王琛偉

企業(yè)是最重要的市場主體，企業(yè)活力是企業(yè)生存和發(fā)展的永恒主題。改革開放40年來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，特別是近年來，我國經(jīng)濟(jì)逐步由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，很大程度上得益于各類市場主體活力的不斷增強(qiáng)。但是也要看到，當(dāng)前，我國市場經(jīng)濟(jì)體制仍不完善，一些束縛市場主體活力的問題仍然突出，國企改革仍未到位，民企發(fā)展仍然受到多方面限制，市場微觀主體活力仍然有待進(jìn)一步增強(qiáng)。在充分認(rèn)識這些現(xiàn)象的同時，更需深入分析那些隱藏在現(xiàn)象背后的、影響市場主體活力的一些關(guān)鍵性體制機(jī)制約束。只有這些深層制約得以解決，市場主體活力才能得到有力地增強(qiáng)。

一、解決國有企業(yè)“委托代理”問題，增強(qiáng)國有企業(yè)與市場機(jī)制的兼容性

（一）國企“委托代理”問題直接影響國企與市場機(jī)制的兼容性

在國有企業(yè)逐漸成為獨(dú)立市場主體、充分參與市場競爭的今天，缺乏企業(yè)活力是嚴(yán)重阻礙國企發(fā)展的關(guān)鍵問題。國有企業(yè)活力缺乏的根本原因仍然要回歸到國有企業(yè)與市場機(jī)制的兼容性問題，這一問題也歷來是國內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)注的核心問題之一。

國有企業(yè)與市場機(jī)制的兼容性問題主要體現(xiàn)在國有企業(yè)的“委托代理”問題上。從國企本身來看，國企“委托代理”問題十分突出，從性質(zhì)上看，國有資產(chǎn)是全民所有的資產(chǎn)。但是，“全民”只是一個抽象概念名詞，實(shí)際上無法對國有資產(chǎn)行使產(chǎn)權(quán)，其合理合法的直接行使者只能是實(shí)體化的政府。全民所有即具體表現(xiàn)為政府所有。由此，政府在國有產(chǎn)權(quán)行使中，既要承擔(dān)出資人職能，又要行使監(jiān)管職能，在很多時候政府還要“親自”干預(yù)企業(yè)投資、經(jīng)營活動，“親自”委派國企董事長、總經(jīng)理。

國企由此產(chǎn)生委托代理問題，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)主要是對有關(guān)政府部門負(fù)責(zé)，市場變化難以對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)形成應(yīng)有的激勵作用，企業(yè)缺乏根據(jù)市場變化及時調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營活動的直接動力。同時，政府還賦予國企多重目標(biāo)，而且在眾多目標(biāo)中，政治目標(biāo)往往優(yōu)先于效率目標(biāo)，這也讓國有企業(yè)缺乏足夠動力去降低成本、提高效率。特別是一些處于壟斷地位的國有企業(yè)改革，雖然這些企業(yè)效率低、成本高，但處于壟斷地位，因而仍可攫取高額利潤，有些企業(yè)不但提供產(chǎn)品價高質(zhì)次，還經(jīng)常制定“霸王條款”，給廣大群眾帶來諸多不便，這些企業(yè)更是缺乏主動適應(yīng)市場變化的內(nèi)在動力。

（二）破解國企“委托代理”問題的一種模式——將“國企民營”作為國企混合所有制改革的關(guān)鍵點(diǎn)

國企“委托代理”問題是導(dǎo)致國企效率低下，與市場機(jī)制兼容性差的根本原因，國企的本性決定了很難像民營企業(yè)那樣直接感受市場的強(qiáng)烈激勵。如果“正面”解決國企的“委托代理”問題，恐怕難以入手。但是如果能設(shè)置一種體制機(jī)制，不是“正面”解決，而是繞過國企的“委托代理”問題，讓國企能夠與市場機(jī)制較好地兼容，也不失為一種上策?！皣竺駹I”模式是本文推薦的一種破解國企“委托代理”問題的有效方式。

加快推動以混合所有制改造為核心的國企改革，是破解體制機(jī)制障礙的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。本輪混改很大程度上可以看作是上一輪國企改革的深化和推廣。但是，從以往國企改革情況看，在國企改制、上市過程中，曾一度出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失、企業(yè)員工特別是高管缺乏積極性、國資委對企業(yè)重大投資經(jīng)營干預(yù)等諸多問題。這些問題在新一輪國企混合所有制改革中應(yīng)如何避免？本文認(rèn)為，選擇好混改關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，設(shè)置合理的混改路徑至關(guān)重要。

