賴紅兵　魯杏　吳兆娟　鄭甘甜　仝鑄　何秀娟

摘要：從三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目企業(yè)準入條件與評價方式中存在的問題出發(fā)，以《三峽后續(xù)工作規(guī)劃實施管理暫行辦法》為依據(jù)，結合中國其他類型農(nóng)業(yè)項目企業(yè)準入評價的實踐經(jīng)驗，通過AHP層次分析法構建三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目企業(yè)準入動態(tài)評價體系，以期提高項目投資效益。

關鍵詞：三峽工程;農(nóng)業(yè)項目;企業(yè)準入;動態(tài)評價

中圖分類號：F323.3? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2020）04-0161-05

Abstract： Starting from the problems in the access conditions and evaluation methods of the Three Gorges follow-up agricultural projects， basing on the Interim Measures for the Implementation and Management of the Three Gorges Follow-up Work Plan， combining with the practical experience of other types of agricultural project enterprise access evaluation in China， the AHP Analytic Hierarchy Process is used to construct a dynamic evaluation system for the access of the Three Gorges follow-up agricultural projects， so as to improve project investment benefits.

Key words： Three Gorges Project; agricultural project; enterprise access; dynamic evaluation

三峽工程自實施以來，取得了重大成效，已進入后續(xù)工作的新階段。黨中央、國務院高度重視庫區(qū)移民工作，近年來不斷出臺支持政策，加大資金投入，實施了一批三峽后續(xù)項目，在促進庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、帶動移民安穩(wěn)致富等方面發(fā)揮了重要作用[1]，但缺失有效的企業(yè)準入動態(tài)評價體系。為了進一步強化三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目建設中存在的薄弱環(huán)節(jié)，構建企業(yè)準入動態(tài)評價體系意義重大，主要體現(xiàn)在以下3個方面。其一，它是推進庫區(qū)產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。制定三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目企業(yè)準入動態(tài)評價體系，規(guī)范后續(xù)農(nóng)業(yè)項目承擔企業(yè)的準入條件，將有助于引導庫區(qū)產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，促進庫區(qū)生態(tài)環(huán)境改善，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展;其二，它是提高三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目實施質(zhì)量、提升資金使用效益的現(xiàn)實需求。評價體系的制定能進一步提高項目的實施質(zhì)量，發(fā)揮項目的撬動作用，形成三峽后續(xù)亮點工程;其三，它是三峽移民實現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”的重要保障。通過構建評價體系，能摸清企業(yè)實力和實際帶動能力，集中支持帶動能力強的企業(yè)，加快庫區(qū)移民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)以及增收致富步伐。那么，當前三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目的企業(yè)準入條件是什么，存在哪些問題，該如何科學構建企業(yè)準入評價體系，又該采取什么樣的應用對策等問題都值得思考。梳理近年來國家先后批復的56個三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目，基于相關農(nóng)業(yè)項目企業(yè)準入評價體系的構建過程與AHP層次分析法，提出了構建三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目企業(yè)準入動態(tài)評價體系的設想，以期為有效推進三峽后續(xù)工作相關課題研究的縱深發(fā)展提供參考。

