新冠肺炎疫情全球爆發(fā)后，學(xué)校教育因此大受影響。據(jù)聯(lián)合國教科文組織日前進(jìn)行的調(diào)查顯示，全球超過200個國家采取停課措施，導(dǎo)致超過15億學(xué)生不能返校上課。在線教學(xué)，由此成為大多數(shù)國家的無奈之舉。

但是，當(dāng)美國、德國等發(fā)達(dá)國家通過在線網(wǎng)站、App、學(xué)習(xí)平臺等方式實(shí)現(xiàn)在線教學(xué)時，日本的在線教學(xué)卻舉步維艱。日本政府曾就在線教學(xué)進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果顯示，日本只有5%的學(xué)校使用電腦、平板電腦、手機(jī)等工具進(jìn)行在線教學(xué)。

日本學(xué)校在線教學(xué)的普及率為什么如此低？本文將從政策、制度、教育觀念等不同視角進(jìn)行解讀。

沒有無線網(wǎng)絡(luò)，電腦數(shù)量不足教育信息化政策跟不上發(fā)展新趨勢

進(jìn)入21世紀(jì)以來，日本教育信息化政策主要著力于以下三個方面。

一是針對學(xué)生開展信息技術(shù)教育，目的是培養(yǎng)學(xué)生信息傳輸、信息處理和信息技術(shù)應(yīng)用等能力。

二是在學(xué)科教學(xué)中應(yīng)用信息技術(shù)，目的是擺脫“黑板+粉筆”的傳統(tǒng)教學(xué)模式，利用信息技術(shù)實(shí)施多媒體教學(xué)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)學(xué)生高質(zhì)量學(xué)習(xí)。

三是教務(wù)管理信息化，目的是通過信息共享、“無紙化”的方式減輕教務(wù)負(fù)擔(dān)等。

從中可以看出，教育信息化在日本被視為提升教育質(zhì)量的手段，重點(diǎn)并不是普及或改良信息技術(shù)設(shè)備，因此導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完備。換句話說，圍繞教育信息化，日本政府關(guān)注的是“用信息技術(shù)干什么”，忽略了“如何配備工具”這個關(guān)鍵問題。

對于如何配備信息技術(shù)設(shè)備，日本在2010年后才開始提出具體指標(biāo)。2013年，日本文部科學(xué)省發(fā)布《第二期教育振興基本計(jì)劃》，提出今后5年教育發(fā)展的工作目標(biāo)與基本戰(zhàn)略。作為學(xué)校信息技術(shù)設(shè)備相關(guān)的目標(biāo)，提出了生機(jī)比3.6人/臺、無線網(wǎng)絡(luò)普及率100%等具體目標(biāo)。2018年，日本文部科學(xué)省發(fā)布《第三期教育振興基本計(jì)劃》，又提出生機(jī)比與無線網(wǎng)絡(luò)普及率等類似目標(biāo)，在基本方針上堅(jiān)持達(dá)成既定目標(biāo)。

然而，根據(jù)日本文部科學(xué)省的調(diào)查報告顯示，從2017年至2019年，日本全國平均生機(jī)比分別為5.9人/臺、5.6人/臺、5.4人/臺。至于無線網(wǎng)絡(luò)，全國平均普及率分別為29.6%、34.5%、41%。由此可見，目前日本學(xué)校信息技術(shù)設(shè)備建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到既定目標(biāo)，反映出政策執(zhí)行力不高的現(xiàn)狀。

此外，日本還存在全國區(qū)域間差距。舉例來說，2019年日本全國平均無線網(wǎng)絡(luò)普及率為41%，比例最高的靜岡縣為73.4%，比例最低的新瀉縣僅為13.6%，存在接近5.4倍的區(qū)域間差距。

