唐小平,劉增力,馬 煒

(國(guó)家林業(yè)和草原局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院)

自然保護(hù)地是由各級(jí)政府依法劃定或確認(rèn),對(duì)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價(jià)值實(shí)施長(zhǎng)期保護(hù)的陸域或海域[1]。經(jīng)過60多年的努力,我國(guó)已建立起數(shù)量眾多、類型豐富、功能多樣的各級(jí)各類自然保護(hù)地,現(xiàn)有總面積大約覆蓋國(guó)土陸域面積18%、主張海域面積的4.6%,在保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用[1-3]。但不可否認(rèn),我國(guó)現(xiàn)有自然保護(hù)地仍然存在定位不清、權(quán)責(zé)不明、交叉重疊、碎片化管理、空間布局不合理、社會(huì)公益屬性弱化等突出問題,導(dǎo)致自然保護(hù)地內(nèi)歷史遺留問題長(zhǎng)期無法解決,現(xiàn)實(shí)矛盾沖突尖銳,遠(yuǎn)未形成嚴(yán)格保護(hù)、持續(xù)發(fā)展的自然保護(hù)地體系[1-4]。

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè),將構(gòu)建科學(xué)合理的自然保護(hù)地體系作為新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)重要任務(wù)。2018年黨和政府機(jī)構(gòu)改革方案將自然保護(hù)地監(jiān)督管理職責(zé)統(tǒng)一到國(guó)家林業(yè)和草原局(國(guó)家公園管理局)[5],先后印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制總體方案》[6]、《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》[1](以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)等綱領(lǐng)性文件,明確了到2025年完成自然保護(hù)地整合歸并優(yōu)化,2035年全面建成中國(guó)特色自然保護(hù)地體系的戰(zhàn)略目標(biāo)[1]。為了加快做好自然保護(hù)地整合優(yōu)化,自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局全面部署自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作,明確了新的政策要求。本文在深刻領(lǐng)會(huì)《指導(dǎo)意見》精神,融會(huì)貫通中央相關(guān)要求基礎(chǔ)上,系統(tǒng)梳理了自然保護(hù)地整合優(yōu)化總體要求、相關(guān)規(guī)則和實(shí)現(xiàn)路徑,僅代表作者觀點(diǎn),以期為當(dāng)前我國(guó)自然保護(hù)地整合優(yōu)化提供技術(shù)參考。

1 整合優(yōu)化總體要求

1.1 目的任務(wù)

自然保護(hù)地整合優(yōu)化的根本目的就是要按照山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念,創(chuàng)新自然保護(hù)地管理體制機(jī)制,實(shí)施自然保護(hù)地統(tǒng)一設(shè)置、分類保護(hù)、分級(jí)管理、分區(qū)管控,形成以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的具有中國(guó)特色的自然保護(hù)地體系,更好地維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定,可持續(xù)地提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)。主要任務(wù)有4個(gè)方面：

1)強(qiáng)化重要自然生態(tài)空間保護(hù)。長(zhǎng)期以來,我國(guó)各類自然保護(hù)地都是基于地方申報(bào)設(shè)立的,完全取決于各地對(duì)自然保護(hù)的認(rèn)識(shí)態(tài)度,雖然形成了一定的保護(hù)地規(guī)模,但同時(shí)也存在著較多的保護(hù)空缺,許多該保護(hù)的區(qū)域沒有保護(hù)起來。通過全域生態(tài)價(jià)值科學(xué)評(píng)估,明確我國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)、重要自然遺跡、重要野生動(dòng)植物棲息地原生地、重要自然景觀的分布范圍和價(jià)值,將其整合優(yōu)化,形成各類各級(jí)自然保護(hù)地,完善自然保護(hù)地空間布局,整體納入生態(tài)保護(hù)紅線實(shí)行嚴(yán)格保護(hù),保持山水林田湖草生命共同體的完整性,實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保[7]。

2)解決自然保護(hù)地歷史遺留問題。由于多頭管理、邊界不清、權(quán)屬不明等原因,加上各級(jí)財(cái)政對(duì)自然保護(hù)地建設(shè)管理長(zhǎng)期投入不足,許多設(shè)立自然保護(hù)地時(shí)應(yīng)該解決的不利因素得不到化解,僅國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)就有建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)531處、行政村5 779個(gè)、人口約374萬人、耕地146萬hm2,還有大量的礦權(quán)、開發(fā)區(qū)、違法建筑等,這些歷史遺留問題已成為制約我國(guó)自然保護(hù)地發(fā)展的重要因素[4]。通過調(diào)整自然保護(hù)地范圍、優(yōu)化功能區(qū)劃,劃定生態(tài)空間、生產(chǎn)空間和生活空間的邊界,可以把沒有保護(hù)價(jià)值、對(duì)生態(tài)環(huán)境影響不大、生產(chǎn)干擾活動(dòng)多(兩無一有)的區(qū)域調(diào)整出去,緩解自然保護(hù)與原住居民生產(chǎn)生活的現(xiàn)實(shí)矛盾。

3)實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地差別化精細(xì)化管控。長(zhǎng)期以來,我國(guó)自然保護(hù)地類型之間功能定位模糊,管理措施類同,特別是自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)管理強(qiáng)度和管理規(guī)定基本一致,分區(qū)管控措施針對(duì)性、操作性不強(qiáng)。通過對(duì)自然保護(hù)地整合優(yōu)化,細(xì)化自然保護(hù)地管控要求,對(duì)照分區(qū)管控規(guī)定,結(jié)合相應(yīng)地塊人類活動(dòng)的實(shí)際需要,落實(shí)管控措施,并與國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線等規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào),做好銜接[7]。

