于麗萍 崔筱靖 陳志蓮

摘 要：由財(cái)政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》已于2014年1月1日在全國(guó)正式實(shí)施，該文件的頒布執(zhí)行，初步建立了我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度和體系的基本框架，對(duì)于行政事業(yè)單位建立和實(shí)施內(nèi)控體系具有重要指導(dǎo)意義，而如何科學(xué)有效推進(jìn)內(nèi)控體系建設(shè)工作，是當(dāng)前行政事業(yè)單位面臨的重要工作。本文首先分析了行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的必要性。其次探討行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)現(xiàn)狀及存在主要問(wèn)題，主要包括風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)淡薄、單位信息化管理水平低、監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制不完善等。再次分析了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的影響因素，主要包括控制環(huán)境、控制方法和人員素質(zhì)。最后系統(tǒng)提出了完善內(nèi)部控制體系建設(shè)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制

在當(dāng)前國(guó)家推行行政管理改革的背景下，開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)是規(guī)范單位管理、提高公共效率的一項(xiàng)重要的舉措和手段。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》已于2014年1月1日正式實(shí)施，如何在該規(guī)范文件的框架下，做好內(nèi)部控制的實(shí)施工作，是行政事業(yè)單位面臨的一項(xiàng)重要課題。本人曾負(fù)責(zé)推進(jìn)所在單位的內(nèi)控體系建設(shè)工作，結(jié)合自己的工作經(jīng)歷和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本文就行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)問(wèn)題進(jìn)行探討，以期對(duì)于行政事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)控體系建設(shè)具有一定的借鑒意義。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的必要性

行政事業(yè)單位是我國(guó)重要的社會(huì)職能部門(mén)和機(jī)構(gòu)，是以提供公益性服務(wù)為主的組織，其內(nèi)部控制的有效性是保障各項(xiàng)工作順利推進(jìn)的重要手段，關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的和諧發(fā)展。同時(shí)，在我國(guó)深化政府財(cái)稅體制改革，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，強(qiáng)化廉政制度保障和機(jī)制創(chuàng)新的背景下，建立內(nèi)部控制是嚴(yán)格執(zhí)行新《預(yù)算法》和《新政府會(huì)計(jì)制度改革》的必然要求，是強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約和監(jiān)督的必然要求，也是提升廉政水平的必然要求。因此，科學(xué)合理的內(nèi)部控制機(jī)制已成為推動(dòng)行政事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展的重要保障，對(duì)于單位規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，保證財(cái)務(wù)信息的真實(shí)完整，提高公共服務(wù)的效率，助推行政事業(yè)單位管理改革與創(chuàng)新發(fā)展等有著重要意義。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)現(xiàn)狀及存在主要問(wèn)題

1. 內(nèi)控動(dòng)力不足，風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)淡薄

而行政事業(yè)單位的管理目標(biāo)是以滿足公共利益為目標(biāo)，以追求社會(huì)公平和效率的均衡為價(jià)值取向，且行政事業(yè)單位本身與所支配的資金和資產(chǎn)沒(méi)有直接的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。行政事業(yè)單位具有的非營(yíng)利的公共社會(huì)屬性以及產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不明晰等特性。企業(yè)因目標(biāo)導(dǎo)向而使得自身具有強(qiáng)烈的實(shí)施內(nèi)部控制需求和內(nèi)生動(dòng)力，而行政事業(yè)單位缺乏必要的積極性和工作動(dòng)力來(lái)建立內(nèi)部控制體系。行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的動(dòng)力主要來(lái)源于外部的監(jiān)督和推動(dòng)力量。正是由于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制和管理需求的動(dòng)力不足，導(dǎo)致單位管理層對(duì)內(nèi)控體系建設(shè)工作的重要性認(rèn)識(shí)不到位，風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不強(qiáng)，嚴(yán)重影響了內(nèi)控體系建設(shè)的成效。

2.信息化水平低，內(nèi)部控制基礎(chǔ)薄弱

部分行政事業(yè)單位信息化建設(shè)推進(jìn)較慢，各單位在建設(shè)信息系統(tǒng)時(shí)，僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行信息記錄，沒(méi)有將內(nèi)部控制納入信息化范疇，并且各業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)之間獨(dú)立運(yùn)行，不能相互銜接，沒(méi)有起到真正的管理和控制作用，無(wú)法做到信息溝通和實(shí)現(xiàn)信息共享。

