金云峰 鄒可人 陳棟菲 周曉霞

1 同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院 上海 200092

2 上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司 上海 200092

面臨新時(shí)代背景下日益復(fù)雜和多元的發(fā)展需求，我國(guó)城市社區(qū)規(guī)劃亟需突破以往單純的物質(zhì)空間規(guī)劃模式，應(yīng)從生產(chǎn)效率為導(dǎo)向的 “生產(chǎn)+”轉(zhuǎn)向以生活宜居為導(dǎo)向的 “生活+”[1]。在國(guó)內(nèi)，上海率先突破傳統(tǒng)范式，圍繞 “人” 生產(chǎn)生活的本質(zhì)規(guī)律重新構(gòu)建社區(qū)規(guī)劃的邏輯與方法，其中，營(yíng)造符合新時(shí)代背景下社區(qū)發(fā)展所需的公共開(kāi)放空間必不可缺，對(duì)公共開(kāi)放空間品質(zhì)的優(yōu)化是協(xié)調(diào)人對(duì)戶外空間需求、提升社區(qū)休閑功能的關(guān)鍵，然而目前卻普遍面臨在質(zhì)與量方面不能滿足居民日益增長(zhǎng)、變化的多元需求的矛盾。研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)社區(qū)生活圈視角下的公共開(kāi)放空間規(guī)劃控制缺乏有效引導(dǎo)是造成目前人與空間矛盾的關(guān)鍵原因之一[2-4]。

我國(guó)當(dāng)前的城市社區(qū)規(guī)劃正進(jìn)入規(guī)劃方式的轉(zhuǎn)型時(shí)期，即原本覆蓋面廣、指標(biāo)粗放的均一型“千人指標(biāo)”，漸趨走向關(guān)注居民需求、因地制宜的參與型規(guī)劃方式。但在此轉(zhuǎn)型過(guò)程中，我國(guó)社區(qū)規(guī)劃也陷入了一些困境: 1)在技術(shù)方法層面，控制目標(biāo)指導(dǎo)性弱，空間控制實(shí)施性弱； 2)在法規(guī)制度層面，缺乏相關(guān)法規(guī)制度的保障，執(zhí)行效力不強(qiáng)； 3)在運(yùn)作機(jī)制層面，管控和引導(dǎo)不足，實(shí)施模式有待探索[5]，其運(yùn)作機(jī)制的搭建是關(guān)鍵也是難點(diǎn)，我國(guó)亟需對(duì)相關(guān)程序設(shè)計(jì)與機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行明晰，以提升規(guī)劃的運(yùn)行效率與成效。

1 相關(guān)概念及內(nèi)涵

1.1 城市社區(qū)與社區(qū)生活圈

社區(qū)最初屬于社會(huì)學(xué)概念，通常是指以一定地理區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的社會(huì)群體[6]。在城市規(guī)劃領(lǐng)域，社區(qū)在概念上發(fā)生了跨學(xué)科的意義拓展，被賦予了城市這一特定的空間單元。目前一些學(xué)者將城市社區(qū)定義為 “居住于某一特定區(qū)域、具有共同利益關(guān)系、社會(huì)互動(dòng)并擁有相應(yīng)的服務(wù)體系的一個(gè)社會(huì)群體，是城市中的一個(gè)人文和空間復(fù)合單元”[7]，本文的社區(qū)，即特指此種城市地域界定下的居住社區(qū)，其涵蓋了物質(zhì)空間要素及人與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系等非物質(zhì)要素。

