李鐵

談到城市治理，我們實(shí)際上面臨著兩種根本的制度差異。

從表象上看，似乎中西方的城市都是一樣，現(xiàn)代化的高樓大廈鱗次櫛比，寬闊的街道，完善的生態(tài)景觀設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，以及一定密度的人口等等。城市看起來就是一個所有現(xiàn)代要素的空間集合體。

但是，如果從事城市研究的學(xué)者去看城市，從人的角度去理解城市，去理解城市的生活和各種市場化的服務(wù)或者公共服務(wù)，會發(fā)現(xiàn)中國的城市和國外的城市還是有著本質(zhì)上區(qū)別的，這是我從親身經(jīng)歷中得到的非常深刻的體驗(yàn)。

上世紀(jì)90年代初，我在國家體改委農(nóng)村司從事小城鎮(zhèn)研究的時(shí)候，曾經(jīng)與世界銀行和聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署展開緊密合作。那個時(shí)候，借鑒國際上城市化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，是我們進(jìn)行改革和發(fā)展研究的重要主題。

在與世界銀行和聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的長達(dá)十幾年的合作中，我既承擔(dān)了接待國際專家考察中國城市和小城鎮(zhèn)的大量工作，后期也根據(jù)國際合作項(xiàng)目的需要，組織國內(nèi)有關(guān)部門和地方政府管理人員考察國外城市。在十幾年的時(shí)間里，由我們組織去國外城市考察的有關(guān)部門和地方政府官員達(dá)到3000多人次。在雙方的相互考察中，我體會最深的就是在理解城市發(fā)展價(jià)值觀和治理體制上的巨大差異。

與世界銀行和聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的合作，開始是本著“請進(jìn)來”的姿態(tài)。因此在上世紀(jì)90年代初合作的頭幾年，我作為項(xiàng)目執(zhí)行者，領(lǐng)著來自西方不同發(fā)達(dá)國家的各類著名專家在國內(nèi)進(jìn)行了廣泛的考察，每次考察時(shí)間都在兩三個星期，一般要走訪十幾個城市和小城鎮(zhèn)。

我們原以為，國際專家有著豐富的城市治理經(jīng)驗(yàn)，在考察中國的城市和小城鎮(zhèn)時(shí)，應(yīng)該會有著非常好的經(jīng)驗(yàn)借鑒和指導(dǎo)。事實(shí)上卻與我想象的完全相反，他們對中國城市的治理體制和價(jià)值觀幾乎是一無所知。

例如，當(dāng)了解到城市的人口時(shí)，他們對中國的戶籍制度一臉茫然，什么是戶籍？為什么進(jìn)城落戶還要有限制，當(dāng)時(shí)的城市戶口和農(nóng)村戶口到底有什么區(qū)別？在考察過程中，我要花大量的時(shí)間去解讀中國的各種體制，當(dāng)然也包括政府的財(cái)政體制、土地管理體制、各級政府之間的關(guān)系等。

后來我發(fā)現(xiàn)，其實(shí)并不是專家來考察，等于是我在考察過程中以解讀的方式給他們?nèi)嬷v課，畢竟要地方政府官員將這些體制問題上升到理論高度和總結(jié)發(fā)展規(guī)律，恐怕他們也講不清楚。

幾個星期的考察，實(shí)際上是專家們對中國城市治理體制全面了解的過程，雖然想完全弄懂還需要花時(shí)間，但是最后總得要拿出考察報(bào)告。按照西方的體制特點(diǎn)和價(jià)值觀來總結(jié)，肯定在中國是很難行得通的，最后他們還是按照我們的思路來作總結(jié)。

幾年“請進(jìn)來”的過程中，我們面臨的最大麻煩是每次國際專家組的人員都要更換，所以每次都要重新解讀。不僅要解讀各種體制的基本內(nèi)容，而且連每個名詞的英文譯法都要認(rèn)真斟酌，以便更準(zhǔn)確地表達(dá)中國的體制特點(diǎn)。

與世行和聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的合作進(jìn)入到實(shí)質(zhì)性階段，也就是說項(xiàng)目已經(jīng)落實(shí)，其中重要內(nèi)容之一就是組織中國有關(guān)部門和地方政府的管理者去考察發(fā)達(dá)國家的城市和小城鎮(zhèn)。上世紀(jì)90年代中期，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國家的差距非常大。如何開闊中國城市政府官員在城市治理方面的視野、學(xué)習(xí)西方城市治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我們開始了“走出去”的過程。

