張 慧 武心嘉 盛 蒂 馬天儒

一、PPP 模式概念與內(nèi)涵

PPP（Public-Private-Partnerships）模式在全球發(fā)展得如火如荼，水利工程中運用的也越來越多。本文將PPP 模式理解為基于優(yōu)勢互補、利益共享和風險共擔規(guī)定，公共部門和私營部門為提供公共產(chǎn)品及服務而建立長期合作關(guān)系機制。

PPP 模式本質(zhì)上是公共資源與私人資源在數(shù)量、質(zhì)量上的優(yōu)勢互補，達到合作共贏。其目的是實現(xiàn)為公眾的公共產(chǎn)品和服務，完成公共部門職能的同時也為私營部門帶來利益；在利益共享、風險共擔的約束條件下，實現(xiàn)公共服務水平提升。

PPP 模式雖有其獨特的優(yōu)勢，但由于PPP 模式的采購過程更加復雜，因此PPP 模式相比傳統(tǒng)采購模式有著更大的風險。在水利項目實施的全過程均面臨著各種風險。風險控制目的在于降低或避免項目風險可能帶來的損失，在已知PPP 模式下水利項目投資方常見風險的基礎(chǔ)上，需要對風險進行合理分擔與應對。

二、PPP 模式下水利項目的風險分擔

1.風險分擔的主體

（1）政府部門

在PPP 模式水利項目的各參與方中，政府部門（即各級水行政主管部門）一般是公共部門的代表，在整個項目的運作過程中發(fā)揮著多重作用。政府部門作為項目的發(fā)起人和最終擁有者，要提供一定的項目開發(fā)資金并對項目融資進行擔保，授予私營部門合法的特許經(jīng)營權(quán)，簽訂項目產(chǎn)品（服務）的購買協(xié)議，修訂適合PPP 水利項目的法律和政策，創(chuàng)建良好且穩(wěn)定的政治環(huán)境并監(jiān)督項目的實施。

（2）私營部門

私營部門（投資方）主要是以項目公司（SPC：Special Purpose Company)）形式來承擔風險的，其中項目公司由私營部門與政府協(xié)商后組建，政府部門可以參股但主要由私營部門負責公司的日常運作。項目公司主要任務是：參加項目的投標，負責項目的設計、建設、運營和移交等工作，簽訂特許經(jīng)營協(xié)議后，項目公司選擇設計施工單位進行項目建設并對整個工程實施監(jiān)督。項目竣工后，通過項目運營產(chǎn)生的收益獲取利潤并償還貸款。特許運營期結(jié)束后，將項目整體移交給政府。項目公司參與項目全壽命周期內(nèi)的所有工作，所以項目公司同政府部門一樣承擔著整個過程的風險。

（3）金融機構(gòu)

PPP 項目往往投資金額巨大，一般均需要向金融機構(gòu)進行貸款，且貸款期限較長。PPP 水利工程是屬于準公共物品領(lǐng)域，社會效益占有很大比例，所以此類工程項目貸款的金融機構(gòu)主要包含銀行和開發(fā)性金融機構(gòu)（國家所有、資金由政府提供，但自主經(jīng)營、自負盈虧）。

由于國內(nèi)業(yè)界對PPP 模式理解還不夠深刻，企業(yè)的信用體系和法律體系不夠完善，銀行往往要求項目股東直接擔保來減小風險。因此金融機構(gòu)不作為風險分擔的主體。由于保險協(xié)議的存在，保險公司雖然不直接參與項目但也是風險承擔方的重要組成部分。

此外，設計方、施工方、供應方以及用戶方等參與方由于不主要負責項目風險管理工作，如設計方、施工方、供應方等三方的風險可以看為私營機構(gòu)將自身的風險向其轉(zhuǎn)移，因此不單獨將這幾方當作風險分擔的主體，將公共部門、私營部門為核心來分析PPP 模式下水利項目風險的分擔問題。

2.風險分擔的流程與結(jié)果

（1）風險分擔的流程

風險分擔的流程見圖1。

（2）風險分擔的結(jié)果

依據(jù)對風險主體、流程等的分析，風險分擔的結(jié)果如表1 所示。

三、PPP 模式下水利項目的風險應對措施

1.政治風險

政治風險是PPP 水利項目中難以回避的風險，投資者對政治風險較大的項目一般都會選擇放棄。其他情況下，需要采取一定的措施進行政治風險管理。

首先，可通過購買政治保險來應對風險，私營部門可以向保險公司或保險機構(gòu)購買保險；其次，可通過與政府部門簽訂協(xié)議，選擇國有企業(yè)建立風險聯(lián)盟，要求政府提供擔保，當政治風險事件帶來不利影響時，政府予以經(jīng)濟補償；再有，可通過特許權(quán)協(xié)議清晰界定政府的權(quán)力和義務，明確政府監(jiān)管的行政范圍；最后，可與國際貨幣機構(gòu)（如世界銀行、亞洲投資發(fā)展銀行）建立合作關(guān)系，一定程度上也能應對政治風險。