以筆者所在單位為例，目前系統(tǒng)涉及采購(gòu)管理、預(yù)算管理和報(bào)銷(xiāo)管理等信息化系統(tǒng)，但每個(gè)系統(tǒng)串聯(lián)程度不高，信息和數(shù)據(jù)沒(méi)有互聯(lián)互通實(shí)現(xiàn)共享，未能通過(guò)信息化手段實(shí)現(xiàn)對(duì)控制職能的整合。行政事業(yè)單位信息化建設(shè)存在著上述問(wèn)題，因而不能有效防控和降低單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)，從根本上直接影響到內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)施效果。

3.內(nèi)控執(zhí)行效率低，監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制有待完善

目前大多數(shù)行政事業(yè)單位都已按照財(cái)政部的要求，結(jié)合本單位實(shí)際情況制定了一系列相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，一些單位還聘請(qǐng)外部第三方中介開(kāi)展了全面的內(nèi)部控制過(guò)程建設(shè)和設(shè)計(jì)。從內(nèi)控完備性講，各單位已將內(nèi)部控制從文字和形式上做到了，但對(duì)內(nèi)部控制是否有效執(zhí)行，卻存在明顯漏洞，由于當(dāng)前處于內(nèi)部控制制度建立的初步階段，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)控制度執(zhí)行難以落到實(shí)處，造成有章不循，有制度不執(zhí)行，使單位內(nèi)控制度被明顯弱化，而有效的內(nèi)外監(jiān)督評(píng)價(jià)體系是確保單位有效實(shí)施內(nèi)部控制的重要保障。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的影響因素

1.控制環(huán)境

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建立和實(shí)施的重要前提是要具備良好有效的內(nèi)部控制環(huán)境。內(nèi)部控制環(huán)境主要包括組織架構(gòu)、決策機(jī)制和崗位設(shè)置等方面，建立科學(xué)合理的內(nèi)部控制組織結(jié)構(gòu)是單位內(nèi)部控制的首要環(huán)節(jié)。構(gòu)建單位良好的內(nèi)部環(huán)境需要管理層的重視，沒(méi)有管理層的重視和整體部署，內(nèi)部控制建設(shè)將不能很好運(yùn)行。同時(shí)充分發(fā)揮單位財(cái)務(wù)、內(nèi)審、紀(jì)檢等部門(mén)在內(nèi)部控制建設(shè)中的作用，做好內(nèi)部控制職能部門(mén)或崗位的設(shè)置與設(shè)計(jì)，建立起組織架構(gòu)中決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互分立又互相制衡的有效機(jī)制。

2.控制方法

控制方法和措施是確保單位各類(lèi)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得以應(yīng)對(duì)和控制的重要手段。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)是一項(xiàng)涉及面廣的系統(tǒng)性工程，在實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)從單位實(shí)際情況出發(fā)，結(jié)合單位在內(nèi)部控制方面存在的問(wèn)題，從頂層設(shè)計(jì)上對(duì)制度規(guī)范和控制方法進(jìn)行整體部署，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)部控制流程嵌入信息系統(tǒng)中，以此來(lái)規(guī)避或降低風(fēng)險(xiǎn)，保證各項(xiàng)業(yè)務(wù)的正常開(kāi)展。同時(shí)，控制活動(dòng)還應(yīng)適應(yīng)國(guó)家財(cái)稅體制改革的各項(xiàng)新要求，發(fā)揮內(nèi)部控制體系建設(shè)的推動(dòng)作用，確保內(nèi)部控制工作的科學(xué)性和持續(xù)性。

3.人員素質(zhì)