國務(wù)院2015年9月印發(fā)的《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》（以下簡稱“國務(wù)院《意見》”）明確提出，混合所有制改革“不設(shè)時間表，一企一策，成熟一個推進(jìn)一個”，而并沒有要求在規(guī)定時間內(nèi)，國有股份必須降到多少比例以下。實(shí)質(zhì)上，深化國有企業(yè)混合所有制改革，主要目的在于提升企業(yè)活力和經(jīng)營效率，打造符合市場經(jīng)濟(jì)要求的、高效率的市場主體。不管混改的方式如何，只要通過混改，讓企業(yè)成為符合市場經(jīng)濟(jì)要求的市場主體，混改目的就達(dá)到了。而企業(yè)能否符合市場要求，關(guān)鍵看企業(yè)決策、管理團(tuán)隊(duì)能否以市場為導(dǎo)向，進(jìn)行企業(yè)決策、經(jīng)營和管理。

因此，本文嘗試提出一個探索性的觀點(diǎn)：混合所有制改造的關(guān)鍵并非讓企業(yè)國有股份一定要降到多少比例以下，而是在于通過混改，打造一支市場化的決策、管理團(tuán)隊(duì)。只要這個決策管理團(tuán)隊(duì)能夠直接感受到市場激勵，并按照市場規(guī)則最大化企業(yè)利益，這個企業(yè)就能夠表現(xiàn)出強(qiáng)勁的發(fā)展活力。2017年本文作者曾赴遼寧省開展調(diào)研，調(diào)研發(fā)現(xiàn)一家典型的“國有民營”混合所有制企業(yè)：國有股占80%左右，但企業(yè)運(yùn)營卻高度市場化，這一企業(yè)模式很值得研究。

這種混改的幾個關(guān)鍵點(diǎn)在于：一是企業(yè)決策、管理團(tuán)隊(duì)均從非國有資產(chǎn)所有者中產(chǎn)生，董事長、總經(jīng)理及管理團(tuán)隊(duì)持有一定比例股份。確保決策、管理層按照市場經(jīng)濟(jì)要求決策和經(jīng)營管理。二是國有股是優(yōu)先股，不參與企業(yè)運(yùn)營和決策。不論國有股比例多高，即使超過50%，代表國有資產(chǎn)所有者的國資委也不再參與企業(yè)決策管理團(tuán)隊(duì)建設(shè)和人員安排。國資委僅僅負(fù)責(zé)國資監(jiān)管和重大資產(chǎn)處置，確保國有資產(chǎn)不流失。三是企業(yè)收益分配和經(jīng)營性損失承擔(dān)均嚴(yán)格以股權(quán)比例為依據(jù)。企業(yè)經(jīng)營性損失中國有股份應(yīng)承擔(dān)的損失部分，不能強(qiáng)加給決策、經(jīng)營團(tuán)隊(duì)。四是放寬對混合所有制企業(yè)的管制，在國有與非國有股份比例不變的情況下，應(yīng)該取消對非國有股份的持股人數(shù)、股東持股比例限制。五是防止混合所有制企業(yè)在市場競爭中產(chǎn)生市場壟斷。這種混合所有制企業(yè)雖然決策管理團(tuán)隊(duì)本身持股比例總體不高，但卻運(yùn)作著龐大的資產(chǎn)，在與民營企業(yè)的競爭中，在規(guī)模上具有一定優(yōu)勢。政府應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，防止壟斷，創(chuàng)造有利于各種所有制企業(yè)公平競爭的市場環(huán)境。

這種混改專門針對企業(yè)決策管理團(tuán)隊(duì)進(jìn)行“市場化改造”，而并不要求國有股持股比例必須降到多少以下。實(shí)際上是“四兩撥千斤”，推動國企以最小代價，邁出了向市場化方向改造的關(guān)鍵一步。與以往混改相比，“國有民營”模式的最大優(yōu)點(diǎn)在于：國有股減持的幅度大大減少，也減小了在國有股減持過程中出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失的可能性，大大降低了國有企業(yè)混合所有制改造的難度。

（三）建立“國企民營”模式，需要解決兩個“后顧之憂”