社區(qū)生活圈是以人為本組織社區(qū)生活空間，內(nèi)涵實(shí)質(zhì)是以人的尺度和體驗(yàn)重新認(rèn)知、更新、再塑社區(qū)[8]。在西方，與其一脈相承的理論包括20 世紀(jì)的鄰里單位、新城市主義等城市規(guī)劃理論，以及步行生活圈等規(guī)劃實(shí)踐，美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家也紛紛開(kāi)展了 “20 分鐘社區(qū)生活圈” 的相關(guān)規(guī)劃。在亞洲，其概念起源于日本，后逐漸在韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣等地?cái)U(kuò)散。上海是我國(guó)繼臺(tái)灣地區(qū)后最早開(kāi)展相關(guān)實(shí)踐的城市，在2035 總體規(guī)劃中提出 “15 分鐘社區(qū)生活圈”，并頒布相關(guān)導(dǎo)則對(duì)居住社區(qū)進(jìn)一步落實(shí)[9]。新版 《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》 (GB50180-2018)中，以 “生活圈” 作為分級(jí)控制的層級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，包括 “十五分鐘—十分鐘—五分鐘—居住街坊” 4 級(jí)[10]。

1.2 社區(qū)生活圈視角下的公共開(kāi)放空間

近幾年國(guó)內(nèi)外對(duì)公共開(kāi)放空間 (Public Open Space)進(jìn)行了較多探索，相關(guān)概念包括 “開(kāi)放空間” (Open Space)、“公共空間” (Public Space)等。在我國(guó)，深圳等城市紛紛進(jìn)行相關(guān)規(guī)劃實(shí)踐，但目前尚未形成統(tǒng)一概念[3]。筆者認(rèn)為其概念的提出是為了回應(yīng)城市中人對(duì)可活動(dòng)的戶外公共空間不斷增長(zhǎng)的需求，突破了以往 “綠地” 模式下單純空間綠量的增加，轉(zhuǎn)而關(guān)注以人為核心的空間使用效能提升[11-14]。隨著我國(guó)對(duì)公共開(kāi)放空間重視的加強(qiáng)，與其相關(guān)的內(nèi)容逐漸被納入各個(gè)階段的規(guī)劃成果中，并轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的規(guī)劃政策。

綜合相關(guān)理論，社區(qū)生活圈視角下的公共開(kāi)放空間是指該社區(qū)生活圈范圍內(nèi)面向所有公眾開(kāi)放的、經(jīng)過(guò)人工開(kāi)發(fā)并具有一定開(kāi)敞性、可承載社會(huì)公共活動(dòng)的戶外空間場(chǎng)所?？紤]到規(guī)劃落實(shí)的明確性，結(jié)合相關(guān)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn) 《城市綠地分類標(biāo)準(zhǔn)》 (CJJ/T85-2017)、《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》 (GB50137-2011)，其規(guī)劃涵蓋的用地類型包括公園綠地 (G1)、廣場(chǎng)用地 (G3)、城市道路用地 (S1)3 類具有獨(dú)立用地權(quán)屬的公共開(kāi)放空間，以及居住用地附屬綠地 (RG)、居住用地內(nèi)生活性道路用地、公共管理與公共服務(wù)設(shè)施附屬綠地 (AG)、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地附屬綠地 (BG)4 類附屬于用地單位內(nèi)部的公共開(kāi)放空間。

1.3 規(guī)劃控制

當(dāng)前對(duì)社區(qū)生活圈公共開(kāi)放空間的研究大都局限于具體、局部的空間微觀設(shè)計(jì)層面，然而國(guó)內(nèi)外社區(qū)更新的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)表明，微觀層面的設(shè)計(jì)并不是推動(dòng)空間最終得以優(yōu)化落實(shí)的唯一因素，其背后的頂層引導(dǎo)控制更是其最終能有效貫徹落實(shí)的根源所在。周進(jìn)[15-16]認(rèn)為規(guī)劃控制對(duì)公共空間品質(zhì)有著決定性的影響，并將影響規(guī)劃控制有效實(shí)施的因素歸納為技術(shù)方法、法規(guī)制度、運(yùn)作機(jī)制3 個(gè)層面。

