◎本刊主筆 劉國(guó)偉

由巴塞爾公約亞太區(qū)域中心發(fā)起的第15屆固體廢物管理與技術(shù)國(guó)際會(huì)議將于6月28日開幕。這一國(guó)內(nèi)固廢危廢領(lǐng)域規(guī)格最高的會(huì)議，再次把業(yè)界目光聚焦在保護(hù)人類健康和環(huán)境免遭危險(xiǎn)廢物不利影響的《巴塞爾公約》上。近40年來，國(guó)際社會(huì)對(duì)危廢的認(rèn)識(shí)水平在不斷提高，巴塞爾公約的內(nèi)容、框架和執(zhí)行機(jī)制也在不斷升級(jí)。

“希安海號(hào)”事件催生公約

《巴塞爾公約》產(chǎn)生的大背景是國(guó)際危險(xiǎn)廢物（以下簡(jiǎn)稱“危廢”）貿(mào)易中的亂象。

多年來，危廢貿(mào)易作為一種貿(mào)易類型有其存在的必要性，促成危廢國(guó)際貿(mào)易的原因主要包括產(chǎn)生危廢的國(guó)家缺乏處理能力、部分國(guó)家在設(shè)施和經(jīng)濟(jì)性上更加可行以及回收利用材料等因素。

風(fēng)光旖旎的瑞士小鎮(zhèn)巴塞爾位于萊茵河畔，1989年這里成為《巴塞爾公約》的誕生地 。

自20世紀(jì)下半葉以來，雖然絕大多數(shù)危廢源于發(fā)達(dá)國(guó)家，但很多發(fā)達(dá)國(guó)家在處理危廢方面的環(huán)保法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)都日益嚴(yán)格起來，其危廢處理成本也隨之水漲船高。譬如在美國(guó)，一噸有毒廢物的處理費(fèi)用從上世紀(jì)70年代到本世紀(jì)初漲了約16倍。這種巨大的差價(jià)使一些廢品處理商為了牟利動(dòng)起了歪腦筋，甚至突破合法貿(mào)易的約束，由此給非工業(yè)化國(guó)家?guī)淼墓步】祮栴}和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在上世紀(jì)80年代達(dá)到了聳人聽聞的地步，“希安海號(hào)”事件就在這時(shí)發(fā)生了。

1986年“希安海號(hào)”貨輪為了傾倒危險(xiǎn)廢物跑遍了半個(gè)地球，這一事件直接促成了《巴塞爾公約》的誕生。

2018年9月超級(jí)臺(tái)風(fēng)“山竹”登陸后，香港街頭因?yàn)楹Ｋ构嘁黄墙?，海洋中的塑料垃圾被通過這種方式“還給”了人類。

1986年8月，一艘名為“希安海號(hào)”的貨船（注冊(cè)地是非洲國(guó)家利比里亞）從美國(guó)費(fèi)城垃圾焚燒廠裝載了1.4萬(wàn)噸廢物起航。這些廢物以往是美國(guó)新澤西州接納處理的，但自1984年以后，該州拒絕接收，所以船員們只好在裝船后另謀出路。負(fù)責(zé)貨物分包的兩家公司想把廢物倒到巴哈馬，但遭到巴哈馬政府的拒絕，費(fèi)城方面則表示廢物不處理掉就不會(huì)付款。

歐洲委員會(huì)第一副主席弗朗斯·蒂默曼斯在2018年5月的一次禁塑新聞發(fā)布會(huì)上

進(jìn)退維谷的“希安海號(hào)”在接下來的16個(gè)月中幾乎跑遍整個(gè)大西洋，只為尋找一個(gè)能卸載廢物的地方，但多米尼加、洪都拉斯、巴拿馬、百慕大、幾內(nèi)亞比紹和荷屬安的列斯群島均拒絕接收廢物。走投無(wú)路之際，“希安海號(hào)”1988年1月將4000噸廢物傾倒在海地的戈納伊夫附近，對(duì)外宣稱這些廢物是“表土肥料”。

然而，知名NGO“綠色和平組織”把廢物的來源告知海地政府后，海地商務(wù)部長(zhǎng)命令船員們把廢物重新裝船，但“希安海號(hào)”卻趁機(jī)溜走了。震驚之余，海地政府禁止所有廢物的進(jìn)口，并組織人力把部分廢物清理到內(nèi)陸一處掩體中，部分仍留在海灘上。

接下來，“希安海號(hào)”一路狂奔，不斷改變名稱和注冊(cè)地，船員們雖然在塞內(nèi)加爾、摩洛哥、南斯拉夫、斯里蘭卡和新加坡等地卸載廢物未果，但船上的上萬(wàn)噸廢物卻在航程中神秘地消失了。

