李鑫

【摘 要】 2020年5月22日，李克強(qiáng)總理在《政府工作報告》中明確指出，將安排地方政府專項(xiàng)債券3.75萬億元，以解決地方發(fā)展困境。一直以來，如何解決地方債務(wù)治理問題，是我國國家治理體系和治理水平的重要體現(xiàn)。筆者從當(dāng)前中我國政府舉舉債融資的實(shí)踐出發(fā)，以問題為導(dǎo)向，開展了對相關(guān)問題的討論并提出了相關(guān)建議：首先，通過明確劃分中央與地方的事權(quán)及財權(quán)深化我國稅制改革，從而抑制地方政府過度舉債。其次，通過建構(gòu)系統(tǒng)的地方政府舉債融資體系，加強(qiáng)對地方政府融資風(fēng)險的防空。最后，從法律監(jiān)管、人民監(jiān)督等多方面建立全面的監(jiān)督體系，完善對地方政府的監(jiān)管。

【關(guān)鍵詞】 地方政府舉債 政府融資 法律規(guī)制 完善建議

一、地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀

（一）、地方政府債務(wù)的界定和途徑

中共中央在2017年7月召開的中央政治局會議上，首次提出了地方隱性債務(wù)。根據(jù)政府所負(fù)債務(wù)是否超出法定限額將地方政府債務(wù)分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)故。地方顯性債務(wù)是指各級政府通過直接借入或者或者提供擔(dān)?；刭彽确绞綉{借自身信用而形成的一系列債務(wù)。地方隱性債務(wù)指的是在法定政府債務(wù)之外，以直接、承諾用財政資金償還或違反規(guī)定提供擔(dān)保等方式而產(chǎn)生的債務(wù)。就目前而言，隱性債務(wù)是不符合法律規(guī)定所負(fù)的債務(wù)，缺乏必要的法律規(guī)制，對經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展造成重大隱患。

各地方政府的舉債方式通常有兩種即發(fā)行債券和借款。發(fā)行債券的價格取決于市場競爭，其優(yōu)點(diǎn)是債券發(fā)行成本低，受市場的約束監(jiān)督，透明度高。但這種舉債方式更適合經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、規(guī)模大地方政府;相對來說，銀行借款的舉債方式程序簡單，地方政府只需要向銀行提供必要信息即可，更適合經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小的地方政府，但是此種舉債方式成本較高，并且由于銀行對政府的監(jiān)督力不夠，管理比較容易出現(xiàn)漏洞。但于我國而言，地方舉借政府債務(wù)形式更加多樣化，平臺融資、政府信用、財政擔(dān)保、融資貼息、BT 項(xiàng)目等新的舉債方式大量出現(xiàn)。[1]隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的迅速擴(kuò)大，致使地方債務(wù)在總量和體系上都存在巨大的風(fēng)險。

（二）、地方政府債務(wù)面臨總量風(fēng)險

近些年來，我國地方政府債務(wù)總規(guī)模不斷擴(kuò)大，由于債務(wù)種類的不同，對于地方政府的顯性債務(wù)的匯總相對要容易。但是對于上文所介紹的地方政府的隱性債務(wù)負(fù)債額整理難度很大。然而地方政府債務(wù)的總量以及地方政府未來的收入能力決定著政府是否能夠償還債務(wù)，由此會產(chǎn)生巨大的政府違約風(fēng)險。據(jù)我國財政部官網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2019年1-12月，我國共計發(fā)行地方政府債券4.3624萬億元。截至2019年末，我國地方債務(wù)余額為21.3072萬億元，較前一年增長15.89%。2019年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為99.0865萬億元，經(jīng)計算可知政府負(fù)債率為21.5%，低于國際通行的《馬斯特里赫特條約》關(guān)于政府債務(wù)風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)60%負(fù)債率的標(biāo)準(zhǔn)參考值。但是，我國地方政府顯性債務(wù)僅是政府債務(wù)的冰山一角。隱性地方政府債務(wù)不被現(xiàn)行政府債務(wù)體系管控，未形成財政部統(tǒng)計的債務(wù)余額。由于現(xiàn)在宏觀經(jīng)濟(jì)政策發(fā)生調(diào)整，如“營改增”、出口退稅機(jī)制轉(zhuǎn)變等，直接或間接的限制了地方政府的償債能力。數(shù)據(jù)顯示我國地方政府存在巨大的債務(wù)違約風(fēng)險，實(shí)際上地方政府融資平臺上出現(xiàn)債務(wù)違約現(xiàn)象已屢見不鮮，有的地方政府拖債不還甚至直接違約。