2 國(guó)內(nèi)外先進(jìn)城市的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

2.1 國(guó)內(nèi)城市——上海

上海是我國(guó)社區(qū)生活圈規(guī)劃的典范，在最新一輪的2035 總體規(guī)劃中率先提出 “15 分鐘社區(qū)生活圈”，并頒布相關(guān)導(dǎo)則進(jìn)一步落實(shí)，其相關(guān)策略代表著我國(guó)規(guī)劃控制的新水平。

2.1.1 規(guī)劃控制的技術(shù)方法

在技術(shù)方法層面，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的實(shí)施指導(dǎo)性，促進(jìn)規(guī)劃控制的系統(tǒng)性貫徹。

Design and experiment for stem lift conveyer of sweetpotato multi-line harvester

在總體規(guī)劃層面，上海最新一輪的2035 城市總體規(guī)劃具有法定效應(yīng)，基于開(kāi)展公共開(kāi)放空間的專題研究，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)公共開(kāi)放空間與總體規(guī)劃的銜接。首先，對(duì)容易進(jìn)行指標(biāo)性管控、占比較大的公園綠地提出 “城市公園—地區(qū)公園—社區(qū)公園” 3 級(jí)控制，明確相應(yīng)面積與服務(wù)半徑，將其落實(shí)到社區(qū)層面，并提出結(jié)合社區(qū)生活圈，建設(shè)一批服務(wù)半徑為500 m、面積為0.3 hm2以上的社區(qū)公園。其次，提出將 “400 m2以上綠地、廣場(chǎng)等公共開(kāi)放空間5 分鐘步行可達(dá)覆蓋率” 和“人均公園綠地面積” 這兩大指標(biāo)納入總體規(guī)劃的30 個(gè)核心指標(biāo)中進(jìn)行指標(biāo)性管控。同時(shí) 《總規(guī)》 也對(duì)公共開(kāi)放空間具體的優(yōu)化策略提出了彈性化的策略以指導(dǎo)下位規(guī)劃的編制，主要涉及空間網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、附屬綠地開(kāi)放、空間貫通、社區(qū)慢性網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、空間營(yíng)造提升等層面[17]。

為更好落實(shí)這一策略，《上海市15 分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則》[9](以下簡(jiǎn)稱 《導(dǎo)則》 )作為其下位技術(shù)文件積極與控規(guī)標(biāo)準(zhǔn)銜接，將概念轉(zhuǎn)化為實(shí)施與管理的工具?！秾?dǎo)則》 對(duì)公共開(kāi)放空間的人均水平、服務(wù)半徑、規(guī)模面積、位置和出入口、界面等進(jìn)行精細(xì)化控制指引[18]，并延續(xù)《總規(guī)》 中城市治理轉(zhuǎn)型特點(diǎn)，鼓勵(lì)以 “雙修”手段，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有資源挖掘以及周邊資源共享，具體提出附屬空間開(kāi)放與微空間改造兩類方式，并對(duì)設(shè)施、小品、照明、植物、鋪裝、藝術(shù)活動(dòng)、界面等進(jìn)行彈性化管控。

2.1.2 規(guī)劃控制的法規(guī)制度

在法規(guī)制度層面，將核心管控要素融入地方性法規(guī)，約束規(guī)劃行為。

上海將相關(guān)內(nèi)容融入地方性法規(guī)，為社區(qū)生活圈公共開(kāi)放空間更新提供法律保障，如上海規(guī)土局頒布 《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》，提出構(gòu)建15 分鐘社區(qū)生活圈的目標(biāo)以及公共開(kāi)放空間的相關(guān)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)一步落實(shí)私有公共開(kāi)放空間的相關(guān)激勵(lì)政策，以加大公共開(kāi)放空間提供力度。

2.1.3 規(guī)劃控制的運(yùn)作機(jī)制

1)建立社區(qū)編制單元與行政管理單元的銜接關(guān)系，明確責(zé)任主體。上海的社會(huì)管理體制以“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)” 為特色，街道作為基層行政管理單元，具有統(tǒng)籌相關(guān)資源的能力與推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的積極性，目前已開(kāi)展的社區(qū)生活圈規(guī)劃試點(diǎn)均以街道為單位劃定，將街道作為基層的行政管理單元，銜接社區(qū)生活圈與現(xiàn)有規(guī)劃管理體制之間的關(guān)系，明確規(guī)劃事權(quán)。