直到1993年相關(guān)負(fù)責(zé)人被繩之以法后，船長(zhǎng)才承認(rèn)船上的1萬(wàn)噸廢物早被拋到大西洋和印度洋里。

2002年，在各方?jīng)_破重重阻礙后，被傾倒在海地的廢物才被裝船運(yùn)回美國(guó)，最終在賓夕法尼亞州的垃圾填埋場(chǎng)入土為安，此時(shí)距離“希安海號(hào)”把廢物倒在海地海灘上已經(jīng)過去了14年。

尼日利亞科科港事件

與“希安海號(hào)”事件發(fā)生在同一年的尼日利亞科科港事件，是另一例典型的有害廢物投棄案例。

1988年6月初，尼日利亞報(bào)道了一條非官方獲得的消息，意大利一家公司分5條船將大約3800噸的有害廢物運(yùn)進(jìn)了科科港，并以每月100美金的租金堆放在附近一家農(nóng)民的土地上。這些有害廢物散發(fā)出惡臭，滲出臟水，經(jīng)檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)其含有一種高致癌性物質(zhì)。這些有害廢物造成很多碼頭工人及其家屬癱瘓或被灼傷，有19人因食用被污染了的食品后中毒死亡。經(jīng)過調(diào)查核實(shí)后，尼日利亞政府疏散了居民，逮捕了10余名與此案有關(guān)的人員，從意大利撤回了大使。經(jīng)過交涉，意大利政府最終將有害廢物運(yùn)回國(guó)。

“希安海號(hào)”事件和科科港事件連同其他危廢管理和貿(mào)易造成的意外事故一起，給當(dāng)時(shí)的國(guó)際社會(huì)敲響了警鐘。深受觸動(dòng)的各國(guó)覺得有必要坐下來達(dá)成一項(xiàng)國(guó)際公約，以防類似事件的發(fā)生。

公約在瑞士巴塞爾市誕生

1989年3月22日，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署在瑞士巴塞爾市召開了“制定控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置公約”的專家組會(huì)議和外交大會(huì)，簽署了《關(guān)于有害廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》，《巴塞爾公約》（以下簡(jiǎn)稱“公約”）從此成為全球性國(guó)際法律文件。公約于1992年5月5日生效，有104個(gè)國(guó)家成為該公約的締約國(guó)。

公約誕生之初的內(nèi)容可用“前期許可、后期責(zé)任”8個(gè)字概括：前期許可——任何國(guó)家在出口危廢時(shí)，必須事先獲得進(jìn)口國(guó)的書面同意并取得一份許可證，上面詳細(xì)列明危廢的內(nèi)容、數(shù)量和目的地；后期責(zé)任——如果出口者沒有遵循公約的要求取得上述同意和許可，或者出口內(nèi)容、數(shù)量和目的地與許可證所述不符，則出口者必須負(fù)責(zé)將危廢運(yùn)回，并支付全部運(yùn)費(fèi)、清污費(fèi)和賠償費(fèi)。

公約通過之時(shí)即明確了三大核心宗旨：1.減量化，即將危廢的數(shù)量和危險(xiǎn)性降至最低；2.環(huán)境無(wú)害化，即危廢及其他廢物的就近環(huán)境無(wú)害化處置；3.越境轉(zhuǎn)移控制，即按環(huán)境無(wú)害化管理原則將危廢及其他廢物的越境轉(zhuǎn)移減到最低。國(guó)際社會(huì)希望在這些宗旨的指導(dǎo)下，強(qiáng)化對(duì)危廢的控制，避免它們流向資金匱乏的發(fā)展中國(guó)家，因?yàn)檫@些國(guó)家通常最缺乏政治或經(jīng)濟(jì)上的能力來進(jìn)行抵制。

美國(guó)為何不加入《巴塞爾公約》

鑒于《巴塞爾公約》對(duì)公眾健康和保護(hù)環(huán)境的重要意義，迄今全球已有187個(gè)國(guó)家成為公約的締約國(guó)，只有美國(guó)和海地等9國(guó)未加入。作為最大的發(fā)達(dá)國(guó)家和危廢生產(chǎn)大國(guó)，美國(guó)不參加該公約，多年來引來很多批評(píng)。

