王志勇

摘 要：中央和省對(duì)義務(wù)教育階段生均公用經(jīng)費(fèi)予以保障后，對(duì)縣級(jí)教育事業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用，但隨著時(shí)代的發(fā)展和城市化的進(jìn)程，農(nóng)村學(xué)生跟隨進(jìn)城務(wù)工的父母到城市或縣城入學(xué)的情況呈上升態(tài)勢(shì)，山區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)的生源流失現(xiàn)象已經(jīng)影響了這些學(xué)校的正常教學(xué)，再加上公用經(jīng)費(fèi)的撥付和支出管理存在缺陷，應(yīng)該引起管理部門的高度重視，制定相應(yīng)的改革辦法，以促進(jìn)教育公平和教育事業(yè)的均衡發(fā)展。本文通過對(duì)H地區(qū)義務(wù)教育階段生均公用經(jīng)費(fèi)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并針對(duì)問題提出對(duì)策建議，以期為相關(guān)部門提供參考借鑒。

關(guān)鍵詞：義務(wù)教育;生均公用經(jīng)費(fèi);對(duì)策研究

一、義務(wù)教育階段加強(qiáng)生均公用經(jīng)費(fèi)管理的重要性

義務(wù)教育階段是指小學(xué)和初中階段，這個(gè)階段是適齡兒童接受教育的重要階段，由于孩子剛進(jìn)入成長(zhǎng)的初級(jí)階段，農(nóng)村和山區(qū)的大部分學(xué)生家長(zhǎng)都選擇就近入學(xué)，因此家門口的教育就顯得格外重要。要保證教育質(zhì)量的提高，就需要財(cái)政的大力投入。而地方財(cái)政由于地區(qū)間的不均衡，對(duì)教育保障的水平也參差不齊。從2006年起我國(guó)將“國(guó)家將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍”，寫進(jìn)了新修訂的義務(wù)教育法，為在西部農(nóng)村率先實(shí)施的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革提供了法律保障。這項(xiàng)改革建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育保障機(jī)制。實(shí)施改革的地區(qū)，義務(wù)教育不僅免除學(xué)雜費(fèi)，還補(bǔ)助學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)、維修改造校舍、免費(fèi)提供教科書、補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)等。從此，我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政體制由縣級(jí)為主改變?yōu)橛芍醒?、省和縣級(jí)政府共同負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變，中央和省級(jí)政府承擔(dān)了更多地責(zé)任。并且在執(zhí)行過程中，生均公用經(jīng)費(fèi)由中央和省級(jí)財(cái)政按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)撥付專項(xiàng)資金到縣級(jí)財(cái)政專戶，使縣級(jí)財(cái)政不因收入的不平衡和現(xiàn)金調(diào)度的困難影響到教育經(jīng)費(fèi)的保障，極大地保證了義務(wù)教育階段學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

由于取消了學(xué)雜費(fèi)、借讀費(fèi)，生均公用經(jīng)費(fèi)成了學(xué)校唯一的資金來(lái)源，但因?yàn)槭怯缮霞?jí)統(tǒng)一撥付，縣級(jí)相關(guān)部門對(duì)公用經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管相對(duì)缺失，導(dǎo)致生均公用經(jīng)費(fèi)管理出現(xiàn)相對(duì)真空，因此，加強(qiáng)義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)的管理就顯得尤為重要。

二、豫西北地區(qū)義務(wù)教育階段生均公用經(jīng)費(fèi)撥付及支付現(xiàn)狀

中小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)是指保障義務(wù)教育學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成教育教學(xué)活動(dòng)和其他日常工作任務(wù)等方面支出的費(fèi)用。為進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，推動(dòng)義務(wù)教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，國(guó)務(wù)院決定自2016年起進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。其中對(duì)生均公用經(jīng)費(fèi)由中央統(tǒng)一確定全國(guó)義務(wù)教育學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額。按照中央的規(guī)定，H省義務(wù)教育階段生均公用經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)為小學(xué)630元/生/年（含取暖費(fèi)30元），初中830元生/年（含取暖費(fèi)30元）。由于此項(xiàng)資金由中央和省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，極大地保障了學(xué)校的基本經(jīng)費(fèi)，為義務(wù)教育學(xué)校教學(xué)的正常開展起到了不可或缺的作用。

但是在執(zhí)行過程中，通過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)隨著城市化的進(jìn)程，部分農(nóng)村出現(xiàn)空心化，大部分農(nóng)村學(xué)校出現(xiàn)生源萎縮的趨勢(shì)，現(xiàn)行生均公用經(jīng)費(fèi)的政策已與當(dāng)前的縣域義務(wù)教育階段的教育狀況不適應(yīng)。

三、豫西北地區(qū)義務(wù)教育階段生均公用經(jīng)費(fèi)管理中存在的問題

1.學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，公用經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理不規(guī)范