1? 三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目企業(yè)準入條件

通過對《長江三峽庫區(qū)移民工程建設項目管理辦法》《重慶市三峽后續(xù)工作規(guī)劃實施管理暫行辦法》《湖北省三峽后續(xù)工作規(guī)劃實施管理細則（試行）》以及其他相關資料進行分析，總結出當前三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目的企業(yè)準入條件，主要包括以下5個方面的內(nèi)容。一，在資金方面，要求項目承擔企業(yè)必須具備項目總投資30%～40%的資本金，最少不得低于項目概算總投資的20%，要求項目承擔企業(yè)具備較強的融資能力，保證自籌資金及時足額到位;二，在信譽方面，有銀行貸款的企業(yè)，近2年內(nèi)不得有不良信用記錄;三，在管理方面，要求項目承擔企業(yè)有較強的管理能力，能夠很好地承擔項目建設;四，在移民帶動方面，要求項目承擔企業(yè)通過建立合同、合作、股份合作等利益聯(lián)結方式帶動農(nóng)戶，促進移民安穩(wěn)致富;五，在要件方面，要求項目承擔企業(yè)提供企業(yè)法人證書、營業(yè)執(zhí)照復印件、銀行存款證明、年度財務審計報告、貸款協(xié)議及貸款憑證、產(chǎn)學研技術支撐證明、土地使用證明或者土地租用合同、項目規(guī)劃選址意見、國土用地預審、環(huán)境影響評價手續(xù)、可研批復、節(jié)能審批手續(xù)、初設批復、概算批復、配套資金證明和涉水項目占用庫容審批手續(xù)等要件。部分不需開展規(guī)劃選址、用地預審和環(huán)境影響評價的項目，必須由相關審批部門出具正式的豁免手續(xù)。

從以上規(guī)定可以看出，當前政府對申報三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目的企業(yè)準入條件主要集中在3個方面。一是企業(yè)財務狀況良好，這是保證項目能夠順利實施的基礎;二是企業(yè)信用良好，這是企業(yè)爭取項目、提高自身競爭力、適應市場機制的重要支撐;三是企業(yè)愿意與庫區(qū)移民建立利益聯(lián)結機制，這是保障項目可持續(xù)發(fā)展的前提。

2? 三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目企業(yè)準入存在的問題

2.1? 企業(yè)準入評價指標設置不夠合理

企業(yè)準入評價指標是評價的主要內(nèi)容，對于引導企業(yè)結構調(diào)整，轉(zhuǎn)變增長方式，提高企業(yè)科技水平、管理水平和自主創(chuàng)新能力，促進行業(yè)發(fā)展具有重要作用。但在三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目對申報企業(yè)要求的條款中，企業(yè)的財務狀況、信用等級比較容易查實，企業(yè)管理能力和移民帶動方面則比較含糊，可操作性差，在實際操作中對企業(yè)的約束力不強。同時，現(xiàn)行準入條款多為定性要求，缺乏定量評價，且缺少優(yōu)先指標，即在滿足基本指標條件下優(yōu)先支持的指標條件[2];此外，目前還缺少一個科學性、完整性的企業(yè)準入指標體系，指標體系的缺失直接影響了項目的前期申報質(zhì)量與后期運營實施。

2.2? 企業(yè)動態(tài)監(jiān)測管理環(huán)節(jié)較為薄弱

《三峽后續(xù)工作規(guī)劃實施管理暫行辦法》明確指出，三峽后續(xù)工作的規(guī)劃實施要加強動態(tài)監(jiān)測，建立覆蓋三峽后續(xù)工作主要任務目標的動態(tài)跟蹤監(jiān)測評價體系，同時，在規(guī)劃實施過程中開展中期評價，在規(guī)劃任務完成后進行后評價。對重大項目實施和重大政策執(zhí)行的效果，要按規(guī)定開展績效評價。然而，在實際操作過程中，三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目基本上采用的是靜態(tài)管理模式，對準入企業(yè)缺乏中期評價、后評價以及績效評價，在一定程度上弱化了對企業(yè)的監(jiān)管，增大了項目實施的風險。動態(tài)監(jiān)測環(huán)節(jié)的缺失，也使得一些不合格的企業(yè)法人單位沒有得到及時清理，仍留在農(nóng)業(yè)行業(yè)當中，這必然對市場秩序的規(guī)范管理造成威脅，直接影響項目實施進度和實施質(zhì)量[3]。