對(duì)此，美國(guó)化學(xué)學(xué)會(huì)出版的《環(huán)境科學(xué)與技術(shù)》雜志2000年7月刊文釋疑，該文稱美國(guó)每年給予公約秘書處以財(cái)政支持，也做了不少相關(guān)工作。但要批準(zhǔn)該公約，美國(guó)必須對(duì)其現(xiàn)有的《資源保護(hù)和回收法》（RCRA）予以修改，這涉及許多冗長(zhǎng)且復(fù)雜的政治程序。

此外，公約和現(xiàn)行美國(guó)法律的另一個(gè)不同之處是關(guān)于“一定場(chǎng)合下要運(yùn)回廢物”的條款，在美國(guó)法律體系里，美國(guó)環(huán)保署無(wú)權(quán)命令一家公司從國(guó)外把廢物運(yùn)回美國(guó)處置或再利用。以上這些障礙的消除都需要大量的協(xié)商和討論，牽扯到太多的政治和利益要素。

部分發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)移危廢無(wú)底線

海洋是塑料污染的重災(zāi)區(qū)

《巴塞爾公約》生效后，各國(guó)就在公約核心宗旨的指導(dǎo)下，結(jié)合現(xiàn)實(shí)操作來完善和充實(shí)公約及本國(guó)相關(guān)法律。數(shù)年間，公約文本中的“附件”增加到9個(gè)，各國(guó)也在實(shí)踐中通過爭(zhēng)論、交流和博弈加深了認(rèn)識(shí)，達(dá)成了一些共識(shí)。

自公約生效以來，最令人擔(dān)憂的問題不是公約如何規(guī)范需要最終處置的廢物，而是如何管理用于回收的危險(xiǎn)材料的貿(mào)易。因?yàn)榭苫厥瘴镌趪?guó)際市場(chǎng)上具有巨大的貿(mào)易價(jià)值，發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)常將可回收的危廢運(yùn)往需要原材料的發(fā)展中國(guó)家。因此，對(duì)《巴塞爾公約》持反對(duì)看法的一些國(guó)家認(rèn)為，如果允許出口商轉(zhuǎn)移危廢到發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行處理，他們將有更大的動(dòng)力幫助發(fā)展中國(guó)家提高技術(shù)和無(wú)害環(huán)境管理。

但早在數(shù)年前，巴塞爾行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)員吉姆·帕吉特就認(rèn)為，富裕的經(jīng)合組織國(guó)家在尋求更便宜的危廢海外處理方案上有著強(qiáng)大的財(cái)務(wù)動(dòng)力，有尋求海外更便宜的替代計(jì)劃的天然傾向。綠色和平組織曾對(duì)非經(jīng)合組織國(guó)家約50個(gè)回收經(jīng)營(yíng)者做過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在許多情況下回收從來沒有被認(rèn)真考慮過，各種廢物在收到處理款后，常常是簡(jiǎn)單地傾倒和焚燒。因此吉姆·帕吉特認(rèn)為，確保危廢無(wú)法進(jìn)入發(fā)展中國(guó)家的唯一方法是完全禁止這些出于經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)的出口。

吉姆·帕吉特的擔(dān)憂不無(wú)道理。2006年8月，一艘外國(guó)貨輪通過代理公司在非洲國(guó)家科特迪瓦首都阿比讓市內(nèi)十多處地方傾倒了數(shù)百噸有毒工業(yè)垃圾，引起嚴(yán)重環(huán)境污染，導(dǎo)致7人死亡，就醫(yī)的民眾超過3萬(wàn)多人，這次污染事件還引發(fā)該國(guó)過渡政府集體辭職。此時(shí)，公約生效已經(jīng)14年了，部分發(fā)達(dá)國(guó)家在轉(zhuǎn)移危廢上的毫無(wú)底線可以說是駭人聽聞。

發(fā)達(dá)國(guó)家也有處理危廢的專業(yè)設(shè)施，圖為加拿大的天鵝山特種廢物處理中心，它是北美唯一受許可處理和銷毀某些受二惡英和呋喃污染的材料的設(shè)施。