原因在于不同地方政府的財(cái)政體制要求不同。雖然日本文部科學(xué)省在2015年頒布《關(guān)于應(yīng)對教育信息化，進(jìn)一步完善教育環(huán)境的通知》，增加了國家一般性轉(zhuǎn)移支付比例，但地方政府的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)仍然十分沉重。日本在學(xué)校建設(shè)、教師工資方面已有關(guān)于中央政府與地方政府經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)比例的明確規(guī)定，但日本中央政府目前尚未出臺有關(guān)教育信息化經(jīng)費(fèi)的具體規(guī)定，導(dǎo)致區(qū)域間的教育信息化差距在缺少中央政府的宏觀調(diào)控下日趨增大。

基于日本的教育信息化政策，由此出現(xiàn)制約在線教學(xué)發(fā)展的兩大問題：

一是由于學(xué)校沒有無線網(wǎng)絡(luò)等原因，很難實(shí)施在線教學(xué)。如果沒有國家信息技術(shù)設(shè)備的支持，教師只有自己支付網(wǎng)絡(luò)費(fèi)用才能開展在線教學(xué)，這對于教師來說是一筆高額的負(fù)擔(dān)。

二是學(xué)校的筆記本電腦數(shù)量相對不足，無法保證每個沒有電腦的家庭都能使用。

網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的大力投資是推進(jìn)在線教學(xué)發(fā)展的前提條件。但由于日本教育信息化政策的限制，造成日本目前網(wǎng)絡(luò)教學(xué)資源匱乏，從而導(dǎo)致日本學(xué)校無法大規(guī)模開展在線教學(xué)。

決策專斷化，學(xué)校無自主權(quán)教育委員會制度缺陷帶來新困境

在疫情暴發(fā)、學(xué)校停課的背景下，如何解決學(xué)生的學(xué)習(xí)問題，需要教育行政部門采取緊急應(yīng)對措施，滿足學(xué)生的學(xué)習(xí)需求。但在日本，由于教育系統(tǒng)存在壓抑學(xué)校與教師話語權(quán)的因素，進(jìn)而對解決“停課不停學(xué)”問題產(chǎn)生了嚴(yán)重阻礙，這個因素就是日本教育委員會制度。

日本教育委員會制度設(shè)立于1948年，目的是為了推進(jìn)學(xué)校教育民主化改革。當(dāng)時，日本政府通過建立教育委員會，在地方分權(quán)、政治獨(dú)立以及教育自主的原則下，試圖保障教育行政與地方行政機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立的地位。教育委員會采用公選制，所有教育委員都由當(dāng)?shù)刈∶裰苯舆x舉選出。

然而在1956年，日本政府制定了《關(guān)于地方教育行政組織及運(yùn)營相關(guān)的法律》，在選任教育委員的方式上將原來的公選制改為地方首長任命制，并建立了文部大臣對教育長的任命制。1999年，日本政府頒布了《地方分權(quán)一攬子法》，廢除了教育長任命制的同時，規(guī)定由教育委員會推選非專職崗位的教育委員長與專職崗位的教育長。這樣，日本教育委員會制度逐步形成了教育委員長與教育長共同治理的二元結(jié)構(gòu)，此項(xiàng)制度延續(xù)至2014年。

1956年至2014年的階段，教育委員會制度的主要特點(diǎn)與問題體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，教育長不是地方首長直接任命，首長等一般行政人員對決策執(zhí)行的影響力不太大，在一定程度上保證了組織的政治中立性。也就是說，首長與教育委員會、事務(wù)局的關(guān)系是相對獨(dú)立的，能夠盡量減少一般行政對教育行政的管控。

第二，決策負(fù)責(zé)人與執(zhí)行負(fù)責(zé)人的二元負(fù)責(zé)制使教育委員長與教育長的職責(zé)不清晰，導(dǎo)致問題發(fā)生時的責(zé)權(quán)界定模糊化。

第三，除教育長之外的教育委員都是非專職崗位，意味著對舉行會議負(fù)責(zé)的教育委員長也是非專職，進(jìn)而導(dǎo)致決策過程相對緩慢。

此外，日本全國教育委員會每月大概舉行一至兩次會議，因此在重大事件發(fā)生時無法迅速作出應(yīng)對，相對缺乏機(jī)動性。

由于上述問題日益凸顯，日本政府又開始推動新的教育委員會制度改革。2014年，日本政府修訂《關(guān)于地方教育行政組織及運(yùn)營相關(guān)的法律》，并從2015年起正式實(shí)施。其改革舉措主要有兩個：