行政事業(yè)單位內(nèi)控工作具有專(zhuān)業(yè)要求高、規(guī)范性強(qiáng)等特點(diǎn)，單位內(nèi)控建設(shè)離不開(kāi)專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍，專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍的素質(zhì)是單位內(nèi)控建設(shè)的較為關(guān)鍵因素。參與內(nèi)控建設(shè)的人員要更新觀念，從思想上對(duì)內(nèi)部控制工作重視，并積極參與到內(nèi)控建設(shè)的過(guò)程中來(lái)。同時(shí)，內(nèi)控體系建設(shè)對(duì)人員隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)出了更高的要求，這就要求從事內(nèi)控工作的人員既要熟練掌握內(nèi)控體系知識(shí)，也要掌握網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)。但從現(xiàn)階段行政事業(yè)單位內(nèi)控人員配備來(lái)看，單位缺乏既具備內(nèi)控管理理念，又精通網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的復(fù)合型人才。

四、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策及建議

1.營(yíng)造良好的內(nèi)控環(huán)境，強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作順利開(kāi)展，必須建立科學(xué)有序的內(nèi)部控制環(huán)境，而強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)是推動(dòng)和營(yíng)造內(nèi)控環(huán)境的重要前提。以筆者所在單位的內(nèi)部控制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，單位主要負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)本單位的內(nèi)部控制體系建設(shè)，既體現(xiàn)了主要管理人員對(duì)內(nèi)部控制工作的高度重視，也將內(nèi)部控制作為廉政風(fēng)險(xiǎn)防控和巡視整改工作的重要抓手，能夠保證內(nèi)部控制工作實(shí)施效果且成效顯著。

因此，各單位需要強(qiáng)化管理層內(nèi)控意識(shí)，有針對(duì)性地建立單位層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制要素規(guī)范機(jī)制，通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)先行，帶動(dòng)全員積極主動(dòng)參與內(nèi)控工作，在日常工作中融入內(nèi)控意識(shí)，維護(hù)和改進(jìn)單位內(nèi)部控制環(huán)境，進(jìn)一步將內(nèi)部控制工作落到實(shí)處。

2.堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和科學(xué)規(guī)劃

行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)面臨的主要問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)源自?xún)蓚€(gè)層次：不科學(xué)決策、未對(duì)不相容職位進(jìn)行分離、制度不健全等單位組織層面和制度層面的風(fēng)險(xiǎn);以及在預(yù)算、收支、采購(gòu)、資產(chǎn)、工程與合同具體業(yè)務(wù)上的風(fēng)險(xiǎn)。而內(nèi)部控制管控的核心在于決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分立、相互制衡。

因此做好內(nèi)控體系建設(shè)工作，首先應(yīng)完善單位層面內(nèi)部控制組織架構(gòu)及管理機(jī)制，按照管理層級(jí)體系及各級(jí)內(nèi)部不同部門(mén)的職責(zé)編制單位組織架構(gòu)圖，構(gòu)建銜接順暢、歸口清晰的整體組織構(gòu)架，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離的權(quán)利制衡機(jī)制;其次，在完成組織機(jī)構(gòu)構(gòu)建基礎(chǔ)上，梳理以6大業(yè)務(wù)為主線的業(yè)務(wù)流程，對(duì)業(yè)務(wù)流程中的崗位職責(zé)進(jìn)行分工，遵循不相容崗位相互分離原則，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理的事前預(yù)防和事中控制，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)本單位具體業(yè)務(wù)的有效管理。

3.加強(qiáng)內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)

行政事業(yè)單位應(yīng)將內(nèi)控建設(shè)納入信息化范疇，運(yùn)用信息化技術(shù)手段，強(qiáng)化各項(xiàng)制度和流程的有效落地和實(shí)施效率，促進(jìn)內(nèi)控建設(shè)的有效開(kāi)展。

一是要進(jìn)一步擴(kuò)大信息技術(shù)在單位內(nèi)部管理的應(yīng)用范圍，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制信息系統(tǒng)對(duì)預(yù)算、收支、采購(gòu)、合同、基建、資產(chǎn)等6大業(yè)務(wù)的全覆蓋。

二是要做好信息化流程設(shè)計(jì)和再造。在軟件設(shè)計(jì)過(guò)程中，需要采集關(guān)鍵信息，細(xì)化內(nèi)部控制，監(jiān)督和控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合理性，將本單位制度和相關(guān)規(guī)定通過(guò)信息系統(tǒng)的形式進(jìn)行流程化，從而更好地識(shí)別來(lái)自各方面的風(fēng)險(xiǎn)，更有效地對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施管控。

