張蹇　錢清

關(guān)鍵詞 中美貿(mào)易爭端 美國232調(diào)查 WTO安全例外條款 合規(guī)性

基金項(xiàng)目：2019年度杭州市社科常規(guī)性規(guī)劃課題（Z19JC073，美國“232條款”法律研究）階段性成果。

作者簡介：張蹇，浙江財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，教授，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士（后），研究方向：國際經(jīng)濟(jì)法;錢清，浙江財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院2017級國際法專業(yè)研究生。

中圖分類號：D9712 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.236

2017年4月19日和4月27日，美國商務(wù)部遵照特朗普總統(tǒng)的指令，依照《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》第232節(jié)的規(guī)定（Section 232 of the Trade Expansion Act of 1962）對輸美鋼鐵和鋁產(chǎn)品開展是否威脅到美國國家安全的調(diào)查（本文簡稱“232調(diào)查”）。根據(jù)商務(wù)部的調(diào)查結(jié)果，美國總統(tǒng)特朗普于2018年3月8日和5月31日簽署總統(tǒng)聲明：自2018年3月23日開始，對除加拿大、墨西哥以外的國家和地區(qū)向美出口的鋼鐵產(chǎn)品征收25%附加關(guān)稅;自2018年3月23日、5月1日和6月1日起，分批對不同國家和地區(qū)的輸美鋁產(chǎn)品征收10%的附加關(guān)稅。美國的這種單邊貿(mào)易保護(hù)主義做法一石激起千層浪，受到了其他國家和地區(qū)的一致反對。歐盟認(rèn)為，美國的單邊貿(mào)易保護(hù)主義措施無助于解決美國國內(nèi)的產(chǎn)能過剩問題，反而會加劇歐美之間的貿(mào)易不平衡，歐盟將采取相應(yīng)的反制措施，并強(qiáng)調(diào)應(yīng)在WTO機(jī)制內(nèi)解決該問題。中國商務(wù)部認(rèn)為，美方措施是以國家安全為名，行貿(mào)易保護(hù)之實(shí)。中方堅決反對。

就232調(diào)查而言，美國一直認(rèn)為進(jìn)口的鋼鐵和鋁產(chǎn)品威脅到了其國家安全，可以援引GATT第21條的安全例外條款采取措施，對于中國向WTO提起的訴訟（DS544案），美國也提出了國家安全問題不能由WTO裁決的主張。在這種情況下，有必要在以往爭端解決實(shí)踐的基礎(chǔ)上闡明安全例外條款的確切含義，并應(yīng)當(dāng)解決美國是否可以援引安全例外條款作為232調(diào)查抗辯的問題。

一、WTO安全例外規(guī)則及國際實(shí)踐

（一）安全例外條款的設(shè)置

建立世界貿(mào)易組織（WTO）的目的，在于建立多邊貿(mào)易規(guī)范，減少成員方之間關(guān)稅和非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，為成員方提供穩(wěn)定和自由的國際貿(mào)易環(huán)境，并通過國際貿(mào)易和投資，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，并增進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)的成長與發(fā)展。WTO各協(xié)定也由最惠國待遇、國民待遇等條款來實(shí)施，確保國際貿(mào)易與競爭的公平性。盡管世貿(mào)組織旨在消除不必要的貿(mào)易壁壘，并以促進(jìn)貿(mào)易自由化為主要目的，但為了平衡貿(mào)易保護(hù)與其他同等重要的社會利益，世貿(mào)組織協(xié)定允許成員方在一定條件下實(shí)施限制性貿(mào)易措施，以保護(hù)其他重要公共利益。

在關(guān)貿(mào)總協(xié)定（以下簡稱GATT協(xié)定）下的例外條款有二種類型，其一是第20條規(guī)定的一般性例外，其二則是第21條的安全例外，也是本文分析的重點(diǎn)。