一個后顧之憂是企業(yè)虧損時的責(zé)任分擔(dān)問題。國有資本所有者不參與企業(yè)一般決策和運(yùn)營，只負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)監(jiān)管、保值增值，參與重大決策。如果企業(yè)盈利，各方皆大歡喜，但如果一旦企業(yè)虧損，責(zé)任由誰承擔(dān)？解決這一問題的關(guān)鍵是在分析虧損主客觀原因的基礎(chǔ)上，構(gòu)建合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，按照事先約定的規(guī)則，決策管理團(tuán)隊(duì)、出資各方適當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。另一個后顧之憂是決策管理團(tuán)隊(duì)存在運(yùn)用龐大的國有資產(chǎn)謀取私利的問題。解決這一問題的關(guān)鍵在于，在制定嚴(yán)格的國有資產(chǎn)監(jiān)管制度的基礎(chǔ)上，合理確定國有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)，只要實(shí)現(xiàn)事先確定的國有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)，允許決策、管理層有適當(dāng)?shù)摹俺~”收益，這對激勵決策、管理層積極性具有重要意義。

二、管住政府過多干預(yù)的“有形之手”，放開市場決定的“無形之手”

（一）政府職能轉(zhuǎn)變不到位是市場競爭不充分的深層原因

改革開放40年來，個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)、外資經(jīng)濟(jì)等非公企業(yè)已經(jīng)逐步成為最重要的市場主體之一。然而，在促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，一些地方、一些部門政府職能轉(zhuǎn)變還遠(yuǎn)未到位，政府職能越位、缺位、錯位情況大量存在，在政府服務(wù)、市場監(jiān)管等領(lǐng)域，政府發(fā)揮作用仍然不足。但是在企業(yè)市場行為方面，政府卻常?！安迨帧薄７枪髽I(yè)經(jīng)常遇到的“玻璃門”“彈簧門”和“旋轉(zhuǎn)門”，就是政府干預(yù)市場導(dǎo)致“所有制壁壘”的典型例證。究其深層原因還在于，不恰當(dāng)?shù)恼苤浦鹦袠I(yè)準(zhǔn)入、行政準(zhǔn)入甚至心理準(zhǔn)入的高墻，破壞了市場公平競爭環(huán)境，嚴(yán)重抑制了民間投資的積極性，嚴(yán)重阻礙了民營企業(yè)的快速發(fā)展。黨的十八大以來，中央高度重視優(yōu)化營商環(huán)境，把持續(xù)深化“放管服”改革作為深化政府管理體制改革，優(yōu)化營商環(huán)境的“牛鼻子”，改革決心令人鼓舞。只有加快轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建公平高效的市場競爭環(huán)境，才能充分調(diào)動各類市場主體的積極性。今后仍需圍繞市場經(jīng)濟(jì)加快轉(zhuǎn)變政府職能，做好簡政放權(quán)的“減法”，優(yōu)化服務(wù)的“乘法”，用政府權(quán)力的“減法”為市場主體添活力。

（二）加快政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)把握兩個關(guān)鍵點(diǎn)

政府職能轉(zhuǎn)變不到位固然與我們所處的體制轉(zhuǎn)軌、方式轉(zhuǎn)型的特定發(fā)展階段有關(guān)，但關(guān)鍵還是與兩個核心問題沒處理好有關(guān)。一個是政府與市場的作用邊界問題。正因?yàn)檎c市場的關(guān)系還沒有真正處理好，所以長期以來一直存在“一放即亂、一收就死”的困局，歷次機(jī)構(gòu)改革也是存在“壓縮—膨脹—再壓縮—再膨脹”的怪圈。另一個問題就是政府工作業(yè)績的評價標(biāo)準(zhǔn)問題。構(gòu)建科學(xué)的政府工作評價體系，是引導(dǎo)政府工作導(dǎo)向的重要工具，也是提高政府工作效能的重要“指揮棒”。評價政府工作業(yè)績的標(biāo)準(zhǔn)問題是政府工作評價體系的核心問題。雖然我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)由粗放式的高速增長階段開始轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，但是以GDP為主要指標(biāo)的政績考核機(jī)制尚未根本改變，雖然提出建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)已有多年，但是如何評價“服務(wù)成效”的標(biāo)準(zhǔn)并不明確。評價標(biāo)準(zhǔn)不明確，加之進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)以來，改革提速、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)下行壓力加大相伴隨，不確定因素增加，不少地方政府面對新形勢有些無所適從，不知道該如何作為，更談不上如何深化新形勢下的政府職能轉(zhuǎn)變。

（三）構(gòu)建基于基本職能的政府職能動態(tài)調(diào)整機(jī)制

構(gòu)建這一機(jī)制，目的還在于厘清政府與市場的作用邊界問題。政府職能作用邊界不清晰是我國政府管理體制存在的主要矛盾，它嚴(yán)重制約和影響著政府管理體制其他各個方面的改革。合理界定政府職能作用邊界，是發(fā)揮市場在資源配置中起決定作用的根本要求，是貫穿政府管理體制改革的各個方面、每個環(huán)節(jié)和全過程的一條主線。

