周 宏 偉，彭 焱 梅

(太湖流域管理局 水利發(fā)展研究中心，上海 200434)

太湖流域地處長(zhǎng)江三角洲地區(qū)腹地，總面積3.69萬(wàn)km2，行政區(qū)劃分屬江蘇、浙江、上海和安徽三省一市，區(qū)內(nèi)人口密集，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。20世紀(jì)80年代以來(lái)，流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，污染物排放量不斷增加，造成流域水環(huán)境污染，水生態(tài)系統(tǒng)退化。由于水環(huán)境治理的長(zhǎng)期性和艱巨性，經(jīng)過(guò)多年水環(huán)境治理，流域水環(huán)境狀況與治理目標(biāo)仍有較大差距，水環(huán)境污染已成為流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主要制約因素。

流域內(nèi)上下游多個(gè)行政區(qū)間在水資源的開發(fā)利用方面容易產(chǎn)生利益沖突，跨界水污染問(wèn)題不斷發(fā)生且難以調(diào)和[1]。合理構(gòu)建一個(gè)跨界水污染治理機(jī)制并充分發(fā)揮其作用，對(duì)水污染防治工作能否順利開展極為重要[2]。

流域水流生態(tài)補(bǔ)償是協(xié)調(diào)流域內(nèi)區(qū)域間損益的有效手段，綜合運(yùn)用財(cái)政、稅收、市場(chǎng)等手段，對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行利益調(diào)整。蔣毓琪[1]指出流域內(nèi)利益相關(guān)者的矛盾歸根到底是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾。姬鵬程[3]認(rèn)為流域水資源生態(tài)補(bǔ)償需要對(duì)相關(guān)利益關(guān)系進(jìn)行合理調(diào)節(jié)，針對(duì)流域跨界污染，采用公共政策或市場(chǎng)化手段來(lái)調(diào)節(jié)不具有行政隸屬關(guān)系而生態(tài)關(guān)系密切的地區(qū)間利益關(guān)系。李原園[4]等論述流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍詈蜋C(jī)理，提出了總體框架。趙鐘楠[5]等探討了流域尺度水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹饕椒?。董?zhàn)峰[6]、李建[7]等對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)進(jìn)行了研究。

自推行實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度以來(lái)，太湖流域內(nèi)各省市積極響應(yīng)，在生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)踐方面一直走在全國(guó)的前列。但是已開展的生態(tài)補(bǔ)償往往在一個(gè)省級(jí)行政區(qū)內(nèi)進(jìn)行，流域內(nèi)省際間、上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立。本文以太湖流域?yàn)槔?，研究探索建立浙、蘇、滬三方的水流生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，為改善太湖流域水環(huán)境提供政策和制度上的參考。

1 太湖流域水流生態(tài)補(bǔ)償方案設(shè)計(jì)

以國(guó)內(nèi)外已開展的流域水流生態(tài)補(bǔ)償理論研究與實(shí)踐為基礎(chǔ)，結(jié)合太湖流域特點(diǎn)，圍繞補(bǔ)什么、誰(shuí)補(bǔ)誰(shuí)、補(bǔ)多少、怎么補(bǔ)以及如何實(shí)施等5個(gè)方面的問(wèn)題[4]，提出補(bǔ)償總體框架?？紤]到太湖流域面積中，安徽省占比較少，僅為0.6%，本次水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償只考慮江蘇省、浙江省和上海市。

1.1 補(bǔ)償主客體

補(bǔ)償主、客體權(quán)屬關(guān)系的界定是流域水流生態(tài)補(bǔ)償各種利益相關(guān)者之間合作的前提和基礎(chǔ)。補(bǔ)償主體包括水環(huán)境的污染者和環(huán)境保護(hù)的受益者，其中污染者包括流域范圍內(nèi)排放生產(chǎn)和生活污染物的單位或個(gè)人，受益者主要是在進(jìn)行流域生態(tài)保護(hù)過(guò)程中受益的群體和個(gè)人[8]。補(bǔ)償客體主要為提供生態(tài)效益服務(wù)，達(dá)到水質(zhì)、水量、水生態(tài)保護(hù)要求的地方政府，以及因?yàn)榱饔蛩鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)造成流域發(fā)展機(jī)會(huì)成本損失的地方政府、企業(yè)和個(gè)人[6]。