首先，將原來分別獨(dú)立存在的教育委員長與教育長兩個崗位合并為“新教育長”一個職位，規(guī)定地方首長直接任命新教育長。通過推進(jìn)負(fù)責(zé)人一元化，明確地方首長的任命責(zé)任，確定決策與執(zhí)行都由新教育長負(fù)責(zé)。

其次，設(shè)立地方首長與教育委員共同參與的“綜合教育會議”，在地方首長主導(dǎo)下二者進(jìn)行協(xié)商，建立良好的溝通渠道。因此，地方首長通過加強(qiáng)對教育委員會的干預(yù)，可以加快決策速度，隨時舉行公開透明的開放性會議。

雖然日本近年來的教育委員會制度改革在一定程度上解決了權(quán)責(zé)關(guān)系模糊、缺乏機(jī)動性等問題，但是在因疫情停課的背景下，現(xiàn)行教育委員會制度缺陷還是顯露了出來。

一是地方首長加強(qiáng)對教育行政的權(quán)限管理，在一定程度上會導(dǎo)致教育行政權(quán)力實(shí)施的專斷化，容易產(chǎn)生“拍腦袋”決策。在疫情暴發(fā)的背景下，如果地方首長與新教育長都能充分了解學(xué)校需求，就容易達(dá)成一致意見，迅速采取在線教學(xué)等應(yīng)對措施。以廣島縣為例，教育委員會于5月1日迅速作出決定，編制補(bǔ)充預(yù)算，增加了購買電腦、無線路由器等設(shè)備經(jīng)費(fèi)，迅速采取應(yīng)對在線教學(xué)的措施。然而，并不是每個地方都能像廣島縣一樣，地方首長與新教育長能夠就教育措施達(dá)成一致意見。

二是目前的教育委員會制度不太尊重基層學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，無法充分反映學(xué)校真實(shí)需求。在“外行人員管理”的原則下，教育委員會主要由行政人員、公司職員、住民等非教育行業(yè)成員構(gòu)成，而教師與家長等教育系統(tǒng)內(nèi)部人員則沒有得到充分的話語權(quán)。并且，學(xué)校很少有機(jī)會與教育委員會進(jìn)行共同協(xié)商，普遍傾向于服從教育委員會的決定，發(fā)揮辦學(xué)自主權(quán)的空間非常有限。因此，學(xué)校即便決定自主設(shè)置無線網(wǎng)絡(luò)或采購電腦，可能也得不到教育委員會的批準(zhǔn)。

追求機(jī)會均等，忽略結(jié)果平等日本傳統(tǒng)教育平等觀衍生新問題

除了網(wǎng)絡(luò)設(shè)備、教育決策、學(xué)校自主權(quán)等問題制約日本在線教學(xué)的開展，還有一個重要因素不容忽視，即日本獨(dú)特的教育平等觀。

“二戰(zhàn)”后，日本長期以來的教育平等理念支持著日本教育的良性發(fā)展，通過出臺《義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)法》《義務(wù)教育費(fèi)國庫負(fù)擔(dān)法》等一系列相關(guān)法律，日本希望在教育資源、教育質(zhì)量、教師待遇等方面實(shí)現(xiàn)全國教育均衡發(fā)展，核心理念是“不管在哪里，孩子都能接受高質(zhì)量教育”，要為所有的孩子提供“均等”的教育機(jī)會。但這也導(dǎo)致日本社會逐步形成過分強(qiáng)調(diào)形式平等與機(jī)會平等的氛圍，也就是說，平等是指只要給予均等機(jī)會或一律采取同樣的措施，就能實(shí)現(xiàn)平等狀態(tài)。因此，日本社會逐漸忽略實(shí)質(zhì)平等與結(jié)果平等的觀念，導(dǎo)致學(xué)生個人背景因素的模糊化。

