周玨

摘 要：鄉(xiāng)村環(huán)境治理是整體環(huán)境治理的基本單元，也是一種農(nóng)村公共產(chǎn)品，其供給存在績效不高的問題。當前鄉(xiāng)村環(huán)境治理的具體實施者是村干部，因此其行為選擇是影響治理績效的重要因素。影響其行為選擇的是村干部所面臨的激勵機制，具有位置多重性的村干部面臨來自不同系統(tǒng)的激勵。但在資源上統(tǒng)的體制下，按時完成事先向上級承諾的建設計劃并同時維護穩(wěn)定是村干部行為的強激勵，而村民的評價則是弱激勵，法律規(guī)則的權(quán)威性激勵則是缺失的，這造成了鄉(xiāng)村環(huán)境治理績效不高的結(jié)果。C村建設衛(wèi)生公廁的案例，反映了激勵機制的作用機理。當前的農(nóng)村已不是純粹的鄉(xiāng)土社會，應完善相關法律制度，實行規(guī)則型治理。

關鍵詞：鄉(xiāng)村環(huán)境治理;村干部;強激勵;弱激勵;法律規(guī)則

中圖分類號：F325.4 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2020）13-0020-02

一、問題的提出

鄉(xiāng)村環(huán)境治理既是完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的內(nèi)容之一，也是鄉(xiāng)村振興的應有之意。由于普遍存在的集體行動困境，實踐中基層政府引導推進，村民民主決策監(jiān)督，農(nóng)村精英具體組織實施，成為實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給（包括鄉(xiāng)村環(huán)境治理）的重要形式。在該供給形式中村干部負責組織動員、具體執(zhí)行、監(jiān)督、征求反饋意見等，成為鄉(xiāng)村環(huán)境治理的具體負責人。村干部個體的行為選擇是影響鄉(xiāng)村環(huán)境治理績效的變量。鑒于農(nóng)村環(huán)?；A設施建設的過程和結(jié)果易于觀察，本文選取C村進行環(huán)境整治、建設公共廁所的案例，來分析村干部在現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)和村莊背景中的行為選擇是如何影響鄉(xiāng)村環(huán)境治理績效，并探尋提高鄉(xiāng)村環(huán)境治理績效的可能的制度回應。

二、C村四座公廁建設的過程及其績效

某年C村依靠區(qū)政府的差額資金補助在村內(nèi)建設四座衛(wèi)生公廁，以治理村內(nèi)的生活環(huán)境。四座公廁在不同的時間先后開建，建在四個不同位置，其建設過程和結(jié)果也是迥異的。

建在村口公園內(nèi)的公廁和建在連接前村與后村道路旁的公廁最早開工建設，如期完工并通過驗收。隨后第三座公廁在新村主干道旁開建，開工當天相鄰一戶畢姓人家提出公廁占據(jù)了其宅基地的一部分，公廁應縮小占地面積。但當時在任的村民小組長當場解決了這一爭議，公廁順利建設完成。第四所公廁最后開工建設，該公廁使用率最高，于三十年前建成，不符合衛(wèi)生要求且破損嚴重，需要進行重建。公廁拆除完畢后，住房臨近公廁的李姓人家立即占據(jù)了公廁原址，并要求村小組將該地塊歸還。因為這是三十年前被集體強占的，雖經(jīng)多方協(xié)調(diào)但李家人態(tài)度強硬，最終公廁改建計劃流產(chǎn)，周邊居民怨聲載道。

前三座公廁使用率較低但較早建成，第四座公廁使用率很高，重建后對改善該村環(huán)境有積極作用。然而該座公廁最后改建，在建設中又因土地權(quán)屬爭議而受阻。總體來看，C村在公廁建設上的環(huán)境治理績效不高，設施建設數(shù)量較多，但建設與需求不匹配，尤其是對鄉(xiāng)村環(huán)境治理影響最明顯的公廁改建未能按計劃完成，嚴重影響了該村環(huán)境。為什么作為鄉(xiāng)村環(huán)境治理的負責人，村干部會選擇最先建設對C村環(huán)境影響最小的公廁？為什么對環(huán)境影響明顯的公廁重建因建設用地權(quán)屬爭議受阻的問題遲遲得不到解決？或者說村干部為什么不積極解決問題、推進建設呢？