補(bǔ)償主、客體往往采用利益相關(guān)者分析方法確定[9]。太湖流域地處平原河網(wǎng)，水流往復(fù)不定，很難明確界定補(bǔ)償主體和受益對(duì)象。流域各省市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中排放的污染物是導(dǎo)致流域水環(huán)境污染的主要原因，流域水污染治理涉及到流域內(nèi)各省市的居民、企業(yè)、政府以及環(huán)保機(jī)構(gòu)等眾多利益相關(guān)者，各省市均是水污染的利益相關(guān)方，因此必須構(gòu)建包含這些利益相關(guān)者在內(nèi)的有效跨界治理機(jī)制。在補(bǔ)償主客體眾多且難以明確的情況下，政府作為人民群眾和社會(huì)利益的代表有責(zé)任對(duì)生態(tài)補(bǔ)償提供支持。本研究以省級(jí)行政機(jī)構(gòu)作為各利益相關(guān)方的代表，將省級(jí)行政機(jī)構(gòu)確定為補(bǔ)償主客體。

1.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)目前沒(méi)有形成統(tǒng)一的量化標(biāo)準(zhǔn)，一般參照生態(tài)保護(hù)者的直接投入和機(jī)會(huì)成本、生態(tài)受益者的獲利、生態(tài)破壞的恢復(fù)成本、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值等方面進(jìn)行初步核算[9]。

流域水流生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算思路大致可歸結(jié)為3種：① 投入成本，通過(guò)測(cè)算生態(tài)環(huán)境總成本來(lái)確定；② 從環(huán)境效益，通過(guò)核算流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值加以確定；③ 補(bǔ)償意愿，通過(guò)實(shí)地調(diào)查，詢問(wèn)居民的最大支付意愿金額或最低受償意愿金額來(lái)確定[10-11]。它們分別從自然補(bǔ)償、經(jīng)濟(jì)價(jià)值生態(tài)補(bǔ)償和社會(huì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕嵌葋?lái)核算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[1]。

推動(dòng)太湖流域水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償首先要解決流域水環(huán)境污染治理問(wèn)題，開展水環(huán)境污染治理是各排污單位應(yīng)盡之責(zé)任。在目前未實(shí)施流域上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的情況下，各省市人民政府在省域范圍內(nèi)均通過(guò)多種途徑籌措大量資金開展水環(huán)境治理工作，并取得了明顯的成效，但省際邊界地區(qū)水環(huán)境治理往往滯后?？缡∈兴魃鷳B(tài)補(bǔ)償側(cè)重在推動(dòng)流域重要河湖和省界邊際地區(qū)水環(huán)境治理項(xiàng)目的進(jìn)展，為此，補(bǔ)償金額標(biāo)準(zhǔn)主要根據(jù)此類項(xiàng)目所需投入資金進(jìn)行測(cè)算。

1.3 資金籌措

根據(jù)受益程度、脅迫程度，按一定標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一量化籌集補(bǔ)償資金，總出資規(guī)?？梢越Y(jié)合流域面積、流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)規(guī)模和地方財(cái)政收入水平等綜合確定?？缡∈械牧饔蚩捎芍醒牒偷胤截?cái)政共同出資，中央財(cái)政出資規(guī)?？筛鶕?jù)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制重要程度確定，各省市出資規(guī)模，可根據(jù)省市從流域生態(tài)安全中的受益程度和對(duì)流域生態(tài)安全脅迫程度確定。

流域上下游均是水環(huán)境改善的受益者，流域各省市承擔(dān)的資金按照“誰(shuí)排污量大，誰(shuí)多出錢；誰(shuí)用水量大，誰(shuí)多出錢；誰(shuí)經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)，誰(shuí)適當(dāng)增加付出”的原則，結(jié)合區(qū)域間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)區(qū)位條件的差異，合理選取資金分?jǐn)倻y(cè)算指標(biāo)。

太湖流域水流生態(tài)保護(hù)省市補(bǔ)償資金籌集根據(jù)各地在流域內(nèi)的廢污水排放量、用水量、人均GDP等3項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行測(cè)算，各占1/3的權(quán)重，具體見(jiàn)式(1)。

(1)

式中，Cn為某省出資額度，億元；Qn為某省(市)排入太湖流域廢水量，萬(wàn)t;Qt為流域內(nèi)各省(市)排入太湖流域廢水總量，萬(wàn)t；Wn為某省太湖流域用水量，萬(wàn)t；Wt為流域內(nèi)各省(市)太湖流域用水量，萬(wàn)t；Gn為某省(市)人均GDP，萬(wàn)元；Gt為流域內(nèi)各省(市)人均GDP之和，萬(wàn)元；Ct為各省(市)共同出資額，億元。