我國(guó)的教育，從學(xué)校到社會(huì)普遍重視學(xué)生的學(xué)習(xí)成績(jī)，升學(xué)率成了教育的指揮棒，因此學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)相對(duì)更重視教學(xué)，對(duì)財(cái)務(wù)管理重視不夠。不少學(xué)校的財(cái)務(wù)人員大多是由老師兼職，專職財(cái)務(wù)人員很少，再加上教師的工資是根據(jù)職稱評(píng)定的，財(cái)務(wù)人員因?yàn)閺氖仑?cái)務(wù)工作會(huì)影響職稱評(píng)定，造成人員流動(dòng)性強(qiáng)，隊(duì)伍不穩(wěn)定。這就造成生均公用經(jīng)費(fèi)管理不規(guī)范，比如會(huì)計(jì)科目使用不規(guī)范，制度執(zhí)行不到位，預(yù)算編制不明細(xì)，績(jī)效管理無(wú)目標(biāo)等。

2.農(nóng)村學(xué)校和山區(qū)學(xué)校的生均公用經(jīng)費(fèi)面臨入不敷出的局面

由于城市化進(jìn)程的加快，近幾年來(lái)農(nóng)村學(xué)校和山區(qū)學(xué)校的生源呈下降態(tài)勢(shì)，在城鄉(xiāng)結(jié)合部甚至出現(xiàn)了個(gè)別學(xué)校沒有學(xué)生的情況。通過調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村學(xué)校和山區(qū)學(xué)校的學(xué)生人數(shù)呈逐年下降的態(tài)勢(shì)，近三年下降比例最高的達(dá)到25%。但由于生均公用經(jīng)費(fèi)撥付標(biāo)準(zhǔn)都是按照小學(xué)630元/生/年，初中生按照830元/生/年的標(biāo)準(zhǔn)撥付（不足100人的按100人撥付），但一個(gè)學(xué)校要正常運(yùn)行需要的電費(fèi)、取暖費(fèi)、空調(diào)費(fèi)、辦公費(fèi)卻不會(huì)因?yàn)閷W(xué)生人數(shù)的減少而降低，再加上北方地區(qū)取消了煤取暖，全部用電替代，農(nóng)村學(xué)校和山區(qū)學(xué)校電費(fèi)這兩年呈直線上升，生均公用經(jīng)費(fèi)卻因?qū)W生人數(shù)下降呈下降態(tài)勢(shì)，這就給農(nóng)村學(xué)校和山區(qū)學(xué)校的正常運(yùn)行造成了極大的壓力。

3.支出標(biāo)準(zhǔn)不細(xì)化且約束力不強(qiáng)導(dǎo)致支出較為隨意

按照《城鄉(xiāng)義務(wù)教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)管理辦法》的通知（財(cái)科教〔2016〕7號(hào)）的規(guī)定，生均公用經(jīng)費(fèi)要求支出的范圍主要是指保障義務(wù)教育學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成教育教學(xué)活動(dòng)和其他日常工作任務(wù)等方面支出的費(fèi)用，不得用于人員經(jīng)費(fèi)、基本建設(shè)投資、償還債務(wù)等方面的支出。其中，教師培訓(xùn)費(fèi)按照學(xué)校年度公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算總額的5%安排，用于教師按照學(xué)校年度培訓(xùn)計(jì)劃參加培訓(xùn)所需的差旅費(fèi)、伙食補(bǔ)助費(fèi)、資料費(fèi)和住宿費(fèi)等開支。

由于公用經(jīng)費(fèi)僅對(duì)教師培訓(xùn)費(fèi)的支出制定了定額，其他支出沒有核定支出標(biāo)準(zhǔn)，加上部分農(nóng)村學(xué)校和山區(qū)學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)不能保證正常支出，個(gè)別學(xué)校為了不影響學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，日常的各項(xiàng)開支采取先欠賬，然后等以后年度的公用經(jīng)費(fèi)到賬后再分年度償還，形成隱形債務(wù)。另一方面城區(qū)學(xué)校由于學(xué)生人數(shù)多，但正常運(yùn)轉(zhuǎn)的一些水、電費(fèi)和教學(xué)業(yè)務(wù)管理費(fèi)用等固定支出不會(huì)隨著學(xué)生人數(shù)的增加而增加，生均公用經(jīng)費(fèi)較為充足。個(gè)別城區(qū)學(xué)校經(jīng)費(fèi)結(jié)余較大后支出較為隨意，采取化整為零的方式年年搞綠化、美化、亮化及小型修繕，打造超豪華學(xué)校，但從當(dāng)年的單筆支出上并不超過政府采購(gòu)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，逃避財(cái)政和審計(jì)監(jiān)督。

4.生均公用經(jīng)費(fèi)支出的績(jī)效管理不到位

目前的生均公用經(jīng)費(fèi)管理重?fù)芨?、輕管理，資金撥付時(shí)要求必須按標(biāo)準(zhǔn)予以撥付，但績(jī)效要求不嚴(yán)格，基本沒有對(duì)生均公用經(jīng)費(fèi)的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，也沒有根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果予以獎(jiǎng)懲，因此造成生均公用經(jīng)費(fèi)管理不到位，未能發(fā)揮績(jī)效管理作用。

