劉國華
【摘要】基層政權(quán)是國家政權(quán)的基石,行政人員作為其主體對國家政權(quán)的穩(wěn)定發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。隨著抗戰(zhàn)勝利后國內(nèi)形勢的急劇惡化,廣東縣級行政人員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲人員發(fā)生了不同程度的不正常的裁減、調(diào)動、請假、辭職以及行政不作為、怠工、逃遁等異動行為。究其原因,主要有基層行政人員待遇低微、“三征工作”任務(wù)繁重、抗戰(zhàn)時的責(zé)任感缺失以及政府的低薪制等。地方基層行政人員的異動從一個面向揭示了戰(zhàn)后國民黨地方政權(quán)的混亂狀態(tài)。
【關(guān)鍵詞】地方政府 ?縣行政人員 ?鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲長 ?異動
【中圖分類號】K265 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.07.014
抗戰(zhàn)勝利后,廣東的縣行政人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲長均不同程度地出現(xiàn)了頻繁調(diào)動、請假、辭職以及行政不作為、怠工、逃遁等異動行為[1]。本文以這一群體為研究對象,考察其在戰(zhàn)后的異動行為,分析其原因,由此呈現(xiàn)戰(zhàn)后南京國民政府廣東地方政權(quán)的一個基本面向。
縣行政人員的異動
抗戰(zhàn)勝利后因行政復(fù)員的需要,粵省府要求各縣市增加編制以利工作。但各縣市紛紛表示難以辦到,甚至有些縣市因財政困難不增反減,如1946年5月汕頭市警察局將原有3科室改設(shè)2科室,裁科長1人、科員2人、事務(wù)員2人、巡官1人、督察員1人、訓(xùn)練員1人、雇員2人。[2]行政機(jī)構(gòu)的縮編,意味著在職地方行政人員工作量增加,薪水卻保持不變,易導(dǎo)致行政人員辭職。戰(zhàn)后各縣市相關(guān)行政機(jī)構(gòu)的人事裁減,大部分是屬于應(yīng)上級政策而動,但也存在因地方經(jīng)濟(jì)問題或受國內(nèi)局勢影響,違背已有政策而發(fā)生的異動。
1946年6月全面內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后,廣東縣行政人員不作為的現(xiàn)象比比皆是:如6月14日,善后救濟(jì)分署運(yùn)去韶關(guān)的奶粉被人劫去,罐頭內(nèi)裝的是石頭,當(dāng)時的《大光報》社論也就此事進(jìn)行呼吁,但最后仍不了了之。[3]再以1947年廣東省潮安縣行政機(jī)關(guān)人事變動為例:公安局第二科科長陳有勞“因久病未愈,辭職”;政府內(nèi)部科員程季芳“為妻病不能返府,銷假請準(zhǔn)予辭職,以免公務(wù)久曠”[4]等,諸如此類非正常的人事變動在其他各縣也較為普遍。尤其是,身為地方政權(quán)中堅力量的縣長既要處理上級攤派的征兵、征糧、征工等各種任務(wù),又要處理轄區(qū)內(nèi)的種種問題。這些任務(wù)和問題使得縣長們焦頭爛額,疲于應(yīng)對。為了逃避沉重的壓力,玩忽職守者有之,消極怠工者有之,尋找理由請辭者有之,如“昌江縣長擅離職守,番禺縣長鄧揮忽視治安被撤職,普寧縣縣長李鼎不恰輿情、推行政令不力被免職”[5],等等??h長頻繁的人事異動,給當(dāng)?shù)馗黜?xiàng)工作的穩(wěn)定性與縣級行政人員的工作積極性帶來不利影響。戰(zhàn)前“公務(wù)員這個群體的生活狀況是要好于當(dāng)時國內(nèi)的占絕大多數(shù)的一般民眾”[6],在編行政人員尚為一個相對理想的職業(yè);而隨著戰(zhàn)后國內(nèi)形勢日趨嚴(yán)峻,縣行政人員生活維艱,他們中的許多人為維持生計不得不放棄職位而另謀他路。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲人員異動
經(jīng)查閱民國時期廣東潮安縣檔案材料,發(fā)現(xiàn)自1946年起各鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長請辭的文書數(shù)量暴增,其中假托病情請辭者比例最高,現(xiàn)以潮安縣南桂鄉(xiāng)的保長辭職情況,試作分析。
下表中19名保長的離職理由看似合乎常理,但仔細(xì)推敲可知其背后暗藏異動。茲將其分為以下六類。