2)搭建相關(guān)實(shí)施機(jī)制，實(shí)現(xiàn) “自上而下” 與“自下而上” 的有效聯(lián)系。一是搭建 “共治平臺(tái)”。浦東新區(qū)是上海最早開(kāi)展相關(guān)機(jī)制創(chuàng)新區(qū)，2017 年就在全區(qū)推出 “繽紛社區(qū)”，強(qiáng)調(diào) “協(xié)同多元分散主體，搭建多邊互動(dòng)的共治平臺(tái)”?！肮仓巍?平臺(tái)的搭建是以街鎮(zhèn)為責(zé)任主體，各社區(qū)主體協(xié)同參與的社區(qū)共治組織框架和服務(wù)協(xié)作體系，實(shí)現(xiàn)自上而下 (兩級(jí)政府-街鎮(zhèn)管理者-社團(tuán)組織、專家團(tuán)隊(duì)-社區(qū)居民)與自下而上 (共治、自治并舉)的結(jié)合 (圖1)[19]。二是社區(qū)規(guī)劃師制度創(chuàng)新。社區(qū)規(guī)劃師作為政府與公眾之間的協(xié)調(diào)者，是自上而下的 “頂層設(shè)計(jì)” 與自下而上的“微觀決策” 聯(lián)系的紐帶，類似于 “中間人”。2018 年初，楊浦區(qū)在基于四平路等街道前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上首創(chuàng)社區(qū)規(guī)劃師制度，聯(lián)合同濟(jì)大學(xué)高校力量開(kāi)展社區(qū)更新，將 “社區(qū)規(guī)劃師制度” 建設(shè)為常態(tài)化機(jī)制，制定了6 大板塊內(nèi)容 (圖2)，對(duì)規(guī)劃師的職責(zé)、權(quán)利、資金配套等進(jìn)行明確，讓社區(qū)更新項(xiàng)目走向制度化。

圖1 浦東新區(qū) “繽紛社區(qū)” 多邊合作的共治平臺(tái)

圖2 楊浦區(qū)社區(qū)規(guī)劃師制度6 大板塊內(nèi)容

2.2 國(guó)外城市——美國(guó)西雅圖

美國(guó)西雅圖積極構(gòu)建步行生活圈社區(qū)，把先前以汽車為中心的城市轉(zhuǎn)變?yōu)椴叫锌蛇_(dá)的綠色鄰里型城市[20]，本質(zhì)上與社區(qū)生活圈一脈相承，其社區(qū)公共開(kāi)放空間的相關(guān)控制途徑代表國(guó)際高水平的規(guī)劃控制。

2.2.1 規(guī)劃控制的技術(shù)方法

在技術(shù)方法層面，“綜合規(guī)劃” 與 “空間管控” 共同助力規(guī)劃管控的貫徹。

西雅圖的綜合規(guī)劃類似于我國(guó)的 《總規(guī)》，最新版《西雅圖綜合規(guī)劃(2015—2035)》 (The Seattle Comprehensive Plan，2015—2035)提出社區(qū)規(guī)劃由規(guī)劃編制與規(guī)劃實(shí)施兩部分組成，是基于社區(qū)當(dāng)時(shí)的發(fā)展基礎(chǔ)而編制，必須包括土地利用、交通、住房、資本設(shè)施和公用事業(yè)[21]5 個(gè)部分。公共開(kāi)放空間雖不是強(qiáng)制性內(nèi)容，但在33 個(gè) “被采納” 的社區(qū)規(guī)劃中都提出了與其相關(guān)的目標(biāo)與政策，如西雅圖DOWNTOWN 社區(qū)規(guī)劃中單獨(dú)提出了公共開(kāi)放空間政策的內(nèi)容 (表1)[22]，對(duì)存量的公共開(kāi)放空間進(jìn)行挖掘與提質(zhì)，主要涉及構(gòu)建公共開(kāi)放空間網(wǎng)絡(luò)、挖掘潛在的公共開(kāi)放空間、街道提質(zhì)、激勵(lì)措施4 大部分。