5.農(nóng)村學(xué)校點(diǎn)多面廣造成教育成本高

由于農(nóng)村和山區(qū)面積大，為方便學(xué)生就近上學(xué)，往往一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有三所以上的小學(xué)和初中，還分布不少的教學(xué)點(diǎn)。但是由于全科教師缺少，并且由于近幾年來(lái)鄉(xiāng)村教師的待遇不斷提高，從2015年起鄉(xiāng)村教師執(zhí)行有300元/月左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)，2019年7月份起執(zhí)行260元？60元/月之間鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)，同時(shí)擔(dān)任班主任的老師執(zhí)行有400元/月的班主任津貼，鄉(xiāng)村教師較同等級(jí)城區(qū)教師要高500元以上的標(biāo)準(zhǔn)，再加上這些年來(lái)通過薄弱學(xué)校改造資金、校舍維修長(zhǎng)效機(jī)制資金以及教師周轉(zhuǎn)房資金，農(nóng)村學(xué)校的硬件設(shè)施有了較大的改觀，這些因素導(dǎo)致在農(nóng)村任教的教師不愿意到城區(qū)任教，導(dǎo)致學(xué)生少老師多，師生比最高的是0.94：1，最低的是23.23：1，造成教育成本居高不下。

四、完善義務(wù)教育階段生均公用經(jīng)費(fèi)管理的對(duì)策建議

1.改變撥付標(biāo)準(zhǔn)

建議對(duì)生均公用經(jīng)費(fèi)按城區(qū)學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校和山區(qū)學(xué)校實(shí)行三個(gè)撥付標(biāo)準(zhǔn)，城區(qū)學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)為小學(xué)630元/生/年，初中830元/生/年;農(nóng)村學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)為小學(xué)730元/生/年，初中930元/生/年;山區(qū)學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)為小學(xué)830元/生/年，初中1030元/生/年。另外住宿生200元/生/年。通過撥付標(biāo)準(zhǔn)的提升以保證農(nóng)村學(xué)校和山區(qū)學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.制定支付標(biāo)準(zhǔn)

建議對(duì)生均公用經(jīng)費(fèi)的支付標(biāo)準(zhǔn)重新界定，在保證學(xué)校的正常水電費(fèi)、取暖費(fèi)后，教師培訓(xùn)費(fèi)不低于公用經(jīng)費(fèi)總額的5%;教學(xué)業(yè)務(wù)與管理、實(shí)驗(yàn)實(shí)習(xí)、文體活動(dòng)、儀器設(shè)備及圖書購(gòu)置合計(jì)支出不低于30%;房屋、建筑物及儀器設(shè)備的日常維修不高于當(dāng)年公用經(jīng)費(fèi)總額的5%，大型修繕通過校舍維修長(zhǎng)效機(jī)制資金或薄弱學(xué)校改造資金予以保障。通過標(biāo)準(zhǔn)的詳細(xì)制定來(lái)規(guī)范學(xué)校的各類支出。

3.注重財(cái)務(wù)培訓(xùn)

加強(qiáng)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)生均公用經(jīng)費(fèi)管理的重視程度，明確學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的財(cái)務(wù)管理責(zé)任，將財(cái)務(wù)管理狀況納入校長(zhǎng)的工作績(jī)效考核;加強(qiáng)財(cái)務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)一支高素質(zhì)的教育系統(tǒng)財(cái)務(wù)工作人員，定期對(duì)學(xué)校的財(cái)務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高財(cái)務(wù)人員的理論素質(zhì)和實(shí)際操作能力，完善職稱評(píng)價(jià)體系，為教育系統(tǒng)的財(cái)務(wù)人員提供更廣闊的職業(yè)發(fā)展空間;健全生均公用經(jīng)費(fèi)管理制度，重視支出流程控制及財(cái)務(wù)公開，以促使公用經(jīng)費(fèi)支出的合理性。

4.加強(qiáng)績(jī)效管理

按照有預(yù)算必有績(jī)效，有績(jī)效必有獎(jiǎng)懲的要求，建議以縣級(jí)為單位從公用經(jīng)費(fèi)中提取5%的績(jī)效管理資金，用于對(duì)轄區(qū)內(nèi)學(xué)校對(duì)公用經(jīng)費(fèi)管理到位的學(xué)校進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)。每年年終由教育局、財(cái)政局、審計(jì)局三家聯(lián)合對(duì)各學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理進(jìn)行檢查，檢查內(nèi)容為是否按照支出標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行支付管理，是否制定有績(jī)效目標(biāo)，是否完成績(jī)效目標(biāo)。并根據(jù)檢查結(jié)果對(duì)學(xué)校進(jìn)行獎(jiǎng)懲，以提升各預(yù)算單位的績(jī)效管理理念。

教育是百年大計(jì)，教育公平是最大的公平，通過經(jīng)費(fèi)保障和優(yōu)質(zhì)教育資源下沉，才能保障農(nóng)村學(xué)校和山區(qū)學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，使農(nóng)村和山區(qū)學(xué)生受到良好的教育，減少農(nóng)村和山區(qū)學(xué)生流失的同時(shí)，也緩解了城區(qū)的就學(xué)壓力。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：蘭卡）