（三）、地方政府債務(wù)面臨償債信用風(fēng)險

在2019年3月5日發(fā)布的《政府工作報告》中明確表示，增加地方政府專項(xiàng)債券8000億元，以防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，鼓勵采用市場化方式，以妥善解決地方政府債務(wù)到期問題。地方政府對債務(wù)資金能否高效、合理、正當(dāng)?shù)氖褂脹Q定了其償債能力的大小。長期以來，受不合理政績觀的影響，地方政府濫用資金進(jìn)行盲目投資建設(shè)，浪費(fèi)了大量的政府資金。由于政府多數(shù)投資項(xiàng)目需要長期建設(shè)、投資回報周期長，致使地方政府短期內(nèi)償債能力弱，增加了其短期違約風(fēng)險。在2019年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》中指出：“鼓勵依法依規(guī)通過市場化融資解決項(xiàng)目資金，遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，做到地方債務(wù)與償還能力相匹配。”我國部分地方政府對債務(wù)償還規(guī)劃不合理，債務(wù)與償還能力不匹配，致使其債務(wù)不能及時清償，久欠不還，這必然會對地方政府信用帶來消極影響。一旦政府信用出現(xiàn)問題就會影響到社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和穩(wěn)定，進(jìn)而影響地方政府工作的開展。

二、我國現(xiàn)行政府舉債機(jī)制存在的法律問題

（一）、地方債務(wù)立法不完善

具體而言，總體上規(guī)范地方政府舉債行為的法律位階不高，以一般性的規(guī)范性文件為主，不具有剛性的法律權(quán)威。盡管2014年新修訂的《預(yù)算法》對地方政府舉債融資的監(jiān)管和施行進(jìn)行了多方面的完善。但《預(yù)算法》作為一部“經(jīng)濟(jì)憲法”，其內(nèi)容多數(shù)是對政府舉債行為的概括性約束，并不涉及具體的操作細(xì)節(jié)。盡管國務(wù)院、財政部、國資委、發(fā)改委已經(jīng)各地方政府制定了部分規(guī)范政府舉債行為的規(guī)范文件，如2018年財政部23號文《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》等，但多以通知、指導(dǎo)性意見、條例等形式發(fā)布。這些規(guī)范性文件缺乏相應(yīng)的法律基礎(chǔ)、效力低，缺乏對地方政府舉債行為科學(xué)、有效的管控。另外，從國際經(jīng)驗(yàn)來看，世界上有超過三十個國家對地方公債進(jìn)行專門立法。我國缺少對地方公債的專項(xiàng)立法，上位法缺失造成了地方政府舉債缺乏權(quán)威的可執(zhí)行性條款[2]。地方對債務(wù)的治理能力影響國家的治理體系，政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是我國現(xiàn)代化道路的必由之路，一旦處理不當(dāng)，將會擴(kuò)大為全局問題。

（二）、地方債務(wù)法律監(jiān)管模糊

在地方政府舉債的實(shí)踐過程中，法律上的監(jiān)管主體較多，各監(jiān)督主體職能重疊，導(dǎo)致各機(jī)構(gòu)責(zé)任不明確和責(zé)任追究無法落實(shí)，各部門之間配合效率低下。雖然表面上各監(jiān)管機(jī)構(gòu)各司其職，但實(shí)際上并沒有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，使得信息交流和披露制度不完善，信息缺乏準(zhǔn)確性。這樣以來，公眾難以獲取有效、準(zhǔn)確信息，這樣進(jìn)行投資將會嚴(yán)重?fù)p害其合法權(quán)益。