4)理順自然保護(hù)地管理體制。以國(guó)家公園體制改革為抓手,明確各類自然保護(hù)地功能定位,推動(dòng)自然保護(hù)地科學(xué)保護(hù)和均衡設(shè)置,建立自然保護(hù)地分級(jí)分類管理體制,形成自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的新體制、新機(jī)制、新模式,徹底解決現(xiàn)有自然保護(hù)地“九龍治水”的問題,改變多部門多頭管理而實(shí)質(zhì)上管理主體不明確、管理不到位的困境,由一個(gè)部門統(tǒng)一管理各類自然保護(hù)地,實(shí)現(xiàn)一個(gè)自然保護(hù)地、一塊自然保護(hù)地牌子、一個(gè)自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu),確保責(zé)任明確、保護(hù)管理落到實(shí)處[2]。

1.2 整合優(yōu)化對(duì)象

自然保護(hù)地整合優(yōu)化對(duì)象應(yīng)該包括所有現(xiàn)存的符合自然保護(hù)地內(nèi)涵的所有保護(hù)形式,《指導(dǎo)意見》明確了可作為自然保護(hù)地的類型,包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、海洋公園、濕地公園、冰川公園、草原公園、沙漠公園、草原風(fēng)景區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、野生植物原生境保護(hù)區(qū)(點(diǎn))、自然保護(hù)小區(qū)、野生動(dòng)物重要棲息地等14類,但整合優(yōu)化時(shí)還需要明確以下幾點(diǎn)：

1)按照《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》精神,自然保護(hù)地還應(yīng)包括自然遺產(chǎn)地,特別是沒有設(shè)立任何保護(hù)形式或保護(hù)形式覆蓋不全的自然遺產(chǎn)地[5]。

2)沒有列入自然保護(hù)地范疇的相似保護(hù)形式,如果與現(xiàn)有14類自然保護(hù)地交叉重疊也應(yīng)列為整合對(duì)象,如水源地保護(hù)區(qū)、水利風(fēng)景區(qū)、沙化土地封禁保護(hù)區(qū)、遺傳資源保護(hù)區(qū)、郊野公園、生態(tài)公園等,因?yàn)樽匀槐Ｗo(hù)地整合設(shè)立后完全可以替代這些保護(hù)形式的功能,待整合優(yōu)化完成后應(yīng)按程序取消。

3)履行國(guó)際公約或相關(guān)國(guó)際組織授予的世界自然遺產(chǎn)、世界自然文化遺產(chǎn)、世界文化景觀遺產(chǎn)、全球重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)、生物圈保護(hù)區(qū)、世界地質(zhì)公園、國(guó)際重要濕地、世界暗夜保護(hù)地等牌子應(yīng)在自然保護(hù)地整合中給予保留。

1.3 新型自然保護(hù)地體系

按照《指導(dǎo)意見》,我國(guó)將按照自然生態(tài)系統(tǒng)特征、管理目標(biāo)與效能,構(gòu)建由國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園3大類組成的新型自然保護(hù)地體系[1]。這是基于我國(guó)自然保護(hù)管理?xiàng)l件,針對(duì)不同管理目標(biāo)提出的自然保護(hù)地分類系統(tǒng),科學(xué)劃分了自然保護(hù)地類型。為了維持現(xiàn)有自然保護(hù)地的基本骨架,不對(duì)現(xiàn)有自然保護(hù)地格局造成強(qiáng)烈沖擊,需要對(duì)3大類的分類系統(tǒng)進(jìn)一步細(xì)化研究[2-3,8-9]。

1)3類自然保護(hù)地的分類系統(tǒng)定位清晰、功能明確、簡(jiǎn)單明了,具有中國(guó)特色,在主要保護(hù)對(duì)象、保護(hù)價(jià)值、管理目標(biāo)、保護(hù)強(qiáng)度等基本特征方面定位清晰(表1)。

2)國(guó)家公園定位于自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性、原真性保護(hù),以大面積保存較好的自然區(qū)域?yàn)楸Ｗo(hù)單元,管理目標(biāo)最多,這是一種綜合性、整體性的保護(hù),不宜再進(jìn)行二次分類。

3)自然保護(hù)區(qū)定位于生態(tài)系統(tǒng)、物種和遺傳基因的生物多樣性,以及珍貴的自然遺跡保護(hù),在保護(hù)對(duì)象特征、保護(hù)措施等方面差異明顯,具有科學(xué)化、精細(xì)化管理的分類需求,考慮到現(xiàn)行法規(guī)還未修訂,可以仍然按生態(tài)系統(tǒng)、生物物種和自然遺跡3大類進(jìn)行管理。