3? 評價體系應遵循的基本原則

3.1? 系統(tǒng)性與重要性相結合原則

三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目企業(yè)準入指標應是由若干相互依存的部分構成，是一個層層相扣的系統(tǒng)體系，能夠全面反映項目企業(yè)的綜合實力和移民帶動能力。同時評價指標的選取應反映企業(yè)準入中的重點要素，選擇具有關鍵作用的指標，摒棄一般性指標，這樣才能有效地篩選有實力的企業(yè)，提高項目實施質(zhì)量[4]。因此，指標體系的構建要在兼顧系統(tǒng)評價的同時，突出重點，將系統(tǒng)性和重要性相結合。

3.2? 動態(tài)性與穩(wěn)定性相結合原則

動態(tài)性與穩(wěn)定性相結合是指在選取三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目企業(yè)準入指標時，要綜合考慮指標體系的動態(tài)性和穩(wěn)定性。由于項目從籌備、立項、設計，再到施工、運營是一個具有動態(tài)特征的變化過程，同時，企業(yè)準入也需要設計動態(tài)的指標來評價，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的要求。因此，應堅持動態(tài)性的原則，根據(jù)三峽后續(xù)工作規(guī)劃的不同實施階段，適當?shù)匦抻嗧椖科髽I(yè)評價指標，此外，還要注意指標的選取應具有相對穩(wěn)定性，要從標準化、規(guī)范化、程序化的角度評價項目企業(yè)[5]。

3.3? 科學性與可操作性相結合原則

三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目企業(yè)準入指標體系是一個將農(nóng)業(yè)項目、企業(yè)實力和移民致富等相關方面融為一體的多層次、多功能的評價體系。指標體系的設計應科學、客觀地反映農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、庫區(qū)環(huán)境保護與移民安穩(wěn)致富之間的相互關系。同時，指標體系的構建也要從研究的需要出發(fā)，考慮實際操作過程中數(shù)據(jù)的可獲得性以及評價指標量化的難易程度，盡可能地選取一些便于量化、易于計算的基礎性數(shù)據(jù)[6]，確保三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目企業(yè)準入可實際操作運行。

4? 三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目企業(yè)準入動態(tài)評價體系的構建

4.1? 框架設計

三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目屬于生態(tài)農(nóng)業(yè)及生態(tài)農(nóng)業(yè)園發(fā)展扶持小類項目，按照產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)可劃分為種植養(yǎng)殖基地項目、農(nóng)產(chǎn)品加工項目和休閑農(nóng)業(yè)項目，其中以種植養(yǎng)殖基地項目為主，加工類和休閑類項目則較少。近年來，企業(yè)承擔的38個農(nóng)業(yè)項目中，絕大多數(shù)為種植養(yǎng)殖基地項目，數(shù)量達到33個，此外還包含了3項農(nóng)產(chǎn)品加工項目、2項休閑農(nóng)業(yè)項目，這兩類項目有助于拓展和延伸產(chǎn)業(yè)鏈，進一步提高農(nóng)產(chǎn)品附加值、促進移民安穩(wěn)致富。因此，在構建企業(yè)準入動態(tài)評價體系時，應綜合考慮不同項目類別的差異，因地制宜地調(diào)整企業(yè)設置準入條件?；诖?，本研究構建了三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目企業(yè)準入動態(tài)評價體系的框架（圖1）。

由圖1可以看出，三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目企業(yè)準入的動態(tài)評價主要體現(xiàn)在兩個方面。一是在選擇項目的承擔企業(yè)時，對申請企業(yè)進行資格審核，滿足準入條件的企業(yè)獲得準入資格。本研究從資質(zhì)水平、資金能力、信用等級、經(jīng)營能力、競爭力、帶動能力等方面進行構建，同時考慮從不同的農(nóng)業(yè)項目類型（種養(yǎng)基地、農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑農(nóng)業(yè)項目等）來細分相應的準入條件指標體系。二是在企業(yè)承擔項目建設運營后，對企業(yè)績效進行監(jiān)督記錄評價，并將動態(tài)監(jiān)測評價結果作為企業(yè)再次申請后續(xù)農(nóng)業(yè)項目、財政資金支持或給予獎懲的依據(jù)。主要在項目實施運營之后的3～5年對企業(yè)進行跟蹤調(diào)查，根據(jù)不同的項目類別來對企業(yè)自身的成長能力、企業(yè)承擔項目的盈利水平、項目的輻射帶動效果等方面進行績效評價，確定項目實施是否發(fā)揮了預期成效。