三、鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的村干部行為激勵

（一）多任務委托與工作績效

霍姆斯特羅姆和米爾格羅姆提出的“多任務委托—代理模型”顯示，如果不同任務的完成績效在可度量性上有很大差別，那么委托人對代理人所采用的薪酬制度中的不同激勵因素，會導致代理人在不同任務之間配置不同的精力和心血，從而最終對委托人總體目標的達成有不同的影響。一般而言，代理人會把更多的努力配置到績效可度量性高的任務，而對績效可度量性低的任務敷衍應付。村干部作為鄉(xiāng)村精英，其處于村莊與政府體系的邊際。精英在社區(qū)中的地位和發(fā)揮的作用，由于其所處的位置——在官系統(tǒng)和民系統(tǒng)接觸的邊際地位——從來就是多重性的。多重的位置決定了村干部的多任務代理人身份，他們面對不同委托人的利益訴求，同時也有自身的利益訴求。供給公共產(chǎn)品是政府的職能之一，按照中央的統(tǒng)一部署，向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品是地方政府工作任務之一。鄉(xiāng)村內(nèi)部環(huán)境治理的受益者主要是村民，因而治理主體是鄉(xiāng)村全體村民。但鄉(xiāng)村財力、人力相對薄弱，并且村民集體行動成功率極低，鄉(xiāng)村很難獨立實現(xiàn)內(nèi)部環(huán)境治理，基層政府通過一定的財力和人力支持引導鄉(xiāng)村完成內(nèi)部環(huán)境治理。村干部完成治理工作的情況不僅影響本村村民生活，也影響基層政府對上級政府政策的執(zhí)行效果。鄉(xiāng)村的生產(chǎn)、生活等各項事務都會與基層政府發(fā)生關系，且村干部工作的開展、任職均會受到基層政府的影響，基層政府對鄉(xiāng)村按計劃完成政府資助下的環(huán)境治理工作的要求就成為對村干部的“強激勵”。相應的，委托方真正關心的是上交貨物的整體質(zhì)量，即管理方是否如約完成了規(guī)定的政策目標，但不關心管理方在其管轄范圍內(nèi)微觀管理的細節(jié)。在標尺競爭邏輯下，按計劃尤其是按計劃的數(shù)量建成公廁是績效可度量性高的任務，因此村干部會按預定的數(shù)量完成建設。同時，利益多元化帶來利益沖突顯性化，維護穩(wěn)定日益成為各級政府的工作重心，也是村干部工作的重要內(nèi)容之一。費改稅之后，農(nóng)村基層政府的治理能力大為削弱，同時面臨著干群關系日益緊張和上級政府對穩(wěn)定日益重視的雙重壓力。在這種“夾心餅干”式的壓力模型中，基層政權(quán)的行為遵循“不出事”邏輯，其具體表現(xiàn)就是地方政府在基層治理中的消極和不作為，以及遇事不講原則的策略主義和有問題消極不作為的“捂蓋子”之舉?；鶎诱畬Υ甯刹客瓿山ㄔO工作的要求就可以總結(jié)為在維護穩(wěn)定的前提下完成目標，展開標尺競爭。因此，維護穩(wěn)定成為村干部工作中的又一“強激勵”。相比之下，各類資源按照“條條”垂直上統(tǒng)的體制中涉及居民（村民）切身利益的公共事務的管理與居民（村民）評價關系不大。鄉(xiāng)村環(huán)境治理公共事務的管理者（基層政府）和具體實施者（具體實施者）并不將村民評價作為工作的主要依據(jù)，村民評價成為村干部行為的“弱激勵”，而村民評價的高低恰恰是影響農(nóng)村公共產(chǎn)品績效的關鍵因素。在不同激勵對村干部行為的作用下，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效并不高。

（二）C村衛(wèi)生公廁建設中村干部的行為激勵結(jié)構(gòu)