4)自然公園包含的保護(hù)對(duì)象更復(fù)雜、管理目標(biāo)更龐雜,在基本特征、保護(hù)措施等方面差異化明顯,具有進(jìn)一步細(xì)化分類的空間。經(jīng)多重因素比較,按照資源稟賦和生態(tài)系統(tǒng)類型進(jìn)一步分類的方法相對(duì)合理,可以根據(jù)已有生態(tài)系統(tǒng)分類等研究成果[10],按照我國(guó)自然生態(tài)系統(tǒng)的主體類型分為森林、草原、濕地、海洋、荒漠自然公園?？紤]到地質(zhì)泛指地球的成分與機(jī)構(gòu),包括物質(zhì)組成、結(jié)構(gòu)、構(gòu)造、發(fā)育歷史等特征,具有不可再生性,許多地質(zhì)特征具有特殊地質(zhì)科學(xué)意義、稀有的自然屬性、較高的美學(xué)觀賞價(jià)值[11],屬于全人類的珍貴遺產(chǎn),可以單列一類地質(zhì)自然公園予以保護(hù)。風(fēng)景名勝區(qū)是我國(guó)壯美國(guó)土自然美的典型性、代表性區(qū)域,以物質(zhì)或非物質(zhì)載體方式保存了大量文化遺產(chǎn)[12],超脫了自然資源、生態(tài)系統(tǒng)等物質(zhì)范疇,極具中國(guó)傳統(tǒng)和特色,單列一類為風(fēng)景自然公園?？紤]到許多自然保護(hù)小區(qū)、野生動(dòng)植物保護(hù)點(diǎn)大多零星分散,不具備區(qū)域保護(hù)條件,可以單列自然保護(hù)小區(qū)(點(diǎn))作為自然保護(hù)地體系的補(bǔ)充。因此,自然公園可以進(jìn)一步細(xì)化為“7園+1點(diǎn)”的分類系統(tǒng)。

表1 3類自然保護(hù)地類型的基本特征Tab. 1 The basic features of different types for natural protected areas

1.4 整合優(yōu)化基本原則

自然保護(hù)地整合優(yōu)化涉及自然領(lǐng)域,也涉及社會(huì)領(lǐng)域,還影響到區(qū)域經(jīng)濟(jì),整合優(yōu)化過程具有復(fù)雜性,整合優(yōu)化結(jié)果具有不可預(yù)測(cè)性,整合優(yōu)化影響具有傳導(dǎo)性,必須牢固樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念,堅(jiān)持幾個(gè)基本原則：

1)堅(jiān)持保護(hù)第一,牢牢把握“自然保護(hù)地面積不減少、強(qiáng)度不降低、性質(zhì)不改變”(三不)的總方向。守住自然保護(hù)地嚴(yán)格保護(hù)重要生態(tài)空間的基本功能定位這個(gè)底線,確保重要生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到有效保護(hù)。整合優(yōu)化后省域范圍內(nèi)的自然保護(hù)地面積不應(yīng)少于整合優(yōu)化前的面積,既要考慮陸域面積,更應(yīng)考慮海域面積；整合優(yōu)化后屬于嚴(yán)格保護(hù)的自然保護(hù)區(qū)面積不應(yīng)少于整合優(yōu)化前的,核心保護(hù)區(qū)總面積不應(yīng)少于整合優(yōu)化前核心區(qū)、緩沖區(qū)總面積；不得隨意撤銷現(xiàn)有自然保護(hù)地。把應(yīng)該保護(hù)的地方都保護(hù)起來,做到“應(yīng)保盡?！?。

2)堅(jiān)持自然保護(hù)地管理體制改革精神,徹底打破目前“九龍治水”局面,實(shí)現(xiàn)各類自然保護(hù)地統(tǒng)一管理。改革以部門設(shè)置、以資源分類、以行政區(qū)劃分設(shè)的舊體制,由一個(gè)部門、一個(gè)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)自然保護(hù)地設(shè)立、晉(降)級(jí)、調(diào)整和退出全過程的統(tǒng)一管理,構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)、高效的自然保護(hù)地管理體制。林草部門應(yīng)履行好統(tǒng)一管理自然保護(hù)地體系的職責(zé),包括全國(guó)自然保護(hù)地體系的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、規(guī)劃、評(píng)估、考核等所有管理程序,組織制定自然保護(hù)地政策制度、規(guī)劃方案和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,承擔(dān)自然保護(hù)地體系的生態(tài)保護(hù)、工程建設(shè)、資源資產(chǎn)管理、特許經(jīng)營(yíng)管理、社會(huì)參與管理及宣教推介等責(zé)任[1]。其他部門不應(yīng)再繼續(xù)管理自然保護(hù)地,各部門也不應(yīng)自行設(shè)立新的自然保護(hù)地類型。

3)堅(jiān)持以科學(xué)評(píng)估論證為基礎(chǔ),避免自然保護(hù)地劃定、調(diào)整和優(yōu)化的盲目性和隨意性?？茖W(xué)評(píng)估自然保護(hù)地及其周邊區(qū)域自然生態(tài)系統(tǒng)、地質(zhì)遺跡、自然景觀以及生物多樣性的生態(tài)價(jià)值,科學(xué)評(píng)估自然保護(hù)對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展的影響,以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)開發(fā)對(duì)自然保護(hù)地的干擾破壞,將評(píng)估結(jié)果作為自然保護(hù)地整合優(yōu)化的重要且唯一的依據(jù)。

2 整合優(yōu)化規(guī)則

2.1 新舊體系轉(zhuǎn)換規(guī)則

對(duì)現(xiàn)有各類自然保護(hù)地進(jìn)行綜合評(píng)價(jià),按照保護(hù)區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價(jià)值和管理目標(biāo)進(jìn)行梳理,調(diào)整和歸類為新的自然保護(hù)地類型,主要規(guī)則有以下幾點(diǎn)：

1)國(guó)家公園：按照國(guó)家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn),整合具有國(guó)家代表性的自然保護(hù)地及其周邊區(qū)域設(shè)立。啟動(dòng)階段可以限于正在開展國(guó)家公園體制試點(diǎn)的10個(gè)試點(diǎn)區(qū),凡劃入國(guó)家公園規(guī)劃范圍的自然保護(hù)地整合納入國(guó)家公園管理,不再保留原自然保護(hù)地。