4.2? 評價體系的構建

根據(jù)動態(tài)評價體系的框架設定，三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目企業(yè)準入動態(tài)評價體系由企業(yè)準入條件指標與企業(yè)動態(tài)監(jiān)測評價指標兩個方面內(nèi)容組合而成。結合《三峽后續(xù)工作規(guī)劃實施管理暫行辦法》的具體要求，采用AHP層次分析法，分別選取企業(yè)準入條件與企業(yè)動態(tài)監(jiān)測的評價指標。

4.2.1? 企業(yè)準入條件指標? 企業(yè)準入條件是指企業(yè)承擔三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目進行經(jīng)營活動時，政府通過一系列準入制度及規(guī)定對企業(yè)進行的資格和條件限制。企業(yè)準入本質(zhì)上是對企業(yè)是否有資格承擔三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目的評判標準，綜合前文分析，共設置資質(zhì)水平、資金能力、信用水平、經(jīng)營能力、競爭力、帶動能力6個一級指標，18個二級指標（表1）。

4.2.2? 企業(yè)動態(tài)監(jiān)測評價指標? 企業(yè)動態(tài)監(jiān)測評價是在項目實施運營之后的3～5年，對企業(yè)自身成長能力、企業(yè)承擔項目的盈利水平、項目的輻射帶動效果等方面進行績效評價。判斷三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目企業(yè)在以上幾個方面是否穩(wěn)步提升，并將動態(tài)監(jiān)測評價結果作為企業(yè)再次申請后續(xù)農(nóng)業(yè)項目或財政資金支持的依據(jù)。其中，企業(yè)自身成長能力主要是對企業(yè)的經(jīng)營范圍、企業(yè)總資產(chǎn)、資產(chǎn)負債率、信用等指標進行對比分析;企業(yè)承擔項目的盈利水平主要是對企業(yè)的農(nóng)產(chǎn)品銷售額、產(chǎn)銷率等指標進行對比分析;項目的輻射帶動效果主要是從企業(yè)對農(nóng)戶的帶動、對原材料銷售的帶動等指標進行對比分析;最后評價分析企業(yè)各項指標是否達到預期，并對企業(yè)的目標完成情況進行獎懲。

5? 對策與建議

在明確三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目企業(yè)準入動態(tài)評價體系中的具體評價指標后，可采用專家咨詢法進行指標賦權，隨后采用綜合計分法評估三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目企業(yè)準入情況。此外，為了更好地應用動態(tài)評價體系，還應從政府和企業(yè)兩個層面做好以下工作。

從政府層面來看，要繼續(xù)完善以下4個方面的內(nèi)容。

一是做好項目儲備，推動項目建設提速增效。三峽后續(xù)工作事關庫區(qū)政治穩(wěn)定、社會和諧、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設、移民安穩(wěn)致富。各級各部門應高度重視，把三峽后續(xù)工作政策宣傳到位、解釋到位、落實到位。鼓勵和引導符合條件的企業(yè)積極申報項目，做好項目儲備和企業(yè)儲備。三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目申報的建設地點、建設內(nèi)容應結合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，突出地方特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，同時，加快推進項目實施，督促相關區(qū)縣落實項目實施主體責任，以此推動項目建設提速增效。