1.貫穿始終的強激勵。在維護穩(wěn)定的前提下按時完成預定的建設目標——按時順利建成鄉(xiāng)村環(huán)境治理基礎設施構(gòu)成C村村干部在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的強激勵。因此在C四座衛(wèi)生公廁建設中，先行建設的兩座公廁雖然對鄉(xiāng)村環(huán)境和村民生活影響較小，但能夠順利按計劃完成“交貨”任務，因而先行建設。第三座公廁的建設雖然遭遇了利益爭議，但主持公廁修建的村民小組長具有三十年的農(nóng)村工作經(jīng)驗，且其家族在該村勢力強大。在開工前該村民小組長充分預計到可能發(fā)生的情況，采取恰當?shù)膽獙Υ胧蚨呅杖思业姆磳Σ⑽醋柚构珟ǔ?。第四座公廁對鄉(xiāng)村環(huán)境和村民生活影響最大，還可能涉及重大利益糾紛被放在最后。

2.可有可無的弱激勵。由于資源、集體行動難題等的困擾，鄉(xiāng)村無法自覺、獨立完成鄉(xiāng)村公共環(huán)境的治理，基層政府在資源、管理等方面的支援和引導便成為推進鄉(xiāng)村環(huán)境治理的重要力量。壓力型體制的邏輯也隨政府的支持和引導滲入由村干部具體實施的村內(nèi)環(huán)境治理行為中，在上統(tǒng)的資源促動下開展的治理行動更關注上級的訴求和成果驗收模式，而忽視了居民的評價。因此，在第四座公廁建設已無法回避利益爭議的解決時，村干部和基層政府均選擇了自身利益最大化的策略行為。在發(fā)生糾紛時該村小組長并未及時解決問題，而是一直拖延，寄希望于村民代表和鎮(zhèn)政府解決問題。村民代表明確表示該問題的解決不在其職責范圍內(nèi)，同時基層政府也缺乏解決問題的制度依據(jù)。

3.缺失的規(guī)則激勵。在C村的環(huán)境治理中，能順利完成公廁建設因與強激勵相符，故被優(yōu)先選擇建設，但其與村民的需求卻不甚緊密。第三座和第四座公廁均涉及利益糾紛，此時能否完成建設完全依賴村干部（負責人）自身的手段和經(jīng)驗。在第四座公廁建設的久拖不決中，村干部采取推諉、回避、拖延等策略來應對問題，鎮(zhèn)政府也奉行策略主義見招拆招，兩者各自遵循強激勵的要求行為，而忽視村民評價的弱激勵。整個推進建設和解決利益爭議的過程成為一個策略與力量的博弈過程，而依據(jù)明確的、具有強制力的規(guī)則，即依法律定紛止爭，推進建設的做法卻不見蹤影，法律的規(guī)則激勵作用缺失。村干部在對其他不同強度激勵進行取舍后，選擇最能實現(xiàn)自身利益最大化的衛(wèi)生公廁建設進程和處事策略，供給需求不匹配的績效低下問題便發(fā)生了。

四、規(guī)則激勵的再建

（一）鄉(xiāng)村對權(quán)威性治理規(guī)則的需求與規(guī)則不足的矛盾

市場經(jīng)濟原則的浸透和沖擊使農(nóng)村社會正在“從社區(qū)生活到社會生活轉(zhuǎn)變”。原先具有血親關系的“自己人”不斷外化，“熟人社會”日益“陌生化”，村莊的交往日益擺脫“血親情誼”和“人情面子”的束縛，走向以利益算計為旨歸的共識規(guī)則體系。一個日益陌生化、異質(zhì)化和流動化的村莊，比以往任何時候都需要一套權(quán)威性的規(guī)范體系和力量來維持秩序。但從C村環(huán)境治理基礎設施建設過程來看，作為權(quán)威規(guī)范的法律規(guī)則卻很難發(fā)揮其應有的激勵作用。

1.法律規(guī)則成為爭議解決的備選項。目前，在政治和法律各自的活動領域及活動原則未經(jīng)區(qū)分（分化）安排下，不存在包含確定性原則和限定性合法性聲稱的法律系統(tǒng)，事實上是多種規(guī)則并存以“備”選擇。參與競爭的各方根據(jù)各自的利益選擇最適合的規(guī)則。規(guī)則能否最終適用則取決于參與方的力量。因此，鄉(xiāng)村環(huán)境治理規(guī)則隨著利益、力量的變動而不確定。與法律過程不同的是，這里不是規(guī)則衡量，而是力量衡量。發(fā)生爭議是不是判斷事實為何？各方的權(quán)責是什么？哪方的行為合法？而是判斷何為公正規(guī)則，即什么樣的規(guī)則是正確的、政治上可接受的，因而是應當被采納的。因而在有關的社會實踐中，工作人員不是根據(jù)限定統(tǒng)一的法律規(guī)則衡量某項利益，而是尋找多數(shù)同意的或不會引起大范圍異議的規(guī)則。因此，越不會引發(fā)異議的環(huán)境治理活動被先完成，而一旦面臨或可能面臨異議時，村干部，甚至基層政府均采取了不講原則的策略主義。