當(dāng)前，我國的政府職能面臨雙向選擇，一方面，要簡政放權(quán)，向市場放權(quán)，向社會放權(quán)，向人民放權(quán)，給企業(yè)和社會組織松綁，給人民更多的自由選擇權(quán)利;另一方面，要強(qiáng)化政府作用，包括公共服務(wù)提供、市場監(jiān)管，提高政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。這就需要從政府與市場、政府與社會的關(guān)系中，恰當(dāng)界定政府的職能定位。

從政府與市場的關(guān)系看，一方面，政府需要解決市場失靈問題，增進(jìn)市場的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，另一方面，在市場能夠正常發(fā)揮作用之時，政府又要避免過多干預(yù)。而且，即使存在市場失靈，政府治理也有多種選擇，市場失靈并不意味著政府干預(yù)有效，要防止政府失靈。從政府與社會的關(guān)系看，也有類似的選擇，即在社會自組織能力較弱時，需要政府出面組織，而在社會組織能力較強(qiáng)時，政府所做的更多是完善監(jiān)管。從長期來看，較好的選擇可能是加快培育社會自組織能力。因此，雖然政府的基本職能在于宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、社會治理、市場監(jiān)管，但是隨著市場運(yùn)轉(zhuǎn)情況、社會組織建設(shè)情況的變化，政府職能的具體作用邊界并非一成不變，構(gòu)建適時調(diào)整政府具體職責(zé)邊界的動態(tài)機(jī)制非常重要。

（四）構(gòu)建以“人民滿意”為核心的政績考核體系

提高政府效能，首先要明確政府工作業(yè)績的評價標(biāo)準(zhǔn)。雖然多年來一直強(qiáng)調(diào)要建設(shè)“人民滿意的服務(wù)型政府”，但是目前，如何衡量“服務(wù)成效”的評價體系輪廓尚不清晰，雖然強(qiáng)調(diào)“服務(wù)”，而服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)并沒有凸顯出來，服務(wù)效果很難監(jiān)督、考核、評價，虛報政績，績效考核走形式等問題比較嚴(yán)重。將“人民是否滿意”作為衡量政府工作成效的標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)“人民滿意型政府”，是對十九大報告提出的“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”要求的深入落實(shí)，也是就如何深化政府管理體制改革進(jìn)行的深入思考，具有深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。

“人民滿意型政府”是“服務(wù)型政府”的升級版，與“服務(wù)型政府”相比，“人民滿意型政府”要求更高。人民滿意型政府突出強(qiáng)調(diào)，衡量政府行為合格的標(biāo)準(zhǔn)是“讓人民滿意”，這對政府行為提出了更高的要求。不管政府干了多少事情，如果人民不滿意就是不合格。依據(jù)“讓人民滿意”標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建政績考核評價體系，更能反映人民的訴求，更能真實(shí)反映政府的效率和能力，將使各級政府必須出實(shí)招、辦實(shí)事，切實(shí)讓人民滿意。這一標(biāo)準(zhǔn)有助于讓一切盲目追求政績，虛報、瞞報政績的行為暴露在陽光下，讓一切因貪污腐敗致使群眾利益受損的行為無處遁形。讓以企業(yè)為核心的市場主體滿意，也是“讓人民滿意”的重要內(nèi)容，如果政府工作的業(yè)績不再只是由政府自己說了算，而是由包括企業(yè)在內(nèi)的人民說了算，政府對企業(yè)的服務(wù)效率必將大幅提高，政府職能轉(zhuǎn)變的步伐必將大幅加快。

三、構(gòu)建完善的公平競爭市場機(jī)制，最大化地發(fā)揮市場對企業(yè)的激勵作用

（一）徹底打破“所有制歧視”

長期以來，姓“資”姓“社”的問題以及計劃經(jīng)濟(jì)體制在人們頭腦中的影響還根深蒂固，對非公有制的“所有制歧視”很難完全消除。國有觀念和慣性思維讓民營企業(yè)面臨不公平的市場競爭，社會仍然普遍把非公經(jīng)濟(jì)當(dāng)作“私有剝削”的代名詞，對民營經(jīng)濟(jì)持有不信任、不靠譜的固有偏見。其實(shí)，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)的財富創(chuàng)造、誠信等問題與所有制性質(zhì)及國營民營沒有必然聯(lián)系。