一般來說，一個考察團(tuán)要在發(fā)達(dá)國家進(jìn)行城市治理的專項(xiàng)培訓(xùn)，還要參觀城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，并與國外城市的政府官員進(jìn)行城市治理的專項(xiàng)交流。

可是，在我們出去考察的過程中，無論是介紹城市治理經(jīng)驗(yàn)，還是涉及城市規(guī)劃、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等城市管理各個方面，我們經(jīng)常遇到的情況是“雞同鴨講”。當(dāng)國外專家和學(xué)者介紹他們的管理體制特點(diǎn)，或者是與城市政府官員進(jìn)行交流的時(shí)候，總是有我們的培訓(xùn)學(xué)員提問題的時(shí)間。而每一個問題都會導(dǎo)致對方的學(xué)者和官員一臉茫然。

例如，在國土部門工作的學(xué)員經(jīng)常問到的問題是，你們的土地指標(biāo)是怎么分配的？由于中國的土地是公有，而城市建設(shè)用地是通過征用農(nóng)村集體土地之后轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，而且為了嚴(yán)格控制土地的濫占，中央政府對征用農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃分配。土地指標(biāo)對于我們來說是一個常識，可是對于習(xí)慣了土地私有制傳統(tǒng)的外國人來說，中國的土地制度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了他們的知識范疇，沒有辦法回答。如果要回答，還得重新解讀中外的制度差異問題，估計(jì)幾堂課都講不完。

類似的問題包括，國外的城市設(shè)置需要哪個主管部門審批？國外的城市財(cái)政上繳后能留給地方多少分成？等等。在一個完全無法對等的體制下，介紹經(jīng)驗(yàn)和交流幾乎難以進(jìn)行。談到城市的人口和城鄉(xiāng)之間的關(guān)系時(shí)，我們也難免還會涉及戶籍管理制度的問題。而涉及戶籍管理制度，國內(nèi)是由公安部門負(fù)責(zé)相關(guān)工作，而國外則是放在民事信息管理部門，兩種體制的差距是顯而易見的。但是如果深度解讀下去，回溯為什么我們在戶籍管理上是放在公安部門而不是民事部門，這可能要認(rèn)真地去學(xué)習(xí)中國人口管理的歷史了。

當(dāng)然，雙方之間的考察也并不是一無所獲。打開了改革開放的大門后，無論是“請進(jìn)來”還是“走出去”都特別有助于雙方的相互了解，而且在相互的考察過程中，可以發(fā)現(xiàn)交流和合作的共同點(diǎn)。例如在物質(zhì)領(lǐng)域內(nèi)的合作容易順利進(jìn)行，包括基礎(chǔ)設(shè)施的投入、城市景觀的塑造、生態(tài)綠色發(fā)展理念以及部分城市規(guī)劃等內(nèi)容。

如果我們認(rèn)同在中國改革開放四十年的過程中，城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展取得了巨大的進(jìn)步，城市形態(tài)和建設(shè)發(fā)生了翻天覆地的變化，那么不能不說，國際間的交流，向發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)和借鑒經(jīng)驗(yàn)都發(fā)揮了十分重要的作用。

但是，深入到城市治理的價(jià)值觀和管理體制導(dǎo)致的利益結(jié)構(gòu)的差異，很難說我們會達(dá)到殊途同歸的結(jié)果。西方發(fā)達(dá)國家的城市化進(jìn)程花費(fèi)了幾百年的時(shí)間。雖然東亞的日韓也歷經(jīng)了城市化高速發(fā)展進(jìn)程，完整地學(xué)習(xí)了西方發(fā)達(dá)國家的理念。但是對有著十幾億人口的中國來說，面臨著巨大的人口壓力，也經(jīng)歷了人類歷史上規(guī)?？涨暗某擎?zhèn)化進(jìn)程，如果按照西方發(fā)達(dá)國家的模式，可能很難達(dá)到現(xiàn)在的效果。更重要的是，對與治理結(jié)構(gòu)相關(guān)的城市制度的理解和認(rèn)識，還存在著巨大的現(xiàn)實(shí)差距和觀念差距，也是在未來城市轉(zhuǎn)型過程中需要解決的問題。

（摘自“財(cái)經(jīng)網(wǎng)”。作者為中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）