yè)必須具備的政治素養(yǎng)、業(yè)務(wù)能力和職業(yè)倫理，利于增強法律從業(yè)人員應(yīng)對各種各樣的現(xiàn)實問題的能力，增強專業(yè)化水準(zhǔn);又利于引導(dǎo)法律從業(yè)人員在合理獲取物質(zhì)利益同時，銘記道德律令，恪守行業(yè)操守，并堅持正確的長期的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，將維護社會公平正義作為開展法律工作的重要出發(fā)點和落腳點。

3、基層法治隊伍優(yōu)化路徑

創(chuàng)新發(fā)展理念要求在中國特色社會主義事業(yè)各方面工作中，把握客觀世界的發(fā)展變化趨勢，在認(rèn)識和實踐上有新的思想和對的行動。取消放寬政策是對取得法律職業(yè)資格條件發(fā)生變化的有力應(yīng)對，既取消改革前（國家統(tǒng)一司法考試）戶籍在放寬地區(qū)的法律類專業(yè)專科生可參加考試的規(guī)定，又促使改革后專科生通過提升學(xué)歷來獲得參加考試的資格。2018年和2019年，司法部分別發(fā)布當(dāng)年的考試公告，并作補充說明：特別規(guī)定的地區(qū)可以將報名學(xué)歷條件放寬為高等學(xué)校本科學(xué)歷。但考慮疑難案件增多、放寬政策依賴的問題，除邊疆少數(shù)民族地區(qū)或特別落后地區(qū)之外，對法律職業(yè)放寬政策有步驟有條件地予以取消，以取得A類法律職業(yè)資格證書作為任職條件;對先前依照放寬條件任職的人員，也要求其在一定年限內(nèi)取得A類法律職業(yè)資格證書，推動法律從業(yè)人員專業(yè)素養(yǎng)實質(zhì)提升。

此外，基層法律服務(wù)作為一項具有中國特色的法律服務(wù)制度，在構(gòu)建國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度大背景下，基層法律服務(wù)工作者也要通過參加國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試獲得更多的法律知識和辦案技能，順應(yīng)新時代下廣大基層群眾對基層法律服務(wù)的新期待和新要求。

三、踐行協(xié)調(diào)發(fā)展理念，優(yōu)化基層法治隊伍

1、基層法治面臨培訓(xùn)力度較低、培訓(xùn)機制落后問題

基層干部培訓(xùn)是黨的干部教育工作重要內(nèi)容，也是黨一直延續(xù)的優(yōu)良傳統(tǒng)?；鶎臃ㄖ巫鳛椤耙痪€工作”，無論是司法助理員、派出所民警還是基層法官等都與廣大人民群眾“面對面”，絕大多數(shù)的工作時間是在和基層民眾打交道、為基層民眾解難題，其接受教育培訓(xùn)的次數(shù)和效果將影響到服務(wù)意識、服務(wù)能力尤其是專業(yè)素養(yǎng)的提升。領(lǐng)導(dǎo)干部是全面依法治國的“關(guān)鍵少數(shù)”，部分領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為法治建設(shè)消耗大量時間精力，法治考核占比不足，共性指標(biāo)、專業(yè)化指標(biāo)以及社會評價指標(biāo)未協(xié)調(diào)有序、落細落小。同時，部分工作人員違背“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”工作準(zhǔn)則的現(xiàn)象時有發(fā)生，言高于法、權(quán)高于法、知法犯法的情形依然存在。另一方面，基層是熟人社會，天理、國法與人情交織，正式制度與非正式制度并存，基層法律工作者處理各類事務(wù)難度大，未能熟練運用法律手段。長此以往，基層社會訴訟不斷、上訪頻發(fā)、基層治理“四化”水平被拉低。

2、法律職業(yè)職前培訓(xùn)