2)自然保護(hù)區(qū)：原則上將現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)、部分保護(hù)價(jià)值高的海洋特別保護(hù)區(qū)轉(zhuǎn)為新體系的自然保護(hù)區(qū)；國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)仍然為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū),省級(jí)自然保護(hù)區(qū)仍然為省級(jí)自然保護(hù)區(qū),市級(jí)、縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)經(jīng)評(píng)估論證后改為由省級(jí)人民政府設(shè)立。無明確保護(hù)對(duì)象、無重要保護(hù)價(jià)值的自然保護(hù)區(qū)應(yīng)允許轉(zhuǎn)為自然公園。

3)自然公園：現(xiàn)有其他各類自然保護(hù)地按照資源稟賦特征和主體生態(tài)系統(tǒng)分別轉(zhuǎn)為森林自然公園、濕地自然公園、草原自然公園、海洋自然公園、荒漠自然公園、地質(zhì)自然公園和風(fēng)景自然公園。國(guó)家級(jí)、省級(jí)自然公園轉(zhuǎn)換后仍然保留原級(jí)別,市、縣級(jí)經(jīng)評(píng)估論證后由省級(jí)人民政府設(shè)立為省級(jí)自然公園。

4)現(xiàn)有冰川、沙漠、石漠、礦山公園等都是典型的地質(zhì)類型,均可通過評(píng)估后納入地質(zhì)自然公園,地質(zhì)特征不明顯的整合到其他自然公園。

5)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)是一類以就地保護(hù)優(yōu)質(zhì)水產(chǎn)種質(zhì)資源及其棲息地，兼有水生態(tài)保護(hù)的保護(hù)形式[13],鑒于與濕地、海洋自然公園在生態(tài)系統(tǒng)、資源稟賦、管理目標(biāo)等方面的相似性,以及分布空間的重疊性,不宜單獨(dú)分類,可分別納入濕地自然公園、海洋自然公園。

6)野生動(dòng)物重要棲息地高度依賴于森林、草原、濕地、荒漠、海洋等自然生態(tài)系統(tǒng)，空間上與其他自然公園高度重疊，不宜單列。

7)新舊體系的轉(zhuǎn)換應(yīng)基于科學(xué)評(píng)估結(jié)果,凡是在自然生態(tài)系統(tǒng)、生物物種、自然遺跡和自然景觀方面具有國(guó)家代表性的區(qū)域都應(yīng)逐漸設(shè)立國(guó)家公園,初期先按自然保護(hù)區(qū)、自然公園整合優(yōu)化；具有典型保護(hù)價(jià)值、需要實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)的海洋特別保護(hù)區(qū)、野生動(dòng)物重要棲息地、其他自然公園等應(yīng)優(yōu)先轉(zhuǎn)為自然保護(hù)區(qū)；其他具有重要生態(tài)、科學(xué)、觀賞價(jià)值的自然保護(hù)地定為自然公園(圖1)。

8)因高度分散、無法整合到相鄰自然保護(hù)地的自然保護(hù)小區(qū)、野生植物原生境保護(hù)區(qū)(點(diǎn))等可以保留為自然保護(hù)小區(qū),按點(diǎn)狀自然保護(hù)地管理。

圖1 新舊自然保護(hù)地體系轉(zhuǎn)換關(guān)系圖Fig.1 Transformation for old and new system of natural protected areas

2.2 整合歸并規(guī)則

以保持生態(tài)系統(tǒng)完整性為原則,在科學(xué)評(píng)估基礎(chǔ)上,針對(duì)范圍交叉、區(qū)域重疊或相鄰相連的多個(gè)自然保護(hù)地整合歸并,形成完整的自然保護(hù)空間,主要規(guī)則可以考慮以下幾點(diǎn)：

1)空間上交叉重疊的多個(gè)自然保護(hù)地按山水林田湖草完整區(qū)域整合,同時(shí)將周邊保護(hù)價(jià)值高、生態(tài)系統(tǒng)完整的區(qū)域一并納入,整合為一個(gè)自然保護(hù)地。無法整合為一個(gè)自然保護(hù)地時(shí),可以整合為多個(gè)自然保護(hù)地,但在資源稟賦、保護(hù)強(qiáng)度上應(yīng)有明顯差異,邊界范圍不能再交叉重疊。

2)對(duì)同一自然地理單元、生態(tài)過程聯(lián)系緊密、類型屬性一致的相鄰或相連自然保護(hù)地,應(yīng)打破因行政區(qū)劃、資源分類設(shè)置造成的條塊割裂狀況歸類合并重組,特別是同類自然保護(hù)地應(yīng)優(yōu)先歸并,同山體、水系、湖泊的自然保護(hù)地也應(yīng)歸并。

3)按照國(guó)家級(jí)、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)優(yōu)先,同級(jí)別保護(hù)強(qiáng)度優(yōu)先、不同級(jí)別的低級(jí)別服從高級(jí)別的原則選擇保留的自然保護(hù)地類型,其他自然保護(hù)地整合后應(yīng)予取消。

4)與自然保護(hù)地交叉重疊的水源地保護(hù)區(qū)、水利風(fēng)景區(qū)、沙化土地封禁保護(hù)區(qū)、遺傳資源保護(hù)區(qū)、礦山公園、郊野公園、生態(tài)公園等也應(yīng)納入整合范疇,待整合優(yōu)化完成后按程序取消。