我國對地方債務(wù)的監(jiān)管模式主要以行政監(jiān)管為主，通過采取層級監(jiān)督，限制預(yù)算口徑等方式進(jìn)行監(jiān)管。由于近些年債券市場化程度不斷增高，政府融資方式與各類融資平臺相結(jié)合，必須要從法律層面加強(qiáng)監(jiān)管，以適應(yīng)適應(yīng)政府信用和債券市場化相結(jié)合的現(xiàn)實(shí)需要。從近些年來法律法規(guī)不難看出，自分稅制改革以來中央一直試圖通過預(yù)算法定將地方債監(jiān)管納入法治軌道。[3]2014年新預(yù)算法出臺以來，國務(wù)院、發(fā)改委、財政部等政府機(jī)構(gòu)頒布了十多種一般規(guī)范性文件，如2017年財政部50號文《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》等，這些法律規(guī)定對地方債務(wù)的監(jiān)管錯綜復(fù)雜，并沒有達(dá)到真正的監(jiān)管效果。另外，由于沒有建立具體全面的地方舉債監(jiān)管模式，缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制、問責(zé)機(jī)制，部分地方政府在準(zhǔn)備不足的情況下大肆舉債，形成大量隱形債務(wù)。針對此狀況需要更加明確具體的監(jiān)管主體、更加剛性的法律文件以明確地方債務(wù)機(jī)制。

（三）中央與地方事權(quán)財權(quán)劃分不合理誘發(fā)地方違規(guī)舉債

自分稅制改革以來，我國建立起初步的分稅制財政管理，調(diào)整了中央與地方的收入分配關(guān)系，對中央與地方政府的財政分派進(jìn)行了較大程度的改革，此舉一方面提高了財政收入在GDP 中的比重，也增加了中央財政在全國財政中的比率，但是相對應(yīng)的事權(quán)劃分是否合理，明確財政支出的責(zé)任卻不在決策者考慮的范圍。由此便產(chǎn)生了財政收入劃分明確，但財政的支出責(zé)任卻相對抽象;中央的財政支出范圍相對狹窄，傾向于列舉，地方的財政支出范圍呈現(xiàn)按概括式，類似于兜底條款。[4]當(dāng)下財政體制中有關(guān)地方的財力、事權(quán)有待提高和完善。一方面，中央與地方共同建設(shè)的項(xiàng)目不斷增多，如基礎(chǔ)設(shè)施、交通等。從這個程度來說，中央與地方事權(quán)與財權(quán)劃分不合理是誘導(dǎo)我國地方政府違規(guī)舉債的主要原因。

三、完善地方舉債監(jiān)督機(jī)制的建議

（一）、完善地方舉債立法

進(jìn)一步細(xì)化完善預(yù)算法，適當(dāng)增加地方政府舉債權(quán)力。我國新修訂的《預(yù)算法》僅賦予省級人民政府舉債權(quán)，只允許通過發(fā)行債券的方式舉借債務(wù)，并且進(jìn)行嚴(yán)格的限額管理，市縣級政府需要舉債只能通過省級政府轉(zhuǎn)貸。[5]在這樣的情況下，由于市縣級政府承擔(dān)著眾多基礎(chǔ)公共服務(wù)與支出，其財力往往入不敷出。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，中央與地方政府之間可采用分稅制方式解決財政管理困境，賦予地方政府獨(dú)立財政主體地位，因此，首先要進(jìn)一步修改《預(yù)算法》，通過高位階法律授予市縣級政府適當(dāng)?shù)呐e債權(quán)力，做到政府舉債有法可依，實(shí)現(xiàn)舉債法定。另外，僅通過實(shí)施新修訂預(yù)算法，不足以達(dá)到法律對地方政府舉債監(jiān)督的效果，而且要出臺和制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，以實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)管的目的。