1.4 補(bǔ)償資金分配

補(bǔ)償資金圍繞改善太湖流域水質(zhì)、促進(jìn)水資源節(jié)約的目標(biāo)進(jìn)行安排。生態(tài)空間保護(hù)任務(wù)較重、節(jié)水型社會(huì)建設(shè)成效明顯、水生態(tài)保護(hù)和治理工作突出、水質(zhì)改善顯著的省份多拿補(bǔ)償資金，工作滯后、水域空間侵占、節(jié)水不力、水質(zhì)改善有限的省份少拿、不拿甚至拿出資金補(bǔ)償其他省份。分配的補(bǔ)償資金主要用于全流域污染治理性支出及對(duì)在水資源保護(hù)和治理中取得成效地區(qū)的補(bǔ)償性支出，為此，分兩部分進(jìn)行測(cè)算。

1.4.1治理性支出

治理性支出依據(jù)各省份水環(huán)境治理任務(wù)量進(jìn)行分配。NH3-N，COD是水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)的主要指標(biāo)，也是太湖流域主要水質(zhì)超標(biāo)項(xiàng)目，TP是太湖藍(lán)藻控制性指標(biāo)，因此，選擇NH3-N，COD和TP的主要污染物入河削減量表示某省份水環(huán)境治理情況，測(cè)算治理性支出，各污染物入河削減量權(quán)重各占1/3，測(cè)算公式為

(2)

式中，CGn為某省(市)治理性支出，億元；RCn為某省(市)重要水功能區(qū)COD入河削減量，萬(wàn)t；RCt為各省(市)重要水功能區(qū)COD入河削減量之和，萬(wàn)t；RNn為某省(市)重要水功能區(qū)NH3-N入河削減量，萬(wàn)t；RNt為各省(市)重要水功能區(qū)NH3-N入河削減量之和，萬(wàn)t；RPn為某省(市)重要水功能區(qū)TP入河削減量，萬(wàn)t；RPt為各省(市)重要水功能區(qū)TP入河削減量之和，萬(wàn)t；CGt為補(bǔ)償資金總額，億元。

其中，重要水功能區(qū)COD,NH3-N,TP入河削減量為水功能區(qū)現(xiàn)狀入河量與2020年限排量的差值。對(duì)于跨省界重要水功能區(qū)的主要污染物入河削減量，根據(jù)該水功能區(qū)在不同省份長(zhǎng)度占總長(zhǎng)度比例分配污染物削減量。

1.4.2補(bǔ)償性支出

補(bǔ)償性支出可根據(jù)各省市在流域水生態(tài)安全的貢獻(xiàn)程度確定。貢獻(xiàn)程度主要根據(jù)太湖流域內(nèi)本地水資源總量、重要水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況所占比例測(cè)算，太湖流域內(nèi)本地水資源總量越大、重要水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)個(gè)數(shù)越多，補(bǔ)償性支出越多。本地水資源總量、重要水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況權(quán)重各占1/2。測(cè)算公式為

(3)

式中，CFn為某省(市)補(bǔ)償性支出，億元；WRn為某省(市)本地水資源總量，萬(wàn)t;WRt為各省(市)本地水資源總量之和，萬(wàn)t;WZn為某省(市)重要水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)個(gè)數(shù)；WZt為各省(市)重要水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)個(gè)數(shù)之和；CFt為補(bǔ)償資金總額，億元。

1.5 補(bǔ)償實(shí)施機(jī)制

太湖流域水流生態(tài)補(bǔ)償作為一項(xiàng)公益性強(qiáng)的事業(yè)，必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)原則，建立以政府組織為主，其他社會(huì)力量為輔的工作機(jī)制，確保生態(tài)補(bǔ)償資金的有效持續(xù)供給，提高生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行效率[12]。通過(guò)搭建各利益主體協(xié)商平臺(tái)，滿足不同利益方的合理要求，開展聯(lián)合監(jiān)測(cè)、資金監(jiān)管、實(shí)施效果評(píng)估、公眾參與等方式，保障補(bǔ)償資金管理安全、分配合理、使用高效。2008年，為推進(jìn)《太湖流域水環(huán)境治理總體方案》的實(shí)施，由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和流域省市人民政府共同成立了太湖流域水環(huán)境綜合治理省部際聯(lián)席會(huì)議制度，在推動(dòng)部門、地方和社會(huì)形成上下聯(lián)動(dòng)、合力治污方面發(fā)揮了重要作用。可借助這一平臺(tái)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)，組織開展流域水流生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的監(jiān)管、考核和實(shí)施。