歐盟官方制作的減少一次性塑料制品使用的宣傳圖片

公約重心轉(zhuǎn)向廢物減量化

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的發(fā)展，尤其是在進(jìn)入21世紀(jì)后，公約履行職能的國(guó)際環(huán)境發(fā)生了變化。具體而言就是由此前的廢物（特別是危廢）從被視為應(yīng)盡可能限制其轉(zhuǎn)移的一種環(huán)境危害，轉(zhuǎn)變?yōu)槭艿絿?guó)際社會(huì)逐漸認(rèn)可的一種資源。公約發(fā)展的重心由此開始轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)廢物減量化和環(huán)境無(wú)害化管理。2011年，公約締約方大會(huì)第10次會(huì)議通過了關(guān)于廢物減量化的重要決定——“卡塔赫納宣言”，此后陸續(xù)通過了“卡塔赫納宣言”的實(shí)施行動(dòng)路線圖、編制《廢物預(yù)防和減量技術(shù)準(zhǔn)則》等，積極推進(jìn)各締約方開展廢物預(yù)防和減量。同年，廢物環(huán)境無(wú)害化管理被列為促進(jìn)公約生效的重要工具之一。公約更加側(cè)重從國(guó)家戰(zhàn)略和政策層面指導(dǎo)締約方實(shí)施環(huán)境無(wú)害化管理，這體現(xiàn)了公約與時(shí)俱進(jìn)的拓展性。

公約修正案：嚴(yán)管廢棄塑料貿(mào)易

廢物貿(mào)易在國(guó)際貿(mào)易中占有重要地位，但長(zhǎng)期以來非法轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的事件時(shí)有發(fā)生

2006年8月科特迪瓦首都阿比讓有毒垃圾傾倒事件發(fā)生后，專業(yè)工作人員在現(xiàn)場(chǎng)清理有毒廢物

2017年7月，美國(guó)期刊《科學(xué)進(jìn)展》上刊登了《人類所有塑料的生產(chǎn)、使用和命運(yùn)》一文，推測(cè)全世界過去百年間生產(chǎn)的63億噸塑料中，得到回收再利用的只有9%，另有12%被焚燒，剩下的近8成塑料，最終都被丟棄和填埋，滯留在地球的各個(gè)角落中，大部分隨著雨水和河流進(jìn)入海洋。

總部位于英國(guó)的著名公益機(jī)構(gòu)艾倫·麥克阿瑟基金會(huì)2016年發(fā)布的一篇報(bào)告稱，塑料生產(chǎn)的增長(zhǎng)速度如果不變，全球海洋中漂浮的塑料垃圾重量到2050年將超過魚類。近幾年，有多項(xiàng)研究表明，塑料微粒進(jìn)入海洋生物體內(nèi)后，通過食物鏈再次回到人類體內(nèi)。

2006年8月科特迪瓦首都阿比讓有毒垃圾傾倒事件發(fā)生后，當(dāng)?shù)財(cái)?shù)千人無(wú)家可歸

“塑料猛于虎”的形勢(shì)使得專注于危廢跨境轉(zhuǎn)移管理的《巴塞爾公約》找到了新目標(biāo)。不過這一次提出公約修訂動(dòng)議的，并不是飽受“塑料圍城”之苦的發(fā)展中國(guó)家，而是作為發(fā)達(dá)國(guó)家和廢塑料出口國(guó)的挪威和日本。幾年來，挪威不懈地提議將廢棄塑料添加到公約附件里，并為此和美國(guó)以及歐洲廢物管理和環(huán)境服務(wù)聯(lián)合會(huì)（FEAD）等發(fā)生激烈爭(zhēng)論。

在國(guó)際社會(huì)壓倒性的支持下，2019年5月10日《巴塞爾公約》修訂案得以通過，規(guī)定從2021年1月開始，向公約締約國(guó)出口廢塑料的企業(yè)，必須事先獲得進(jìn)口國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的許可。公約最新“禁塑”修正案的通過，也表明各國(guó)對(duì)全球性塑料污染的切膚之痛感同身受。

改變觀念才是重中之重

在此之前，包括中國(guó)在內(nèi)的部分國(guó)家和地區(qū)已開始啟動(dòng)停止廢棄塑料的全球流通，爭(zhēng)取以更徹底的解決辦法從源頭減少塑料垃圾的產(chǎn)生。歐盟于2019年3月投票通過了一項(xiàng)法規(guī)，規(guī)定2021年起不可使用一次性塑料吸管和刀叉等產(chǎn)品，2029年起塑料飲料瓶的回收率要達(dá)到90%。

最后，我們也應(yīng)看到，如果僅僅止步于從貿(mào)易角度控制廢塑料的跨境轉(zhuǎn)移還是不夠的，觀念的變革才是最大的變革。對(duì)現(xiàn)代人來說，改掉生活中習(xí)以為常的“用完即拋棄”的不良習(xí)慣更為重要。如果我們真能改掉這個(gè)惡習(xí)，那么這不僅對(duì)包括塑料在內(nèi)的很多廢棄物管理大有益處，也比不停地給《巴塞爾公約》“打補(bǔ)丁”（通過各種修正案）要好很多，我們會(huì)迎來一個(gè)真正的環(huán)保新時(shí)代