2015年，《關(guān)于完善國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見》針對法律從業(yè)人員職前培訓(xùn)不足問題，把法律職業(yè)職前培訓(xùn)作為今后法學(xué)教育工作重心之一。一方面，采用“先選后訓(xùn)”新培訓(xùn)模式，實行嚴(yán)格法律職業(yè)準(zhǔn)入制度，培訓(xùn)合格才能從事法律職業(yè)。另一方面，做好三種籌劃;第一，通過實施好國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度和培訓(xùn)經(jīng)費保障制度，完善國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試和培訓(xùn)基礎(chǔ)設(shè)施，兼顧部門間的協(xié)調(diào)配合;第二，法官、檢察官選任等制度與國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度銜接，行政執(zhí)法人員持證上崗、資格授予與國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試銜接，將部分地區(qū)、部門以取得法律職業(yè)資格為依據(jù)，推廣有關(guān)人員簡化或免除相應(yīng)等級執(zhí)法資格考試的做法;第三，做好輿論引導(dǎo)，加大宣傳解讀力度，公布國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度實施方案和公告，符合考生和社會預(yù)期。

協(xié)調(diào)發(fā)展最直接表現(xiàn)是“補短板”，協(xié)調(diào)發(fā)展理念對建立國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度實踐具有導(dǎo)向作用?！敖y(tǒng)籌兼顧是中國共產(chǎn)黨的一個科學(xué)方法論?！盵4]法律從業(yè)人員的職業(yè)素養(yǎng)高低不同，從事法律職業(yè)的主觀動機也優(yōu)劣混合，該“短板”會極大降低法治中國建設(shè)的科學(xué)化與專業(yè)化水平，協(xié)調(diào)發(fā)展理念則是一種“對癥良藥”。為此，《關(guān)于完善國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見》要求進一步做實法律職業(yè)職前培訓(xùn)工作，對法律從業(yè)人員進行綜合性考核，通過實訓(xùn)環(huán)節(jié)厘清并分辨出法律從業(yè)人員職業(yè)道德與業(yè)務(wù)素養(yǎng)的高低，為中國特色社會主義新時代下法律職業(yè)共同體的健康成長營造良好的氛圍。

3、基層法治隊伍優(yōu)化路徑

協(xié)調(diào)發(fā)展理念要求對經(jīng)濟社會發(fā)展各方面工作中不足的部分予以補充和完善。為補足培訓(xùn)力度較低、培訓(xùn)機制落后的“短板”，造就一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治隊伍。一是把思想政治教育放在第一位。結(jié)合“不忘初心、牢記使命”主題教育，更加深入地學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，不斷磨礪忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)恼纹犯瘢龑?dǎo)基層法治隊伍把法治工作視為極其崇高的政治使命，與社會主義法治理念同行，自覺在工作中運用法治思維和法治方式，推進基層社會治理法治化。二是黨的十八屆四中全會提出要“強化基層法治隊伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制，推進法治干部下基層活動”。黨校要集中舉辦更新知識暨學(xué)法用法輪訓(xùn)班、政法業(yè)務(wù)專題培訓(xùn)班等重要班次，在“黨校大講堂”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學(xué)習(xí)講堂”中多邀請法學(xué)專家授課，利用“七一”主題黨課和領(lǐng)導(dǎo)干部“冬訓(xùn)”等節(jié)點，重點宣講國家法律法規(guī);高校要依托優(yōu)質(zhì)師資力量，多為基層法治隊伍開設(shè)講座，增強基層法治建設(shè)的科學(xué)理性比重，并結(jié)合學(xué)科建設(shè)情況，優(yōu)化教學(xué)課程設(shè)計，完善教學(xué)評價體系，由繼續(xù)教育學(xué)院提升基層法治隊伍學(xué)歷層次。

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【作者簡介】

林 洋（1991—）男，漢族，安徽六安人，法學(xué)碩士，中共紹興市上虞區(qū)委黨校助理講師，主要從事基層法治研究.