2.法律規(guī)則的基本立場不清。鄉(xiāng)村環(huán)境治理往往會與村民個體利益產(chǎn)生交集，尤其是環(huán)境治理基礎設施建設會與村民的土地權(quán)益發(fā)生利益交錯。此時，如何處理各方的土地權(quán)益爭議，尤其是權(quán)屬爭議是推進鄉(xiāng)村環(huán)境治理的重要一環(huán)。但當前有關處理農(nóng)村土地權(quán)屬爭議的法律規(guī)范存在位階不高、內(nèi)容零散、操作性不強的問題，這些問題集中反映了相關法律規(guī)則的基本立場不清?！锻恋貦?quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第3條明確規(guī)定了處理土地權(quán)屬爭議的基本規(guī)則，即“調(diào)查處理土地權(quán)屬爭議，應當以法律、法規(guī)和土地管理規(guī)章為依據(jù)。從實際出發(fā)，尊重歷史，面對現(xiàn)實”。但相關法律制度對權(quán)屬界定的規(guī)定相當薄弱，處理因鄉(xiāng)村環(huán)境治理而發(fā)生的土地權(quán)屬糾紛時，可依據(jù)的規(guī)范并不多?！皩嶋H出發(fā)、尊重歷史、面對現(xiàn)實”三原則的內(nèi)容不夠清晰且缺少三原則之間發(fā)生沖突的順位規(guī)則。受歷史、制度、現(xiàn)實等原因影響，農(nóng)村土地管理積弊較深，權(quán)屬爭議復雜，自身不明晰的法律制度很難為村干部的行為選擇提供明確的激勵。從本文的案例來看，第四座公廁涉及的土地權(quán)屬爭議勾連了歷史和現(xiàn)實。當?shù)卮甯刹砍姓J原公廁建設是為全體村民，由于當時普遍遵循個體利益絕對服從集體利益，村集體修建時確實無償占用了李家作為曬谷場使用的一部分宅基地。那么，“如何處理現(xiàn)實與歷史的關系？歷史是哪個時點的歷史？現(xiàn)實是哪個時點的現(xiàn)實？”等問題在糾紛處理中就顯得尤為重要。上述問題的明確，事實上源于法律規(guī)則基本立場的明確。

（二）重建規(guī)則激勵的對策

在日益陌生化的鄉(xiāng)村，基于制度（系統(tǒng)）信任的普遍性規(guī)則顯得尤為重要。能夠體現(xiàn)公正形成秩序的一種國家權(quán)威的力量進入鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)村基層組織和地方精英在靈活運用各種規(guī)則、知識來維持社會秩序時，獲得更為強大的后盾力量。在引導和支持鄉(xiāng)村環(huán)境治理中需要建立適當?shù)恼郊s束促使規(guī)則激勵成為治理工作的主要的強激勵。

1.規(guī)則型治理在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中應占有更加重要的地位。由政府主導或引導的鄉(xiāng)村環(huán)境治理活動應當建立鼓勵村干部依法解決爭議的機制，對于因按法律程序解決爭議而未能按預定時間完成工作的村的建設成果予以同樣的肯定。

2.完善有關鄉(xiāng)村環(huán)境治理的法律制度。在廣泛征求意見的基礎上，對有關鄉(xiāng)村環(huán)境治理的法律規(guī)范進行廢改立，使之更具有操作性，加強土地權(quán)屬爭議處理程序制度建設。明確相關規(guī)則的立場，尊重權(quán)屬形成歷史和權(quán)威認定，對于過去和現(xiàn)在均以公共利益而建設的環(huán)境治理設施，以事實為依據(jù)，以維護公共利益為優(yōu)先。

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