5)同一生態(tài)地理單元內(nèi)確實(shí)無法歸并的多個(gè)自然保護(hù)地之間,最好規(guī)劃設(shè)立生態(tài)廊道。

2.3 范圍調(diào)整規(guī)則

自然保護(hù)地范圍調(diào)整需要重點(diǎn)關(guān)注與生態(tài)保護(hù)紅線管控要求有沖突的區(qū)域?？傮w而言,無保護(hù)價(jià)值、無重大影響、有管控沖突的“兩無一有”區(qū)域可以調(diào)出自然保護(hù)地,而即使無保護(hù)價(jià)值、但有管控沖突、維持現(xiàn)狀會(huì)明顯影響生態(tài)功能的“一無兩有”區(qū)域應(yīng)該將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)退出自然保護(hù)地，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性，逐漸恢復(fù)生態(tài)原真性。具體而言,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2019年印發(fā)的《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》規(guī)定了在一般控制區(qū)內(nèi)允許開展8類有限人為活動(dòng)[14],今年自然資源部和林草局頒發(fā)的相關(guān)文件也規(guī)定了允許存在有限人為活動(dòng),包括核心保護(hù)區(qū)允許的有限人為活動(dòng)[14],綜合分析可以確定以下幾點(diǎn)：

1)永久基本農(nóng)田：對(duì)于成片分布、鎮(zhèn)村周邊分布的永久基本農(nóng)田原則上調(diào)整出自然保護(hù)地,但作為候鳥、水生生物棲息地的永久基本農(nóng)田不宜調(diào)出,而是逐步退出或者轉(zhuǎn)為一般農(nóng)田,保留在自然保護(hù)地內(nèi)。

2)鎮(zhèn)村：對(duì)建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)(建成區(qū))可以調(diào)出自然保護(hù)地,人口較多的村屯、工礦人口所在地,以及較大面積建設(shè)用地和生態(tài)移民搬遷的承載地連同周邊永久基本農(nóng)田、自留山、基本草原、成片集體人工商品林等可以調(diào)出保護(hù)地。不能退出的村鎮(zhèn)可設(shè)置過渡期,明確范圍和活動(dòng)管控要求。

3)基礎(chǔ)設(shè)施：基于科學(xué)評(píng)估判定,保護(hù)價(jià)值不大、對(duì)生態(tài)功能不造成影響區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施可以調(diào)出,符合管控要求的基礎(chǔ)設(shè)施原則上予以保留,如科研、管護(hù)、監(jiān)測(cè)等設(shè)施；原住居民區(qū)的生產(chǎn)生活設(shè)施；防災(zāi)減災(zāi)、交通運(yùn)輸、供水水利、軍事設(shè)施等。

4)人工商品林：成片分布、林木屬于集體或個(gè)人所有、對(duì)生態(tài)功能不造成明顯影響的人工商品林宜調(diào)出,但重要生態(tài)區(qū)位內(nèi)的人工林應(yīng)轉(zhuǎn)為公益林,不宜調(diào)出。

5)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)：自然保護(hù)地設(shè)立之前的開發(fā)區(qū)可以調(diào)出,設(shè)立之后的開發(fā)區(qū)要評(píng)估影響后決定調(diào)出或退出。

6)礦業(yè)權(quán)：采礦權(quán)原則上都應(yīng)退出、停止開采活動(dòng),但戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源勘探權(quán)可以保留,如，依法設(shè)立的鈾礦、油氣、礦泉水、地?zé)岵傻V權(quán)可以保留,但不得擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。

2.4 區(qū)劃優(yōu)化規(guī)則

自然保護(hù)地功能分區(qū)是實(shí)施用途管制、科學(xué)精細(xì)管理的基礎(chǔ)。按照《指導(dǎo)意見》要求,國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū),自然公園原則上按一般控制區(qū)管控,自然保護(hù)區(qū)功能分區(qū)優(yōu)化應(yīng)以國(guó)家最新相關(guān)文件為依據(jù)[1],主要規(guī)則可考慮以下幾點(diǎn)：

1)將自然保護(hù)區(qū)原核心區(qū)和緩沖區(qū)轉(zhuǎn)為核心保護(hù)區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)轉(zhuǎn)為一般控制區(qū)(即三區(qū)變兩區(qū)),原實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)無人為活動(dòng)且具有重要保護(hù)價(jià)值的區(qū)域也應(yīng)轉(zhuǎn)為核心保護(hù)區(qū)。

2)原核心區(qū)和緩沖區(qū)可以適當(dāng)調(diào)整,設(shè)立之前存在的具有保護(hù)價(jià)值但與核心保護(hù)區(qū)管控要求沖突的區(qū)域,例如歷史文化、民族特色及寺廟等有紀(jì)念意義的場(chǎng)所等,可調(diào)整優(yōu)化為一般控制區(qū)。

3)結(jié)合國(guó)家最新的分區(qū)管控要求優(yōu)化功能分區(qū),取舍尺度在核心保護(hù)區(qū)禁止的人為活動(dòng)與一般控制區(qū)允許的對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人類活動(dòng)之間進(jìn)行綜合評(píng)估。

2.5 調(diào)入或新設(shè)規(guī)則

調(diào)入自然保護(hù)地范圍或新建自然保護(hù)地可以優(yōu)先選擇以下區(qū)域：

1)自然保護(hù)地周邊生態(tài)保護(hù)價(jià)值高、生物多樣性豐富、生態(tài)系統(tǒng)保持完整的區(qū)域。

2)評(píng)估為重要生態(tài)系統(tǒng)、重要自然遺跡、重要野生動(dòng)植物棲息地原生地、重要自然景觀以及天然林區(qū)、重點(diǎn)公益林、禁牧區(qū)、關(guān)鍵生態(tài)廊道等,目前尚無保護(hù)形式的區(qū)域。