2 太湖流域水流生態(tài)補(bǔ)償資金測(cè)算

為驗(yàn)證方案的可行性，以2017年為基準(zhǔn)年，進(jìn)行流域水流生態(tài)補(bǔ)償方案資金籌措和撥付試算。

2.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)務(wù)院批復(fù)的《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案修編》近期投資中涉及太湖、太浦河、望虞河等流域重要河湖相關(guān)治理項(xiàng)目的投資為25.38億元，跨省界地區(qū)中小治理項(xiàng)目投資3.04億元，合計(jì)28.42億元。本次開展水流生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，側(cè)重在推動(dòng)流域重要河湖和省界邊際地區(qū)水環(huán)境治理項(xiàng)目的進(jìn)展。為此，近期生態(tài)補(bǔ)償資金總規(guī)模擬初步確定為30億元。

2.2 補(bǔ)償資金籌措

考慮到跨省市生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施處于起步階段，為加強(qiáng)流域各省市生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的積極性和主動(dòng)性，初期資金籌措中適當(dāng)加大中央的引導(dǎo)力度，30億補(bǔ)償資金中，中央財(cái)政安排15億元，太湖流域3省(市)共同出資15億元。根據(jù)2017年太湖流域各省(市)廢水排放總量和用水總量、人口密度、人均GDP，測(cè)算出江蘇省、浙江省、上海市出資額度詳見(jiàn)表1。

表1 補(bǔ)償資金籌集的測(cè)算

2.3 資金撥付

太湖流域水環(huán)境治理任務(wù)艱巨，治理性支出按補(bǔ)償資金總額的70%安排，共計(jì)21億元。初步確定補(bǔ)償性支出按補(bǔ)償資金總額的30%安排，共計(jì)9億元。

2.3.1治理性支出

根據(jù)各省(市)重要水功能區(qū)2020年COD、NH3-N、TP限排量及現(xiàn)狀入河量，測(cè)算出江蘇省、浙江省、上海市主要污染物入河削減量的治理性支出分別為8.51億、4.57億、7.92億元(見(jiàn)表2)。

表2 主要污染物入河削減量的治理性支出測(cè)算

2.3.2補(bǔ)償性支出

根據(jù)各省(市)2017年水資源公報(bào)、統(tǒng)計(jì)年鑒、水資源公報(bào)等，統(tǒng)計(jì)各省(市)本地水資源總量、重要水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況，測(cè)算出江蘇省、浙江省、上海市補(bǔ)償性支出分別為3.92億，3.56億，1.53億元(見(jiàn)表3)。

表3 補(bǔ)償性支出測(cè)算

2.4 資金撥付總額

江蘇省、浙江省、上海市補(bǔ)償資金預(yù)撥總額分別為12.43億，8.13億，9.45億元(見(jiàn)表4)。

表4 補(bǔ)償資金預(yù)撥總額

2.5 合理性分析

按照本次提出的水流生態(tài)補(bǔ)償方案測(cè)算，2017年江蘇省、浙江省和上海市資金籌措比例分別為47.3%,20.0%,32.7%，3省市在流域內(nèi)面積占比分別為52.6%,32.8%,14%，GDP占比分別為46.6%,16.5%,36.8%，上海市面積占比最小，但廢水排放量、用水量及GDP均高于浙江省，各省市出資比例基本與省市在流域內(nèi)所占面積和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)；2017年各省撥付資金比例分別為41.4%,27.1%,31.5%，3省市重要水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率分別為73.0%,89.7%,59.2%，資金撥付比例與各省市在流域上下游空間布局和水環(huán)境治理任務(wù)也基本吻合。

2016年，江蘇省、浙江省和上海市GDP占比分別為46.0%,16.7%,37.3%，重要水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率分別為39.8%,55.7%,30.3%；2018年3省GDP占比分別為45.9%,17.2%,36.9%，重要水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率分別為50.8%,79.4%,60.5%。從近3 a 3省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況看，GDP占比基本維持在穩(wěn)定水平，而重要水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率有起伏，水環(huán)境治理任務(wù)艱巨。3省市通過(guò)水流生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制推進(jìn)水環(huán)境治理有現(xiàn)實(shí)需要，各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r能為補(bǔ)償資金的撥付提供保障,流域水流生態(tài)補(bǔ)償方案基本合理。

3 結(jié) 語(yǔ)

總體來(lái)看，本次確定的補(bǔ)償模式，反映了不同主體對(duì)于流域水生態(tài)保護(hù)的貢獻(xiàn)程度，以及不同主體從流域水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能中的獲益程度，選擇的指標(biāo)考慮了水量、水質(zhì)、經(jīng)濟(jì)水平、污染排放等不同要素，并且指標(biāo)值的可獲得性和權(quán)威性均較好。用這種方法確定的水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方案，具有較好的科學(xué)性和可操作性。本次方案重點(diǎn)探討了資金總額確定，資金分配原則還需要在具體實(shí)踐中進(jìn)一步完善。