吳敏　曾錚

十八屆三中全會后六年以來，在黨中央和國務院的總體部署下，國企改革加快推進，在一些關鍵的領域和環(huán)節(jié)取得了實質(zhì)性進展。但是，隨著國企改革進入深水區(qū)，加之近年國內(nèi)外經(jīng)濟政治環(huán)境復雜多變，改革的矛盾與問題逐步深化，面臨的約束與挑戰(zhàn)愈發(fā)突顯，給國企改革提出了新要求。

一、十八屆三中全會以來國企改革進展體現(xiàn)為三個方面特點

十八屆三中全會以來，國企改革深入推進，在國資管理體制改革、混合所有制改革、企業(yè)公司制改革等方面取得了顯著進展，有效落實了國有資本做強做優(yōu)做大的戰(zhàn)略任務，國有經(jīng)濟的競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風險能力得到進一步增強?？傮w來說，此輪改革的進展具有以下三個方面的突出特點。

第一，改革的方略和模式呈現(xiàn)出系統(tǒng)性特點。首先，文件體系、試點體系和實施體系等三大體系整體推進。從2015年開始，黨中央、國務院頒布了《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，出臺了22個配套文件，形成了“1+N”政策體系，并在改革環(huán)節(jié)推進了十項“改革試點”;同時，配合改革加快推進實施“雙百企業(yè)”行動、區(qū)域性國資國企綜合改革試驗、培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)等重大戰(zhàn)略，改革的頂層設計和四梁八柱大框架已經(jīng)形成。其次，國資改革、國企改革和配套改革等三項改革并駕齊驅(qū)。以提高國有資本效率、增強國有企業(yè)活力為中心，協(xié)同推進國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化、國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)合理、國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)完善和國資監(jiān)管體制健全，并加快推動落實國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革、壟斷行業(yè)改革、監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失措施、國有企業(yè)黨建舉措等配套制度和政策。再次，中央國企、地方國企和金融國企三類國企改革齊頭并進。除了中央國企加快推進改革以外，地方國企也出臺了“1+N”的文件體系，并大膽創(chuàng)新實踐國資國企改革;同時，在《關于完善國有金融資本管理的指導意見》的引領下，金融國資改革力度前所未有。

第二，改革的方式和路徑呈現(xiàn)出聯(lián)動性特點。首先，聯(lián)動推動國有企業(yè)分類改革和國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化。加快推進商業(yè)類和公益類兩類企業(yè)的分類改革，通過改革促進國有資本向關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈和國計民生的重要行業(yè)和關鍵領域不斷集中，國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)得到進一步優(yōu)化，國有企業(yè)在軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、交通運輸、電信、煤炭等行業(yè)的占比超過了80%。其次，聯(lián)動推動混合所有制改革和現(xiàn)代企業(yè)制度建設。前三批50家混改試點企業(yè)中已有70%基本完成或即將完成混改的任務，正在推進第四批160家國有企業(yè)的混改試點，三分之二以上的中央企業(yè)引進了各類社會資本，各省區(qū)市混合所有制企業(yè)戶數(shù)占比達到56%，股權(quán)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化有效推動了國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。第三，聯(lián)動推動國有資產(chǎn)管理體制改革和兩類公司組建。分三批在21家中央企業(yè)開展國有資本投資、運營公司試點，30個省級國資委已改組組建國有資本投資、運營公司76家，為形成以管資本為主的現(xiàn)代國有資產(chǎn)管理體制提供了極為重要的基礎條件。

第三，改革的領域和環(huán)節(jié)呈現(xiàn)出突破性特點。首先，國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革實現(xiàn)突破。出臺了《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》，在戰(zhàn)略規(guī)劃和主業(yè)管理、選人用人和股權(quán)激勵、工資總額和重大財務事項管理等方面加大授權(quán)力度;并出臺《國務院國資委授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》，最大限度減少了對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的直接干預，為國有資產(chǎn)管理體制改革找到了著力點。其次，公司制股份制改革和規(guī)范董事會建設取得突破。中央企業(yè)集團層面和2600多戶全民所有制子企業(yè)全部完成公司制改制，實現(xiàn)了歷史性突破;94家中央企業(yè)建立了外部董事占多數(shù)的董事會，中央企業(yè)所屬二三級企業(yè)建立董事會的占比達到了76%，各省級國資委所出資一級企業(yè)中建立董事會的占比超過了90%，為企業(yè)完善公司治理、建立靈活高效的市場化經(jīng)營機制奠定了基礎。其次，混改員工持股改革得到突破。進一步放寬了員工持股的比例數(shù)量限制，中央企業(yè)選取了10戶首批試點企業(yè)，目前已全部完成首期員工出資入股;28個地區(qū)共選取了164戶首批試點企業(yè)，其中25戶已完成員工出資入股。