3)已列入世界自然(文化)遺產(chǎn)地、國(guó)際重要濕地、世界文化景觀遺產(chǎn)、全球重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)、生物圈保護(hù)區(qū)、世界地質(zhì)公園、最佳管理保護(hù)地等名錄但還沒有全覆蓋保護(hù)的區(qū)域。

4)其他已劃入生態(tài)保護(hù)紅線方案,但沒有保護(hù)形式的區(qū)域。

3 整合優(yōu)化路徑

按照《指導(dǎo)意見》要求,2020年應(yīng)完成自然保護(hù)地勘界立標(biāo)并與生態(tài)保護(hù)紅線銜接,2025年應(yīng)完成自然保護(hù)地整合歸并優(yōu)化,初步建成以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。整合優(yōu)化既是自然保護(hù)地體系構(gòu)建最基礎(chǔ)性工作,同時(shí)又是自然保護(hù)地復(fù)雜的改革過程,不能一蹴而就?？梢苑譃轭A(yù)案、確認(rèn)和實(shí)施3個(gè)階段,包括摸底調(diào)查、科學(xué)評(píng)估、歸類整合、范圍調(diào)整、區(qū)劃優(yōu)化、政府確認(rèn)、勘界立標(biāo)、總體規(guī)劃等關(guān)鍵環(huán)節(jié)(圖2)。

圖2 自然保護(hù)地整合優(yōu)化路徑圖Fig.2 Paths of integration and optimization for natural protected areas

3.1 預(yù)案階段

3.1.1摸底調(diào)查

一是以省、市、縣為單元,組織相關(guān)專業(yè)隊(duì)伍,開展全域摸底調(diào)查。對(duì)自然地理環(huán)境、自然資源、自然生態(tài)系統(tǒng)、自然景觀、自然遺跡和生物多樣性等開展綜合調(diào)查。二是開展現(xiàn)有自然保護(hù)地摸底,了解自然狀況、保護(hù)對(duì)象、管理基礎(chǔ)、社區(qū)發(fā)展等基本情況,了解自然保護(hù)地管理體制、機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍情況。掌握自然保護(hù)地申報(bào)、批建、調(diào)整、總體規(guī)劃和總體設(shè)計(jì)等情況,明確相關(guān)文字和圖件依據(jù),以此厘清不同類型自然保護(hù)地交叉重疊情況。三是開展生態(tài)保護(hù)紅線摸底調(diào)查,掌握自然保護(hù)地劃入、劃出生態(tài)保護(hù)紅線的基本情況,按地塊編號(hào)和明確情況。建立統(tǒng)一的自然保護(hù)地矢量數(shù)據(jù)庫(kù)和臺(tái)賬資料[15],并真實(shí)上報(bào)反映實(shí)際情況,留存多期檔案資料。

3.1.2科學(xué)評(píng)估

綜合評(píng)估全域范圍特別是自然保護(hù)地周邊生態(tài)系統(tǒng)重要性、生態(tài)系統(tǒng)原真性、野生物種多樣性和自然景觀獨(dú)特性,重點(diǎn)評(píng)估重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性、地質(zhì)遺跡、自然景觀以及野生生物種群集聚區(qū)和棲息地的范圍、分布和特征。例如收集當(dāng)?shù)匚锓N數(shù)據(jù),根據(jù)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)物種名錄和IUCN紅色名錄等篩選準(zhǔn)則、輔以專家咨詢,確定重點(diǎn)保護(hù)物種名單,分析重點(diǎn)保護(hù)物種分布與生境要求,確定物種多樣性格局及保護(hù)關(guān)鍵區(qū)[16]。根據(jù)生態(tài)現(xiàn)狀調(diào)查和自然生態(tài)價(jià)值評(píng)估,分析現(xiàn)有自然保護(hù)地在空間分布上存在的空缺情況,包括應(yīng)納入但尚未納入自然保護(hù)地的空間地域的分布、面積、保護(hù)價(jià)值等,為整合優(yōu)化方案提供決策支持。另外,還要科學(xué)評(píng)估人類干擾狀況,特別是歷史遺留問題和現(xiàn)實(shí)矛盾沖突情況。

3.1.3歸類整合

在科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上,按相應(yīng)規(guī)則轉(zhuǎn)換新舊自然保護(hù)地體系,對(duì)交叉重疊自然保護(hù)地進(jìn)行空間與體制整合,對(duì)相鄰相連自然保護(hù)地進(jìn)行同類型合并。國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)優(yōu)先整合；其他國(guó)家公園候選區(qū)域先按自然保護(hù)區(qū)、自然公園等先期整合優(yōu)化,相同區(qū)域的其他自然保護(hù)地不再保留；未納入部分經(jīng)科學(xué)評(píng)估后,以原有自然保護(hù)地的名義保留,或并入相鄰的自然保護(hù)區(qū),或由自然保護(hù)區(qū)轉(zhuǎn)為自然公園；確實(shí)不具備保護(hù)價(jià)值的可以撤銷。整合歸并的自然保護(hù)地應(yīng)及時(shí)對(duì)原有多個(gè)管理機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍進(jìn)行整合,多個(gè)自然保護(hù)地機(jī)構(gòu)隊(duì)伍應(yīng)整合歸并為一個(gè)管理機(jī)構(gòu),一支管理隊(duì)伍。