其一,迫于生計,外出謀生辭職者有6人,占總數(shù)的31.5%。該類辭職應(yīng)屬明顯的行為異動,與常理不符?;鶎颖iL雖不至于位高權(quán)重,但畢竟擁有一定特權(quán),比普通百姓的境遇要好得多。無論如何他們也不至于到了不背井離鄉(xiāng)便無法生存的地步??墒聦?shí)是南桂鄉(xiāng)的保長一年內(nèi)請辭者眾多,據(jù)民國時人評價,辭職者可能已對地方基層政權(quán)失去信心,絕大多數(shù)請辭者的深層目的就是想要跳出保長圈子,甚至逃出國內(nèi),到海外去發(fā)展。[7]
其二,因病辭職者有5人,占總數(shù)的26.3%。其中,第13保保長卓仁巖的請辭理由值得深入剖析。時年52歲的卓仁巖以年事老邁、多有疾病為由,于1946年6月請辭,未獲上峰回應(yīng),僅在7月時被降職為副保長,可見鄉(xiāng)政府對當(dāng)時以托詞請辭的風(fēng)氣比較了解,因而沒有批準(zhǔn)其請求。其余4個辭職者,受資料所限,難以考證。
其三,因案被押者有3人,占總數(shù)的15.8%。因案被押,看似合乎情理,但若深究其中緣由,就頗耐人尋味。若是因保長本人貪污枉法,玩忽職守,或是其他不得而知的理由,這一時間節(jié)點(diǎn)恰好與內(nèi)戰(zhàn)即將爆發(fā)的情勢吻合,此時保長已經(jīng)不安心于位了,這應(yīng)該與局勢動蕩有關(guān)。
其四,私務(wù)繁忙辭職者有2人,占總數(shù)的10.5%。私務(wù)繁忙以至于無法履行保長職責(zé),實(shí)在令人難以取信。這一類顯然為托詞。
其五,年老力衰者有1人,占總數(shù)的5%。這種情況也不能排除以年老體衰為借口的可能性。
其六,原因不詳者2人,占總數(shù)的10.5%。當(dāng)時檔案材料沒有記錄陳克勤、姚克訓(xùn)2位保長辭職的原因,這增加了異動的可能性。
以上六類中明顯屬于行為異動者共計9人,占總數(shù)的47.4%。加上還有難以界定者,至少有半數(shù)的保長產(chǎn)生了非正常變動。為遏止整個國統(tǒng)區(qū)社會蔓延的請假、辭職等行為異動的風(fēng)氣,1946年11月,國民政府考試院曾對地方公務(wù)員未請假者予以嘉獎,[8]但即使如此也難以遏制。
異動原因分析
物價飛漲,待遇低微。戰(zhàn)后,國統(tǒng)區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況惡化,通貨膨脹嚴(yán)重,廣東地區(qū)許多基層公務(wù)員為了生活不得不放棄本職工作而經(jīng)營商業(yè)或出海謀生,即使是勉強(qiáng)維持現(xiàn)狀者,為提高生活水平也時時有異動之念。如前文所考察的潮安縣南翔鄉(xiāng)的保長群體就屬此類典型。物價高企使得縣行政人員備感生活壓力,不能安心本職工作。尤其到了國民政府在大陸最后的一年,政府公教人員的薪水已經(jīng)難以維持生活了,廣東省縣級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲人員待遇已開始改用稻谷計,[9]鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲人員本身處于農(nóng)村,他們的工資都要用谷物來計算,足以說明當(dāng)時地方經(jīng)濟(jì)的蕭條。地方行政人員的經(jīng)濟(jì)收入不穩(wěn)定,迫使基層行政人員外出謀生。以前僅是以此為托詞,現(xiàn)在儼然成為實(shí)情。內(nèi)戰(zhàn)后局勢的動蕩,金融的混亂使得很多基層公務(wù)員工作和生活壓力增加,其政治心態(tài)動搖,對政府失去信心,自然不會堅守其本職工作。
“三征”任務(wù)繁重、難以完成。抗戰(zhàn)結(jié)束后的一年,田賦征收僅為上一年的一半,[10]然而政府和軍隊對糧食的需求并沒有相應(yīng)降低,反而隨著政權(quán)進(jìn)入原日占區(qū)而增長。此時荒蕪的土地尚未完全恢復(fù)耕種,人力畜力缺乏、肥料短缺造成土地利用率不高,軍隊和各級地方政府不得不通過對地方資源非法強(qiáng)征來滿足他們對糧食的需要。這些工作的實(shí)際執(zhí)行任務(wù)落到了基層行政人員手中,使他們面臨巨大的征糧壓力。無獨(dú)有偶,廣東省征兵也很艱難,有時甚至面臨需要臨時去香港招募志愿兵救急的窘境。以廣州為例,1946年,廣州市征兵額為1393人,但即便在給每名志愿兵發(fā)給物品及慰勞金15萬元的“重賞”之下,[11]任務(wù)仍難以完成,以至于廣州市政府實(shí)行壯丁抽簽的方式強(qiáng)行征取。這種非合法性征兵具有極大的不穩(wěn)定性,且容易引起民憤,保甲行政工作往往因此受挫。加之上級對征兵的催促壓力,許多基層保甲長因不堪重負(fù)而尋找各種托詞請假、辭職以求逃避。