2.2.2 規(guī)劃控制的法規(guī)制度

在法規(guī)制度層面，增強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃的法律效應(yīng)，為規(guī)劃行為提供保障。

西雅圖的社區(qū)規(guī)劃并非法定規(guī)劃，而華盛頓州政府賦予了西雅圖綜合規(guī)劃 (The Seattle Comprehensive Plan)以法律效力，為了提升社區(qū)規(guī)劃的執(zhí)行力，在其投入實(shí)施的第一年 (1994 年)，西雅圖政府在綜合規(guī)劃中加入了社區(qū)規(guī)劃章節(jié)，以協(xié)調(diào)各種社區(qū)問(wèn)題[23]。另外，西雅圖的城市設(shè)計(jì)以城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則為主要管控依據(jù)，其相關(guān)內(nèi)容經(jīng)過(guò)市議會(huì)批準(zhǔn)后也具備法律效力，為其執(zhí)行效果提供法律約束。

2.2.3 規(guī)劃控制的運(yùn)作機(jī)制

在運(yùn)行機(jī)制層面，政府主導(dǎo)頂層制度設(shè)計(jì)，促發(fā)自主的規(guī)劃行為。西雅圖社區(qū)規(guī)劃的編制以社區(qū)居民的自發(fā)組織為主，政府層面由社區(qū)規(guī)劃辦公室 (NPO)通過(guò)頂層的制度設(shè)計(jì)，對(duì)規(guī)劃申請(qǐng)、啟動(dòng)、編制、實(shí)施 4 個(gè)階段進(jìn)行明晰 (圖3)，形成具有包容性、有效的運(yùn)作機(jī)制，觸發(fā)社區(qū)居民在制度框架下自發(fā)性的規(guī)劃行為。為了保障社區(qū)規(guī)劃的順利開(kāi)展，西雅圖市政府還專門設(shè)立了籌備委員會(huì)、規(guī)劃委員會(huì)等系列機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃指引、管理及監(jiān)督等工作，控制規(guī)劃進(jìn)程[24]。另外，設(shè)計(jì)審查是西雅圖城市設(shè)計(jì)控制的主要手段與方式，政府對(duì)設(shè)計(jì)審查相關(guān)行為進(jìn)行設(shè)計(jì)，包含廣泛而多樣的公眾參與，包括郵寄公告、基地張貼公告、公眾評(píng)議和申訴[25]，從而有效保障公眾的直接參與。

圖3 西雅圖社區(qū)規(guī)劃的實(shí)施機(jī)制設(shè)計(jì)

3 我國(guó)相關(guān)規(guī)劃管控的策略

1)技術(shù)方法層面。相關(guān)規(guī)劃的系統(tǒng)性貫徹，并加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)管控，實(shí)現(xiàn) “土地管控” 與 “空間管控” 雙管齊下的技術(shù)模式。存量更新面臨的問(wèn)題復(fù)雜而多元，將 “土地管控” 與 “空間管控” 有效結(jié)合是大勢(shì)所趨。總規(guī)層面，可借鑒上海等城市的經(jīng)驗(yàn)，以指標(biāo)性的方式，對(duì)公共開(kāi)放空間進(jìn)行量化控制。另外，可借鑒西雅圖的經(jīng)驗(yàn)，提升對(duì)社區(qū)城市設(shè)計(jì)的重視，以及在社區(qū)生活圈公共開(kāi)放空間 “空間控制” 層面的關(guān)鍵作用。由于城市設(shè)計(jì)在我國(guó)是非法定規(guī)劃，需進(jìn)一步清理城市設(shè)計(jì)與控規(guī)之間的關(guān)系。