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，過分的形式平等主義給日本教育帶來了新問題。日本大部分人認(rèn)為，除非學(xué)校能夠保證機(jī)會平等，否則不應(yīng)該進(jìn)行在線教學(xué)。具體來說，部分家庭沒有無線網(wǎng)絡(luò)、電腦等設(shè)備，在此條件下采用統(tǒng)一的在線教學(xué)，意味著無法保證機(jī)會平等。即使在保證身體健康與生命安全的前提下，允許沒有網(wǎng)絡(luò)設(shè)備的孩子到校上課，具備網(wǎng)絡(luò)設(shè)備的孩子在家在線學(xué)習(xí)，也會產(chǎn)生教學(xué)方式上的差異，違背機(jī)會平等。而針對特定家庭提供優(yōu)惠措施，也會違背形式平等理念，因此也不能向貧困家庭提供電腦等設(shè)備，也不能提供網(wǎng)絡(luò)費(fèi)用補(bǔ)助。

最令人驚訝的一個極端例子發(fā)生在神奈川縣橫濱市，當(dāng)?shù)啬承W(xué)教師在接受媒體采訪時說：“幾天前，橫濱市教育委員會決定，鑒于每個家庭不同的情況，暫時開放學(xué)校允許部分特殊情況家庭的學(xué)生到校自習(xí)。但是，就算學(xué)生問我學(xué)習(xí)方面的問題，我還是不能進(jìn)行授課，要避免來學(xué)校的孩子與其他不能來學(xué)校的孩子之間產(chǎn)生教育差異?！?/p>

因此，日本獨(dú)特的教育平等觀在因疫情停課的背景下必須得到有效改善，并進(jìn)行范式轉(zhuǎn)變，否則將面臨嚴(yán)重后果。主要原因在于：

一是學(xué)校停課期間帶來的教育問題關(guān)系到學(xué)生的受教育權(quán)利。日本憲法第26條明確規(guī)定所有國民均有受教育權(quán)利。手段并不是重點(diǎn)，問題在于能否保障孩子的學(xué)習(xí)權(quán)利。為了保障日本憲法規(guī)定的受教育權(quán)利，不管用任何手段，即對不同學(xué)生采用在線教學(xué)與線下教學(xué)等不同教學(xué)方式，也要堅(jiān)持“不停學(xué)”的原則并采取應(yīng)對措施。

二是如果停課停學(xué)繼續(xù)延續(xù)下去，而且沒有采取在線教學(xué)等有效措施，家庭間的差距會逐漸拉大。目前，日本學(xué)校的情況可以說是優(yōu)先形式平等的狀態(tài)，就是一律不進(jìn)行在線教學(xué)，一律通過布置作業(yè)等方式應(yīng)對疫情。然而，即使堅(jiān)持機(jī)會平等的取向而同等對待每個家庭，帶來的結(jié)果也并不是平等的。有些家庭的孩子可以在停課期間利用補(bǔ)習(xí)班的網(wǎng)課服務(wù)，而有些家庭沒有網(wǎng)絡(luò)設(shè)備，也不具備條件去學(xué)校請教教師。長此以往，在學(xué)習(xí)方面不同家庭的孩子之間的差距會越拉越大，日本學(xué)校教育將面臨教育不平等的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

為此，不少日本有識之士認(rèn)為，日本必須盡快普及在線教學(xué)。他們建議，全國統(tǒng)一增加教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，并向財(cái)政支付困難的地方傾斜性投入，盡快完善學(xué)校網(wǎng)絡(luò)設(shè)備基礎(chǔ)建設(shè)；教育委員會要及時掌握學(xué)校需求，尊重學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)與靈活性；學(xué)校基于每個家庭及孩子的實(shí)際情況，采取不同的應(yīng)對措施，保障教育結(jié)果公平；借鑒他國停課期間的應(yīng)對措施，解決家庭間教育差距、區(qū)域差距等教育公平問題。

（來源：《中國教師報》 三好大樹/文）