二、國企改革進入深水區(qū)后將面臨四個方面的重大矛盾和問題

第一，仍然存在的政企不分和明確國有企業(yè)的定位問題需要得到切實解決。政企分開是建立中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎。通過近年的改革，我國國有企業(yè)政資不分、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不分的問題有了明顯改變，但政府對國有企業(yè)某些顯性的、隱形的干預并沒有真正解決，一方面政府把手中的各種經(jīng)濟發(fā)展資源用行政手段配置給了國有企業(yè);另一方面政府干預國有企業(yè)經(jīng)營發(fā)展活動的力度也在增強，把應該由政府承擔的基礎設施建設、公共服務等社會責任轉(zhuǎn)嫁給國有企業(yè)。同時，國有企業(yè)的定位并未清晰，國有企業(yè)既要成為實施國家戰(zhàn)略的重要力量，又要履行宏觀經(jīng)濟調(diào)控責任，還要承擔不少社會責任，依然沒有成為獨立法人和市場競爭主體。如果這兩個問題不得到最終解決，實現(xiàn)在國有企業(yè)建立中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度就會比較困難。

第二，分類實施國有企業(yè)改革和國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化需要得到統(tǒng)籌推進。分類推進是整個國企改革的總導向，這項改革的最終目的要優(yōu)化國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)和不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力、抗風險能力。近幾年，企業(yè)功能界定任務基本完成，中央企業(yè)集團層面和子企業(yè)功能界定與分類工作全部完成，32家省級國資委所出資一級企業(yè)完成功能界定與分類工作。但是，在398個國民經(jīng)濟行業(yè)中，國有企業(yè)涉足的行業(yè)仍有380多個。特別是，在各層面國企改革操作中，分類改革與國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提升國有經(jīng)濟競爭力與保障力結(jié)合，沒有統(tǒng)籌考慮功能分類后是否能夠?qū)崿F(xiàn)國有經(jīng)濟總體上對競爭性行業(yè)影響力大幅減弱和公共服務效率和能力大幅提高。只有統(tǒng)籌推進分類改革和優(yōu)化布局能力提高，才能真正實現(xiàn)國有企業(yè)做強做優(yōu)做大的戰(zhàn)略目標，才能優(yōu)化國有企業(yè)在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的核心功能。

第三，國資管理體制改革和國有企業(yè)經(jīng)營激勵機制問題需要得到兼顧處理。國資管理體制改革是國資國企改革的牛鼻子，國資管理體制改革的一個目的就是要通過合理放權(quán)和完善監(jiān)管，強化國有企業(yè)的激勵，提升國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率，最終實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。其中，優(yōu)化國有企業(yè)經(jīng)營激勵機制是一個關鍵環(huán)節(jié)。然而，黨的十八大以來，國資管理體制改革取得了不少成績，但是進展仍然緩慢，國有企業(yè)的約束在某些領域甚至加強了，激勵不足的問題沒有根本改善，激勵和約束呈現(xiàn)出不對稱，特別是問責制度與鼓勵創(chuàng)新之間的矛盾沒有得到很好處理。比如，國有企業(yè)應該享有的用人權(quán)、分配權(quán)等，在文件制度規(guī)定上已經(jīng)明確，但是由于國資管理體制改革還不到位，董事會普遍還沒有真正享有。因此，未來的改革必須協(xié)調(diào)好國資管理體制改革和國有企業(yè)經(jīng)營激勵機制。

第四，混合所有制改革問題和公司治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題需要得到協(xié)同落實。通過優(yōu)化國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)促進健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，是上一輪和此輪國企改革的重要抓手和路徑。從數(shù)量上看，絕大部分國有企業(yè)進行了股份制改革和混合所有制改革，70%的中央企業(yè)已進行了混改，近一半的地方國企進行了混改。但是，客觀來說，無論是上一輪的股份制改革還是此輪的混合所有制改革，對完善公司治理和轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制的作用仍然有限。其主要原因在于，“一股獨大”的問題沒有得到根本解決，國有企業(yè)體制機制改革缺少相互制衡的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)支撐。與此同時，中央企業(yè)集團公司的混合所有制改革和股權(quán)多元化的問題仍然是改革的一個難點，如何加快集團公司的產(chǎn)權(quán)制度改革和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化也是未來國企改革需要重點突破的難題。