（二）、建立體系化地方債務(wù)監(jiān)管機(jī)制

對地方債務(wù)行為不僅要通過上級、人大制約、政務(wù)公開的方式進(jìn)行監(jiān)督，更要從法律層面完善監(jiān)管機(jī)制。通過上文分析可知，我國對地方政府舉債行為的監(jiān)督呈現(xiàn)多樣化特點(diǎn)，監(jiān)督主體模糊，嚴(yán)重影響行政效率。因此我國需要建立全面的地方舉債監(jiān)督機(jī)制，制定專項(xiàng)法律規(guī)范地方舉債行為，其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括債券的發(fā)行計劃、過程，舉債融資的途徑，償債計劃等等。首先，針對地方債務(wù)隱蔽性和多樣性，需要從法律層面明確中央對舉債行為的絕對監(jiān)管權(quán)，對地方債務(wù)的規(guī)模和種類進(jìn)行監(jiān)管，在立法過程中要注意各法律法規(guī)之間的適用與銜接。其次，要法律法規(guī)落到實(shí)處，嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》以及相關(guān)法律法規(guī)，明確地方政府違法違規(guī)舉債的法律責(zé)任，對地方政府的違法違規(guī)行為不能僅僅停留在行政責(zé)任層面，還要明確行政長官的民事責(zé)任和刑事責(zé)任。最后，完善對地方官員的考核機(jī)制，建立相應(yīng)的事后評價體系，將地方債務(wù)納入指標(biāo)體系。實(shí)現(xiàn)地方債務(wù)規(guī)模、預(yù)算和風(fēng)險相統(tǒng)一。

（三）地方財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一

我國關(guān)于財政收支劃分相對原則化，《預(yù)算法》第十五條規(guī)定：“國家實(shí)行中央和地方分稅制”。具體的分稅制未作詳細(xì)規(guī)定，實(shí)踐中分稅制的規(guī)定和施行由國務(wù)院頒布和施行。這使得分稅制的落實(shí)趨向于中央對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，不結(jié)合地方實(shí)際，給地方財政收入能力帶來了較大壓力。對此應(yīng)當(dāng)制定專門的財政收支劃分法，明確中央與地方財政收入的劃分標(biāo)準(zhǔn)。在立法時應(yīng)當(dāng)充分考慮地方事權(quán)的需要，地方政府走在維系社會穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最前沿，地方發(fā)展的需要是導(dǎo)致地方債務(wù)擴(kuò)大的重要原因。中央與地方政府財政收支的劃分是解決地方債務(wù)風(fēng)險的重要基石，這一問題不能得到有效解決，地方債務(wù)風(fēng)險將難以化解。

結(jié) 語

地方舉債融資困境需要多方面的共同努力，在全面推進(jìn)依法治國的今天，利用法律規(guī)制地方債務(wù)泛濫是基礎(chǔ)性措施，也是重要的制度保障。完善法律法規(guī)對地方債務(wù)約束與授權(quán)是全面深化改革的重要組成部分。當(dāng)然在制度設(shè)計的同時，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展應(yīng)始終放在第一位。

【注 釋】

[1] 劉傳軒：《地方政府債務(wù)路在何方》[J].財政科學(xué)2018年第11期。

[2] 張勵：《中國地方政府性債務(wù)的法律監(jiān)督研究》（碩士學(xué)位論文）[D].天津大學(xué)法學(xué)院，2016年。

[3] 劉繼峰，曹陽：《我國地方政府債務(wù)法律監(jiān)管研究》[J].法學(xué)雜志，2017年08期。

[4] 熊偉：《地方債與國家治理：基于法治財政的分析路徑》[J].《法學(xué)評論》2014 年第 2 期，第 61-68 頁。

[5] 王文萍：《地方政府舉債法律問題實(shí)證研究》（碩士學(xué)位論文）[D].鄭州大學(xué)法學(xué)院，2019年

【參考文獻(xiàn)】

一、期刊類

[1] 劉傳軒：《地方政府債務(wù)路在何方》[J].財政科學(xué)2018年第11期。

[2] 劉繼峰，曹陽：《我國地方政府債務(wù)法律監(jiān)管研究》[J].法學(xué)雜志，2017年08期。

[3] 熊偉：《地方債與國家治理：基于法治財政的分析路徑》[J].《法學(xué)評論》2014 年第 2 期，第 61-68 頁。

二、論文類

[1] 張勵：《中國地方政府性債務(wù)的法律監(jiān)督研究》（碩士學(xué)位論文）[D].天津大學(xué)法學(xué)院，2016年。

[2] 王文萍：《地方政府舉債法律問題實(shí)證研究》（碩士學(xué)位論文）[D].鄭州大學(xué)法學(xué)院，2019年。