隨著戰(zhàn)爭的發(fā)展,上級對基層行政人員的“三征”工作要求越來越多,基層保甲人員再也不能像以前那樣輕易地敷衍塞責(zé)了,若沒完成,上級對基層行政人員尤其是保甲人員的處置是非常嚴(yán)厲的,基層行政人員對此苦不堪言,加之戰(zhàn)后行政人員的“油水”也不多,因此玩忽職守,甚至逃離本職崗位的行為也就頻頻出現(xiàn)。
政府的低薪機(jī)制。戰(zhàn)后公教人員薪資待遇非常低,以至難以養(yǎng)家??h長李公光曾坦言,“在綦江時,見禁煙室某下級職員月薪僅十二元,認(rèn)為待遇太薄,難維生計”。[12]在當(dāng)時的官僚體制之下,官員越來越多,而經(jīng)費(fèi)無法支持其龐大的公務(wù)開支及工資發(fā)放,制度上勢必規(guī)定官員低薪,官員手中掌握權(quán)力,低薪導(dǎo)致官員普遍以權(quán)謀私,貪污受賄。此時基層行政人員成了一種高風(fēng)險、高壓力、低收益的職業(yè),越來越失去其吸引力。尤其是一些有良知的官員不愿通過不法渠道來斂財,但低薪又使其生活維艱,種種緣由使得基層行政人員萌生去意、蠢蠢欲動。
基層行政人員的責(zé)任感喪失??谷諔?zhàn)爭時期,廣東省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲人員在“三征”工作中為奪取抗戰(zhàn)勝利作出了積極貢獻(xiàn)。然而,他們在戰(zhàn)后卻態(tài)度消極,甚至逃避工作。究其原因是:抗日戰(zhàn)爭時期,中日之間的民族矛盾上升為國家的主要矛盾,抗戰(zhàn)勝利與否關(guān)乎國家與民族存亡,鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲人員的民族使命感與責(zé)任感被激發(fā),在同仇敵愾的時代洪流中積極響應(yīng)政府號召,投入“三征”工作是其在崗位上為抗戰(zhàn)勝利作出貢獻(xiàn)的主要方式,這份工作能夠給他們帶來清晰的價值感。抗戰(zhàn)勝利后,國民黨當(dāng)局執(zhí)意發(fā)動非正義的內(nèi)戰(zhàn),使瘡痍未復(fù)的國土再蒙戰(zhàn)火,大失人心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲人員內(nèi)心不希望內(nèi)戰(zhàn),他們更關(guān)注的是自身的生存狀態(tài)。如上述“三征”工作中,雖然國民黨當(dāng)局不斷催繳,但多數(shù)基層保甲長只應(yīng)付了事,其工作意愿愈來愈弱,一系列非正常的請假、怠工現(xiàn)象涌現(xiàn),甚至不乏以辭職、逃亡等方式來逃避工作者。
總之,由于內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā),戰(zhàn)后地方基層公務(wù)人員人事異動頻仍,尤其是基層保甲長異動頻繁。在戰(zhàn)時體制下,地方基層公務(wù)人員行為也不同于平時狀態(tài),這樣非正常的請假、辭職在地方基層浪潮式涌現(xiàn),基層行政人員無心工作,人心惶惶?;鶎由鐣闹卫碚叨奸_始動搖,南京國民政府統(tǒng)治的根基自然不穩(wěn),大廈將傾。
注釋
[1]異動,按《中國百科大辭典》的解釋,“其一、與制度不一致。換句話說,違背制度的行動,為異動。其二、不正常的變動,往往是由于外力的作用,而導(dǎo)致非正常的變化。”見《中國百科大辭典》,北京:華夏出版社,1990年,第284頁。本文所指地方基層行政人員的異動是指由于制度受特殊外力作用,地方基層行政人員背離正常模式而產(chǎn)生非正常的變動。
[2]《為遵令裁剪員額造具被裁人員姓名請核發(fā)遣散費(fèi)由》,汕頭市檔案館,卷宗號001,目錄號01,案卷號803。
[3]廣東省立中山圖書館編:《民國廣東大事記》,廣州:羊城晚報出版社,2002年,第800頁。
[4]《報告本局佐理會計員一職經(jīng)擁以黃俊源接替由》,潮州市檔案館,卷宗號001,目錄號01,案卷號603。
[5]潮州市檔案館,卷宗號001,目錄號01,案卷號593。
[6]何家偉:《南京國民政府公務(wù)員薪俸制度研究》,博士學(xué)位論文,華中師范大學(xué),2007年,第197頁。
[7]《廣東文史資料》(第63輯),廣州:廣東人民出版社,1990年,第78頁。
[8]《奉令公務(wù)員一年內(nèi)未請事病假者發(fā)給獎金標(biāo)準(zhǔn)仰知照由》,廣州市檔案館,案卷號:4-02-000-002750-003。
[9]潮州市檔案館,卷宗號001,目錄號01,案卷號603。
[10]廣東省立中山圖書館編:《民國廣東大事記》,廣州:羊城晚報出版社,2002年,第777頁。
[11]廣東省立中山圖書館編:《民國廣東大事記》,廣州:羊城晚報出版社,2002年,第799頁。
[12]《民政廳長答復(fù)參議員詢問紀(jì)錄》,廣東省檔案館,卷宗號3,目錄號1,案卷號19。
責(zé) 編∕馬冰瑩