三是要實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)的有效整合和數(shù)據(jù)的高度共享。做好各業(yè)務(wù)模塊之間有效銜接，使相互獨(dú)立的各業(yè)務(wù)模塊能夠相互關(guān)聯(lián)與共享，每個(gè)節(jié)點(diǎn)都能提供準(zhǔn)確可靠的信息，融合內(nèi)部控制原理及方法，建立快速有效的信息溝通機(jī)制，確保內(nèi)部控制信息系統(tǒng)運(yùn)行科學(xué)和高效。

4.完善評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制

完善內(nèi)控評(píng)價(jià)監(jiān)督體系，可以從源頭和過(guò)程反映單位內(nèi)部建設(shè)情況，是內(nèi)部控制管理體系的重要組成部分。

一是要積極開(kāi)展內(nèi)控評(píng)價(jià)工作。財(cái)政部自2016年起在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作。雖然各單位都陸續(xù)啟動(dòng)了評(píng)價(jià)工作，但存在重視程度不夠，評(píng)價(jià)工作質(zhì)量不高等方面的問(wèn)題。各行政事業(yè)單位應(yīng)扎實(shí)開(kāi)展評(píng)價(jià)工作，要注重評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，在完成評(píng)價(jià)工作后，應(yīng)將評(píng)價(jià)報(bào)告向單位管理層匯報(bào)，使評(píng)價(jià)工作真正發(fā)揮“以評(píng)促建”的作用。

二是要建立內(nèi)控建設(shè)的監(jiān)督機(jī)制。有效（轉(zhuǎn)30頁(yè)）（接37頁(yè)）的內(nèi)外部控制監(jiān)督體系能夠確保內(nèi)部控制建設(shè)工作合理運(yùn)行，各單位要完善內(nèi)外部監(jiān)督制度，建立健全內(nèi)外監(jiān)督體系，充分發(fā)揮內(nèi)部控制和監(jiān)督機(jī)制的相互促進(jìn)作用。

5.加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

既要具備內(nèi)控體系知識(shí)又要具備信息化應(yīng)用能力的復(fù)合型人才隊(duì)伍是推進(jìn)內(nèi)部控制體系建設(shè)的重要條件。要加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，單位必須儲(chǔ)備推進(jìn)內(nèi)控體系建設(shè)所需的專(zhuān)業(yè)人才，加大對(duì)復(fù)合型人才的引進(jìn)力度，同時(shí)，還要做好已有人員的后續(xù)教育和培訓(xùn)，提升內(nèi)控管理隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)技能和綜合素質(zhì)。作為內(nèi)控從業(yè)人員，也要主動(dòng)適應(yīng)內(nèi)部控制建設(shè)要求，強(qiáng)化學(xué)習(xí)，不斷提升自己的綜合能力，積極參與到單位內(nèi)控建設(shè)的持續(xù)發(fā)展中來(lái)。

五、結(jié)語(yǔ)

推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，是行政事業(yè)單位管理現(xiàn)代化的必然選擇，是適應(yīng)自身改革和發(fā)展的客觀需要。目前，行政事業(yè)單位在內(nèi)控建設(shè)化過(guò)程中存在內(nèi)控動(dòng)力不足，風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)淡薄;信息化水平低，內(nèi)控基礎(chǔ)薄弱;內(nèi)控執(zhí)行效率低，監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制有待完善等主要問(wèn)題。影響行政事業(yè)單位內(nèi)控實(shí)施效果的主要因素有內(nèi)部控制環(huán)境、控制方法以及人員素質(zhì)。筆者認(rèn)為，行政事業(yè)單位要做好內(nèi)控管理體系建設(shè)，需從營(yíng)造良好的內(nèi)控環(huán)境、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和科學(xué)規(guī)劃、加強(qiáng)信息系統(tǒng)整合部署、完善評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制、加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)五個(gè)方面著手，以提高本單位內(nèi)部管理和控制建設(shè)水平。

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（責(zé)任編輯：王文龍）