破除“所有制歧視”必須轉(zhuǎn)變思想觀念，充分認(rèn)識非公經(jīng)濟(jì)的重要地位。要在思想觀念上消除對非公有制經(jīng)濟(jì)的偏見，克服長期以來的思想障礙，真正認(rèn)識到發(fā)展非公經(jīng)濟(jì)的重要作用，破除一切制約非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策和體制障礙，積極營造有利于非公經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展的環(huán)境。要進(jìn)一步解放思想、更新觀念，從戰(zhàn)略上高度重視民營經(jīng)濟(jì)的重要地位，專門研究促進(jìn)非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)政策落地問題。將有條件的大型民營企業(yè)納入國家大公司大企業(yè)集團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略。中國需要更多的大企業(yè)、大公司，無論他們是國有還是民營，都是國家經(jīng)濟(jì)的脊梁。要充分信任非公有制經(jīng)濟(jì)，選擇行業(yè)龍頭民營企業(yè)作為重點(diǎn)培育對象，支持企業(yè)建立國家級創(chuàng)新中心、研發(fā)中心和工程中心，參與和承擔(dān)國家重大科研項(xiàng)目。

（二）堅(jiān)決打破“行政性壟斷”

長期以來，政企不分始終是國有企業(yè)特別是國有壟斷行業(yè)企業(yè)的痼癥頑疾。政府與國企之間關(guān)系盤根錯節(jié)，政府既當(dāng)運(yùn)動員，又當(dāng)裁判員，對國企微觀經(jīng)濟(jì)行為干預(yù)過多。國有企業(yè)的行業(yè)壟斷對市場環(huán)境也造成人為扭曲，特別是體現(xiàn)在雙向價格扭曲上。部分價格存在人為壓低問題，導(dǎo)致利潤率偏低。還有部分價格存在人為抬高問題，企業(yè)成本中植入大量不合理因素，一些不該進(jìn)入成本的費(fèi)用進(jìn)入了成本。

打破行政性壟斷必須下大決心。行政性壟斷問題由來已久，已經(jīng)形成了較為固定的利益分配格局，打破行政壟斷必將觸動一部分人的既得利益。必須首先合理限定政府權(quán)力，進(jìn)一步向市場放權(quán)、向社會放權(quán)，充分利用當(dāng)前的反壟斷資源，進(jìn)一步規(guī)范行政性壟斷行業(yè)的市場規(guī)則，削弱現(xiàn)有行政性壟斷企業(yè)的壟斷地位，在一些具有競爭性特點(diǎn)的領(lǐng)域，逐步引入非公企業(yè)參與競爭，逐步健全壟斷行業(yè)監(jiān)管體系，創(chuàng)造有利于各類企業(yè)公平競爭的良好環(huán)境。

（三）平等保護(hù)各類產(chǎn)權(quán)

由于觀念上的偏差、制度設(shè)計上的缺陷、政策落實(shí)上的不到位等原因，當(dāng)前各所有制經(jīng)濟(jì)主體權(quán)益并未能實(shí)現(xiàn)平等保護(hù)，在產(chǎn)權(quán)保護(hù)的實(shí)踐中仍存在重公有、輕私有的現(xiàn)象，非公企業(yè)參與市場競爭仍然存在制度障礙和隱形壁壘。相關(guān)法律法規(guī)對非公有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)弱于對公有特別是國有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，司法實(shí)踐中，國有企業(yè)和民營企業(yè)未被完全同等對待。一些私營企業(yè)家對其產(chǎn)權(quán)保護(hù)現(xiàn)狀感到擔(dān)憂，影響了部分民間資本持續(xù)投資的積極性。

有效的產(chǎn)權(quán)保護(hù)體制機(jī)制包含兩大核心要素，一是有效的行政管理體制，建設(shè)法治政府，依法執(zhí)政、依法行政，二是完善的法律和司法制度，建立相對獨(dú)立的司法體制，確立法律和司法權(quán)威。我國構(gòu)建有效的產(chǎn)權(quán)保護(hù)體制機(jī)制，也必須從這兩大宏觀體制機(jī)制入手，深入推進(jìn)行政管理體制和法律司法體制改革，切實(shí)平等保護(hù)各類產(chǎn)權(quán)，進(jìn)而充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的激勵功能、約束功能、資源配置功能和協(xié)調(diào)功能，激發(fā)各類市場主體的活力和創(chuàng)造力，提高資源配置效率，提升經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展能力。同時，由于經(jīng)濟(jì)社會產(chǎn)權(quán)關(guān)系比較復(fù)雜，為了真正實(shí)現(xiàn)平等保護(hù)，就必須要在行政和法制的各個方面加強(qiáng)頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，綜合平衡國有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)問題，片面強(qiáng)調(diào)某一類產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，都有可能削弱對另一類產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院）