三、國內(nèi)外形勢復雜多變將從五個方面給國企改革提出新要求

第一，全球規(guī)則約束明顯增強，要對接好國內(nèi)國企改革和積極主動參與全球經(jīng)濟治理的關系。近年來，全球治理規(guī)則不斷變化調(diào)整，特別是一些針對我國國有企業(yè)管理體制的規(guī)則變的越來越不利于國有企業(yè)在全球范圍的生產(chǎn)經(jīng)營活動。一是歐美日等地區(qū)和國家要求，在現(xiàn)行WTO多邊補貼規(guī)則中納入國有企業(yè)問題;二是許多發(fā)達國家要求修訂公共機構(gòu)認定標準，對國有企業(yè)特別是國有金融機構(gòu)的生產(chǎn)或經(jīng)營要進行限制;三是某些發(fā)達國家提請國際組織對國有企業(yè)補貼范圍重新進行界定，從財政行為擴大至金融和其它領域。因此，未來我國國企改革必須針對這些國際規(guī)則的調(diào)整與變化，一方面在改革中必須對接這些國際規(guī)則，另一方面要積極參與國際規(guī)則制定，主動營造國企改革的良好國際環(huán)境。

第二，全球價值鏈顯著嬗變，要處理好國內(nèi)國企改革與鼓勵和促進國企參與全球競爭的關系。國際金融危機之后，全球價值鏈出現(xiàn)了比較明顯的變化，一是全球價值鏈呈現(xiàn)“東進”趨勢，參與度增長最快的區(qū)域是東亞、東南亞和南亞;二是由于數(shù)字技術、人工智能及新興市場內(nèi)需擴大等因素，全球供應鏈變得更短、更快、更智能，跨國公司間的競爭越發(fā)激烈;三是我國在全球價值鏈上的地位明顯提升。在這樣的背景下，我國企業(yè)在全球競爭中雖然面臨更大壓力，但是也存在諸多機遇。因此，我國提出要將國有企業(yè)建設成為代表中國參與國際競爭的重要力量，并培育一大批具有創(chuàng)新能力和國際競爭力的國有骨干企業(yè)。因此，國企改革必須要服務于國有企業(yè)的國際競爭，要通過改革提升效率、塑造能力和打造品牌，為國有企業(yè)國際競爭力提升和國際化戰(zhàn)略實施提供制度保障。

第三，我國經(jīng)濟增速下滑，要把握好完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度與提升國有企業(yè)競爭力的關系。近幾年，我國經(jīng)濟增速逐步下滑，在宏觀經(jīng)濟環(huán)境趨弱的情況下，不論是國有企業(yè)還是民營企業(yè)，生產(chǎn)經(jīng)營遇到了諸多困難。在這樣的背景下，一方面要繼續(xù)保持國有企業(yè)的競爭力，另一方面要加快國有企業(yè)的調(diào)整，推動國企改革的難度將加大。因此，在經(jīng)濟下行壓力加大的情況下，完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度既要有長遠的目標，也要兼顧現(xiàn)實目標，不能因為改革在短期內(nèi)損害了企業(yè)的投資經(jīng)營行為，削弱了企業(yè)的競爭力，這樣才能保證企業(yè)改革的激勵性和能動性。

第四，主要行業(yè)集中度提升，要協(xié)調(diào)好國有經(jīng)濟布局優(yōu)化與提升國有經(jīng)濟控制力、影響力的關系。隨著我國工業(yè)化進入中后期，產(chǎn)業(yè)體系完備程度不斷提升，各行業(yè)的市場集中度在近年都開始提升。從全球的市場規(guī)律來看，當行業(yè)市場集中度提升的階段，大企業(yè)往往擴張速度很快，且最后成為該行業(yè)穩(wěn)定的重要性企業(yè)。在我國，國有企業(yè)在很多行業(yè)的控制力、影響力都較強，行業(yè)市場集中度提升將進一步促進這些行業(yè)國有企業(yè)的占有率;但另一個方面，我們又要強調(diào)國有經(jīng)濟布局優(yōu)化，特別是在一些競爭性領域要有進有退、有所為有所不為，要與民營中小企業(yè)和諧共生發(fā)展。因此，在這樣的背景下，未來國企改革既要優(yōu)化國有經(jīng)濟布局，又要提升國有經(jīng)濟控制力、影響力，從而既實現(xiàn)國有企業(yè)主導作用有效發(fā)揮，又不影響民營經(jīng)濟發(fā)展空間。

第五，國內(nèi)市場各類風險集聚，要平衡好國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革與提升國有企業(yè)抗風險能力的關系。此輪國企改革是在我國長期結(jié)構(gòu)性矛盾形成的風險逐步釋放的階段展開的，平衡好促改革與防風險的關系依然是未來一段時期國企改革必須面對的問題。資產(chǎn)負債率高是當下我國國有企業(yè)可能產(chǎn)生重大風險的源頭，在國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革中，既有效強化企業(yè)的債務管理，又通過合理放權(quán)推動企業(yè)靈活經(jīng)營和提升效率，避免一刀切產(chǎn)生的債務風險提前暴露，提升國有企業(yè)抗風險的能力，在改革中有效釋放其長期積累的相關風險。

（吳敏，中國社會科學院社會科學文獻出版社。曾錚，國家發(fā)展改革委市場與價格研究所）