2.經(jīng)濟風險

外匯風險一般是有外國資金參與的項目容易發(fā)生的各國對于貨幣兌換都有著法律的規(guī)定，如果所用貨幣是國際通用的，可以通過金融衍生工具來對沖風險，但若像我國貨幣不是國際硬通幣就只能采用經(jīng)營管理等方法來減小風險。

利率風險同外匯風險的管理模式相近，可以利用金融衍生工具來減小風險，或與政府簽訂協(xié)議約定利率，當利率增長率超過規(guī)定時，政府予以補償。

通貨膨脹風險在各國經(jīng)濟中是普遍存在的，是一種無法避免的風險，可以選用的措施主要有公私方法簽訂條款，約定價格，按通貨膨脹率進行價格變更。

3.法律及合同風險

法律及合同風險中，法律風險一般是由國家控制的，但目前許多發(fā)展中國家的法律體系不是很完善。一般PPP 水利項目中的法律風險主要由國家承擔。合同風險作為工程項目中普遍存在的風險，主要是由公私雙方共同承擔。

對于法律風險，私營部門可以通過與政府簽訂特許權(quán)協(xié)議和擔保協(xié)議來控制風險，同時也可以選擇適當?shù)膰H法在合同中進行補充。對于合同風險，雙方可以在擬定合同時全面考慮，力求合同內(nèi)容無漏洞，履行合同時監(jiān)管是否有違約行為存在，違背合同后選擇法律手段來維護權(quán)益來應對此類風險。

4.建設風險

PPP 水利項目在建設風險中主要存在成本費用、工期延誤、質(zhì)量不合格、設計不合理等風險，必須采用措施予以控制。

（1）工程成本風險

成本風險是水利項目建成過程中最重要也是最容易發(fā)生的風險，若成本管理不當，引起資金缺口，項目可能延誤甚至中斷。主要采用措施有：在工程預算中準備一定數(shù)量的備用現(xiàn)金；制定準確、正確的計劃來控制成本；與材料供應商、施工承包商簽訂固定價格合同等。

（2）工程延誤風險

在PPP 水利項目中，能否按期完工關(guān)系到項目能否如期盈利，更是關(guān)系到項目的財務風險。首先，加強對承包商的施工進度管理，對進度情況進行監(jiān)督，及時提醒調(diào)整計劃；其次，對工程環(huán)境變化引起設計的變更和調(diào)整從而影響工期的，須向責任方追責以減小風險。

（3）工程質(zhì)量風險

主要措施有：采取正確的質(zhì)量控制程序和監(jiān)督、激勵等措施；完善質(zhì)量管理體系；嚴格質(zhì)量控制過程；提升施工隊伍的技術(shù)水平、責任意識等。

（4）設計不合理風險

圖1 PPP 模式水利項目風險分擔流程圖

主要措施有：采取預先設計計劃，如對BIM 技術(shù)等優(yōu)秀的設計工具進行提前設計；選取設計施工總承包（EPC）方式進行項目建設，向設計方轉(zhuǎn)移風險等。

表1 PPP 模式水利項目風險分擔的一般結(jié)果表

5.運營風險

運行風險主要應對措施有：采取適合的運營管理模式，選擇經(jīng)驗豐富的運營管理機構(gòu)進行運營維護，簽訂運營維護合同；明確獎懲機制，為控制運營維護成本，在合同中可以制定獎懲的成本底線；提升運營管理人員的水平。

6.市場和收益風險

市場和收益風險管理的關(guān)鍵在于預防。主要應對措施有：在項目前期決策階段，對市場進行可靠分析并需求預測；在項目運營階段，與政府部門簽訂長期的產(chǎn)品銷售協(xié)議來減小風險；對產(chǎn)品價格采取浮動定價或固定定價，根據(jù)國家經(jīng)濟環(huán)境和市場變化來調(diào)整，從而降低市場風險。

7.自然風險

自然風險主要包括環(huán)境風險和不可抗力風險，可以通過風險轉(zhuǎn)移和風險緩解來控制風險。

（1）環(huán)境風險

通過詳細研究環(huán)境保護相關(guān)的法律、標準和規(guī)定，采用嚴格的環(huán)境保護措施；聘請環(huán)境保護專家來制定科學可行的環(huán)保方案；將環(huán)境保護納入長久監(jiān)控范圍內(nèi)，對可能引起的污染加強管制。

（2）不可抗力風險

不可抗力風險有不可預測性等特點，主要是指地震、洪水等自然災害事故，主要應對措施有：購買保險，對可以保險的不可抗力風險進行投保，將風險轉(zhuǎn)移給保險公司；尋求政府資助，在遇到風險事故時可以獲得政府對關(guān)稅的調(diào)整、延長PPP 水利項目的工期或一定經(jīng)濟補償。

四、小結(jié)

本文主要研究了PPP 模式下水利項目的概念、內(nèi)涵和風險性，在已知常見風險的基礎(chǔ)上分析了PPP 模式下水利項目風險分擔及風險應對措施。風險分擔是通過對PPP 模式下水利項目風險分擔的主體以及流程，得到了PPP 模式水利項目風險分擔的結(jié)果；針對投資方的各類風險運用基本措施提出了具體的應對措施。本文的研究成果可為PPP模式下水利項目的風險應對提供參考，具有一定的借鑒意義■