二是加強準入管理，開展企業(yè)準入和項目績效評估。強化三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目企業(yè)準入管理，根據(jù)項目類別對企業(yè)設置不同的準入條件，靈活選擇企業(yè)，優(yōu)先扶持國家級、省市級農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)以及獲得中國農(nóng)業(yè)品牌等知名商標品牌稱號的農(nóng)業(yè)企業(yè)，也要為小企業(yè)和新注冊的企業(yè)創(chuàng)造申報后續(xù)農(nóng)業(yè)項目的機會，防止出現(xiàn)一刀切的現(xiàn)象。積極構建第三方評估機制，引入第三方機構代替政府進行企業(yè)準入的評估決策，提高決策的專業(yè)性和科學性水平。同時建立科學有效的項目績效評價機制和管理模式，開展項目績效評估試點，委托第三方機構開展內(nèi)部審計，對三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目的建設期限、與移民直接受益關聯(lián)度和項目效益是否達到預期等主要情況進行評價，并將動態(tài)評價結果與企業(yè)的準入資格掛鉤，著力推動監(jiān)督檢查常態(tài)化[7]。

三是建立企業(yè)信用數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)財政投資可追溯。加快建立三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)企業(yè)信用數(shù)據(jù)庫，信用數(shù)據(jù)庫涵蓋企業(yè)項目申報、實施、運營、管理等各個環(huán)節(jié)。推動建立主體可識別、商品可追溯、責任可追究、權益有保證的企業(yè)信用保障機制，一經(jīng)出現(xiàn)套取財政資金的現(xiàn)象，立即通過審計追回財政投資，并將此類企業(yè)列入黑名單[8]。

四是完善利益聯(lián)結機制，實現(xiàn)農(nóng)戶持續(xù)增收。積極引進和培育三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，通過以獎代補、貸款貼息、財政資金股權化改革等措施，鼓勵企業(yè)向庫區(qū)延伸生產(chǎn)基地，實現(xiàn)移民產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與龍頭企業(yè)基地建設對接。鼓勵企業(yè)延長產(chǎn)業(yè)鏈條，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)加銷緊密銜接、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈整合和價值鏈提升，同時通過建立“企業(yè)+基地+農(nóng)戶+電商”“企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶”等利益聯(lián)結機制，進一步提高農(nóng)戶地位和收益水平。

從企業(yè)層面來看，需要做好以下3個方面的改進。

一是認真學習相關政策，抓好項目前期策劃。項目企業(yè)法人單位在申報三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)項目時，應對項目投資模式、基本建設程序等相關規(guī)定進行深入研究學習，切勿重爭取國家資金而輕項目前期科學論證。隨著三峽后續(xù)工作相關政策的進一步完善，特別是《三峽后續(xù)工作專項資金補助標準》和“不允許隨意調(diào)整建設規(guī)?！钡认嚓P規(guī)定的出臺，致使部分項目因自籌資金增加，不能及時足額到位而影響項目建設進度，項目建成后也難以發(fā)揮明顯效益。因此，建議項目法人單位在策劃項目時要結合實際，保證項目建設效益。

二是強化自身主體責任，注重項目實施運營。項目法人單位既要重視項目申報，也要重視項目實施，加快推進已批復項目的開工建設。在項目建設過程中，嚴格執(zhí)行基本建設程序，堅持項目法人負責制、工程招投標制、合同管理制、工程監(jiān)理制和竣工驗收制等制度[9];同時企業(yè)法人單位要及時完備已批復項目的開工建設條件，促進項目順利通過竣工驗收，并不斷推進項目實施運營，加強后期管護，取得預期效益。

三是創(chuàng)新聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機制，讓農(nóng)民分享產(chǎn)業(yè)增值收益。三峽后續(xù)農(nóng)業(yè)企業(yè)法人單位應積極創(chuàng)新聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)激勵機制，通過發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、互聯(lián)網(wǎng)銷售、休閑旅游等產(chǎn)業(yè)，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，同時通過股份合作帶動、訂單農(nóng)業(yè)帶動、品牌增值帶動、市場引領帶動、服務協(xié)作帶動等方式，健全“租金收入+工資收入+股金分紅+增值收益”分配模式，強化與農(nóng)戶的利益聯(lián)結，使其主動參與農(nóng)業(yè)園區(qū)或基地建設，分享產(chǎn)業(yè)增值收益[10]。

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