3.1.4范圍調(diào)整

自然保護(hù)地范圍調(diào)整應(yīng)調(diào)出與調(diào)入同步進(jìn)行。應(yīng)按調(diào)出調(diào)入斑塊逐一分析評(píng)估。調(diào)出部分主要包括：已劃入自然保護(hù)地的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、基礎(chǔ)設(shè)施、成片人工商品林、開發(fā)區(qū)等。調(diào)出斑塊的地類、權(quán)屬等屬性以最新國(guó)土資源、森林、濕地、草原、海洋等調(diào)查結(jié)果為依據(jù)確認(rèn),通過評(píng)估后按規(guī)則確定是否退出或調(diào)出。無明確保護(hù)對(duì)象、無重要保護(hù)價(jià)值的市、縣級(jí)自然保護(hù)地可以撤銷。調(diào)入部分主要包括：有重要生態(tài)、科學(xué)、景觀價(jià)值的斑塊,重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)公益林、天然林、自然濕地、禁牧草原、自然岸線等。

3.1.5區(qū)劃優(yōu)化

國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)根據(jù)保護(hù)對(duì)象與管控強(qiáng)度分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū),并與國(guó)土空間規(guī)劃(三區(qū)三線)等相銜接。自然公園可以不進(jìn)行調(diào)整,如果需要調(diào)整仍然按原規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化功能區(qū)。對(duì)原核心區(qū)和緩沖區(qū)按調(diào)整規(guī)則進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,但幾類情況沒有必要調(diào)整：1)重要的生態(tài)修復(fù)工程區(qū)；2)因棲息地多樣化需要保留的耕作、放牧區(qū)；3)水生生物、侯鳥保護(hù)區(qū)的航道航行；4)遷徙、洄游動(dòng)物保護(hù)區(qū)在非棲息季節(jié)的人為活動(dòng)；5)自然保護(hù)地下自然遺跡的保護(hù)區(qū)可以在地面保留生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；6)合法線性基礎(chǔ)設(shè)施和供水等民生設(shè)施,航道、河勢(shì)控制、河道整治等活動(dòng)；7)依法設(shè)立的鈾礦探礦開采,依法設(shè)立的油氣探礦勘查,依法設(shè)立的礦泉水、地?zé)岵傻V權(quán)但不得擴(kuò)大延期。暫時(shí)不能搬遷的原住居民設(shè)立過渡期,劃定區(qū)域允許生產(chǎn)生活。

3.1.6編制預(yù)案

可以按縣、市、省分級(jí)行政區(qū)編制自然保護(hù)地整合優(yōu)化預(yù)案,主要包括：全域自然生態(tài)現(xiàn)狀和保護(hù)價(jià)值,自然保護(hù)地概況,重點(diǎn)描述自然保護(hù)地存在的交叉重疊和保護(hù)空缺等主要問題和與城鎮(zhèn)建成區(qū)、永久基本農(nóng)田、成片集體人工商品林、礦業(yè)權(quán)、開發(fā)區(qū)、村屯人口密集區(qū)、設(shè)施建筑等沖突現(xiàn)狀和違法違規(guī)情況；提出自然保護(hù)地整合優(yōu)化預(yù)案,具體說明整合優(yōu)化后的自然保護(hù)地?cái)?shù)量、結(jié)構(gòu),以及整體調(diào)整、范圍調(diào)整、功能分區(qū)優(yōu)化、管理機(jī)構(gòu)隊(duì)伍設(shè)置情況；描述國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)涉及的現(xiàn)有自然保護(hù)地狀況；評(píng)價(jià)自然保護(hù)地整合優(yōu)化影響和效益。同時(shí),提交整合優(yōu)化整體情況、前后變化、整合歸并、調(diào)整優(yōu)化等數(shù)表和臺(tái)賬,以及配套的整合優(yōu)化前后自然保護(hù)地分布、范圍及功能分區(qū)圖件和矢量數(shù)據(jù)等。

3.2 確認(rèn)階段

3.2.1地方政府確認(rèn)

各級(jí)政府進(jìn)行自然保護(hù)地整合優(yōu)化預(yù)案的審查和認(rèn)定,審查預(yù)案編制是否堅(jiān)持以自然資源稟賦為核心,準(zhǔn)確定位自然保護(hù)地發(fā)展目標(biāo)及差距,嚴(yán)格把控成果質(zhì)量,逐級(jí)把關(guān)。以省為單位形成自然保護(hù)地整合優(yōu)化預(yù)案,經(jīng)省級(jí)人民政府同意后,上報(bào)自然資源部和國(guó)家林業(yè)和草原局審查。

3.2.2國(guó)家確認(rèn)

自然資源部和國(guó)家林業(yè)和草原局等部門將按各自職能開展專項(xiàng)檢查、抽樣調(diào)查、實(shí)地核查或委托第三方評(píng)估等方式,確認(rèn)各地自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作程序是否規(guī)范,預(yù)案成果是否符合要求,數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)是否符合要求,檔案資料是否真實(shí)完整。堅(jiān)持依法依規(guī)、實(shí)事求是、尊重歷史,結(jié)合環(huán)保督查、綠盾行動(dòng)等詳細(xì)情況,仔細(xì)甄別,厘清責(zé)任,妥善處理。