2)法規(guī)制度層面。增強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃的法律效應(yīng)，并將核心控制內(nèi)容融入相關(guān)法規(guī)與政策中。目前，我國(guó)社區(qū)規(guī)劃尚不具備法定效應(yīng)，然而從西雅圖社區(qū)更新的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，為其社區(qū)規(guī)劃注入法定效應(yīng)可以保障最終的實(shí)施效果。在未來(lái)實(shí)踐中，需加強(qiáng)社區(qū)規(guī)劃的法定保障，可借鑒西雅圖將社區(qū)規(guī)劃章節(jié)融入綜合規(guī)劃，以及上海在最新一輪的2035 城市總體規(guī)劃中提出 “15 社區(qū)生活圈”，提升其法定地位，逐漸構(gòu)建與現(xiàn)行法定規(guī)劃體系相銜接的社區(qū)生活圈公共開(kāi)放空間規(guī)劃體系。另外，還需將核心管控要素融入地方性法規(guī)，約束相關(guān)的規(guī)劃行為。

3)運(yùn)作機(jī)制層面。創(chuàng)新相關(guān)機(jī)制，促進(jìn) “自上而下” 與 “自下而上” 的有效運(yùn)作，機(jī)制的創(chuàng)新可促進(jìn) “上下結(jié)合” 的良性運(yùn)作。首先，明確實(shí)施主體，建立與行政管理單元的銜接關(guān)系。可借鑒上海經(jīng)驗(yàn)，以街道作為基礎(chǔ)單元，將主體責(zé)任落實(shí)到街道辦事處，對(duì)社區(qū)生活圈進(jìn)行全流程管控。其次，搭建實(shí)施機(jī)制。無(wú)論是西雅圖設(shè)計(jì)審查制度中廣泛的社會(huì)參與形式、為激發(fā)市民自主規(guī)劃意識(shí)的相關(guān)機(jī)構(gòu)與程序的創(chuàng)新，還是上海以專業(yè)力量為特色的社區(qū)規(guī)劃師制度，都是具有地方特點(diǎn)的機(jī)制實(shí)踐。我國(guó)需要積極推進(jìn)社區(qū)生活圈規(guī)劃相關(guān)程序、機(jī)構(gòu)的完善，包括鼓勵(lì)民間非營(yíng)利機(jī)構(gòu)開(kāi)展社區(qū)規(guī)劃服務(wù)、社區(qū)規(guī)劃師制度推廣等。

4 結(jié)語(yǔ)

社區(qū)作為城市構(gòu)成的基本單元，社區(qū)生活圈是以人為本組織社區(qū)生活空間、推進(jìn)宜居城市建設(shè)的空間載體，其核心是 “生活在當(dāng)?shù)亍?。著眼于現(xiàn)實(shí)情況，就目前上海等都市中數(shù)量龐大的商業(yè)化開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的住宅區(qū)而言，其中也存在相當(dāng)一部分面向生活圈居民的開(kāi)放性附屬空間亟需治理與管控。對(duì)社區(qū)生活圈公共開(kāi)放空間規(guī)劃控制的研究一方面能為城市規(guī)劃管理提供可具體指導(dǎo)規(guī)劃實(shí)踐的借鑒，但由于每個(gè)社區(qū)所面臨的問(wèn)題不同，在具體實(shí)踐的道路上仍任重而道遠(yuǎn)； 另一方面，在近年來(lái)我國(guó)大力倡導(dǎo)住區(qū)開(kāi)放的政策導(dǎo)向下，打破社區(qū)圍墻后必然形成更多真正意義上的公共開(kāi)放空間，這些空間的規(guī)劃控制問(wèn)題是致使政策推進(jìn)實(shí)施難、陷入停滯的關(guān)鍵性矛盾之一。本研究中規(guī)劃管控策略的提出為此拓展了解決問(wèn)題的思路，從而助力這一倡議逐步落地，走向?qū)嵺`。