3.2.3對(duì)接生態(tài)紅線

生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整與自然保護(hù)地整合優(yōu)化統(tǒng)籌推進(jìn),把生態(tài)保護(hù)紅線中確定的、有必要實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)的極重要或極敏感區(qū)域納入自然保護(hù)體系；自然保護(hù)地整合優(yōu)化與生態(tài)保護(hù)紅線管控要求存在沖突的,應(yīng)先行評(píng)估,再行調(diào)整優(yōu)化；自然保護(hù)地發(fā)生調(diào)整的,生態(tài)保護(hù)紅線應(yīng)相應(yīng)調(diào)整；嚴(yán)查借自然保護(hù)地整合優(yōu)化之機(jī)將重要生態(tài)區(qū)域調(diào)出生態(tài)保護(hù)紅線事件。

3.3 實(shí)施階段

3.3.1確定程序

國(guó)家層面應(yīng)盡快修訂自然保護(hù)地相關(guān)法律法規(guī),制定細(xì)化適用于各級(jí)各類自然保護(hù)區(qū)或自然公園的范圍調(diào)整和區(qū)劃調(diào)整辦法,明確自然保護(hù)地調(diào)整程序、相應(yīng)規(guī)則和有關(guān)要求。

3.3.2調(diào)整優(yōu)化

以自然保護(hù)地為單元,按程序和要求申報(bào)、審查、通過調(diào)整方案。省級(jí)政府為自然保護(hù)地整合優(yōu)化的實(shí)施主體,明確各級(jí)政府與部門的責(zé)任,組織技術(shù)支撐單位和咨詢專家,逐一開展各自然保護(hù)地的整合優(yōu)化工作。

3.3.3勘界立標(biāo)

自然保護(hù)地勘界立標(biāo)是依法依規(guī)開展保護(hù)管理的最基礎(chǔ)性工作。自然保護(hù)地所在地人民政府應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)新建或調(diào)整批準(zhǔn)公布之日起的3個(gè)月內(nèi)組織完成勘界立標(biāo)工作,并予以公告?？苯缫怨_發(fā)布或批復(fù)文件所規(guī)定的自然保護(hù)地面積、范圍與功能區(qū)劃為依據(jù),嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)測(cè)繪法》《全球定位系統(tǒng)(GPS)測(cè)量規(guī)范》和《自然保護(hù)地勘界立標(biāo)工作規(guī)范》等法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范文件要求依法依規(guī)開展[17-19]。未進(jìn)行調(diào)整和整合的自然保護(hù)地應(yīng)盡快勘界,調(diào)整和重疊的自然保護(hù)地應(yīng)完成整合優(yōu)化后勘界。勘界后在重要地段、重要部位設(shè)立界樁、碑、牌等標(biāo)識(shí),并結(jié)合矢量數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行空間管理[19]。

3.3.4編制規(guī)劃

全國(guó)依據(jù)自然保護(hù)地整合優(yōu)化預(yù)案等成果編制以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系發(fā)展規(guī)劃,開展國(guó)家公園等自然保護(hù)地體系頂層設(shè)計(jì)。以省、市、縣為單元,分區(qū)域編制自然保護(hù)地發(fā)展規(guī)劃,明確自然保護(hù)地發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模和劃定區(qū)域。同時(shí),每個(gè)自然保護(hù)地按預(yù)案實(shí)施整合優(yōu)化后重新編制總體規(guī)劃,通過規(guī)劃審批固化整合優(yōu)化成果。

4 討論

推進(jìn)自然保護(hù)地整合優(yōu)化,必須始終堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、科學(xué)評(píng)估、應(yīng)保盡保等基本原則,期間不可避免地會(huì)涉及到某些自然保護(hù)地因解決現(xiàn)實(shí)矛盾沖突需要局部縮小范圍、減少面積,或者調(diào)整功能分區(qū),應(yīng)相應(yīng)地將其他具有保護(hù)價(jià)值的生態(tài)空間劃入自然保護(hù)地,以實(shí)現(xiàn)省域內(nèi)自然保護(hù)地總面積原則上不減少的目標(biāo)。國(guó)家尺度上,應(yīng)統(tǒng)籌謀劃國(guó)家公園等自然保護(hù)地布局,力爭(zhēng)生態(tài)區(qū)位重要和生物多樣性豐富地區(qū)的自然保護(hù)地總面積有所增加,逐步構(gòu)建科學(xué)合理的自然保護(hù)地體系。

自然保護(hù)地整合優(yōu)化的預(yù)案、確認(rèn)和實(shí)施路徑是相輔相成、密不可分的,實(shí)際操作中要將各項(xiàng)工作結(jié)合起來,循序漸進(jìn)、反復(fù)推敲、前后驗(yàn)證、多方案比選,在不斷地比較和驗(yàn)證中進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化,以使自然保護(hù)地整合優(yōu)化更科學(xué)、更系統(tǒng)、更合理,更具有可操作性和可實(shí)現(xiàn)性。整合優(yōu)化成果應(yīng)整體納入生態(tài)保護(hù)紅線和國(guó)土空間規(guī)劃,必將有力促進(jìn)3條控制線劃定和落地,共同為建設(shè)美麗中國(guó)、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展提供生態(tài)保障。

自然保護(hù)地整合優(yōu)化后,應(yīng)加強(qiáng)自然保護(hù)地分類保護(hù)、分級(jí)管理、分區(qū)管控,以及機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍、資金、科技等支撐體系建設(shè)。同時(shí),要?jiǎng)?chuàng)新注入保護(hù)地資源利用新模式,科學(xué)評(píng)估自然資源資產(chǎn)價(jià)值和資源利用的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn),全面實(shí)行自然資源利用清單管理、有償使用制度。此外,應(yīng)依法界定各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù),保護(hù)原住居民權(quán)益,實(shí)現(xiàn)各產(chǎn)權(quán)主體共建自然保護(hù)地、共享資源收益[1,20-21]。