其中，建立安全例外條款有兩個目的：一方面，允許世貿(mào)組織成員在某些情況下采取適當(dāng)?shù)馁Q(mào)易限制，有效保障成員的國家安全;另一方面，防止成員以維護(hù)國家安全的名義進(jìn)行事實(shí)上的貿(mào)易保護(hù)，從而歪曲安全例外條款的設(shè)立初衷。當(dāng)初在GATT的籌委會上，安全例外條款的起草者們曾表達(dá)過這一意愿，“安全例外條款的規(guī)定是一個需要平衡的問題。我們不能設(shè)置得太嚴(yán)格，因?yàn)槲覀儾荒芙箛野踩嬲枰拇胧５窍喾矗覀儾荒芤?guī)定得太寬泛，以使成員可以在國家安全的幌子下采取實(shí)現(xiàn)商業(yè)目的的措施?！?/p>

此外，國家安全是一個具有政治性質(zhì)的敏感問題，該規(guī)定比一般例外條款更為原則和含蓄。根據(jù)GATT第20條的規(guī)定，成員方可以基于各種理由對國際貿(mào)易施加限制，例如維護(hù)公共道德，保護(hù)人類、動植物的生命和健康、文物、考古和歷史遺跡。第20條也是在先前的WTO爭端中最常被引用的例外條款。WTO爭端解決爭端不論在日本酒水案、歐共體荷爾蒙案、巴西翻新輪胎案、美國金槍魚案以及美國蝦案等案件中，均曾對第20條規(guī)定的適用作出過解釋，并積累了許多可供參考的裁定經(jīng)驗(yàn)。相比之下，盡管美國過去曾對尼加拉瓜和古巴實(shí)施貿(mào)易制裁，也曾將GAT第21條之安全例外作為合法理由，瑞典也提倡根據(jù)安全例外條款對進(jìn)口鞋類實(shí)施進(jìn)口關(guān)稅等貿(mào)易限制。但是，由于GATT第21條缺少像一般性例外條款中的序言性規(guī)定，以及“其認(rèn)為”這樣的表達(dá)，又給成員方在援引該條款時留有很大的解釋空間。因此，世貿(mào)組織成員對援引第21條持謹(jǐn)慎態(tài)度，不愿輕易援引該條款破壞自由貿(mào)易與國家主權(quán)之間的價值平衡。

（二）安全例外條款的國際實(shí)踐

1.關(guān)貿(mào)總協(xié)定時期

在關(guān)貿(mào)總協(xié)定期間，發(fā)生了兩起涉及關(guān)貿(mào)總協(xié)定第21條的爭端。第一個是“美國對尼加拉瓜實(shí)行貿(mào)易限制案”（“尼加拉瓜案”）。 1979年，在尼加拉瓜境內(nèi)發(fā)生政治動亂，導(dǎo)致親美的索摩查政府被推翻。1985年5月，里根總統(tǒng)發(fā)布行政命令，宣布對尼加拉瓜實(shí)施全面的貿(mào)易禁運(yùn)：（1）禁止對尼加拉瓜的所有商品和服務(wù)進(jìn)出口貿(mào)易;（2）禁止從尼加拉瓜的飛機(jī)往返美國進(jìn)行航空運(yùn)輸;（3）禁止尼加拉瓜的船只?？吭诿绹劭诘?，并于9日通知GATT。尼加拉瓜認(rèn)為，美國的貿(mào)易禁運(yùn)措施嚴(yán)重違反了關(guān)貿(mào)總協(xié)定的義務(wù)，采取的經(jīng)濟(jì)制裁已對本國構(gòu)成政治壓力，并要求關(guān)貿(mào)總協(xié)定成立一個審查團(tuán)，以審查美國的行為。美國強(qiáng)烈反對GATT成立小組對美國行動進(jìn)行實(shí)質(zhì)調(diào)查，并稱美國政府對尼加拉瓜采取的措施符合GATT第21條b款第三項(xiàng)的規(guī)定，認(rèn)為該規(guī)定允許締約方?jīng)Q定采取必要的行動和措施來維護(hù)其基本安全利益，并且調(diào)查小組無權(quán)判斷美國援引該規(guī)定的適當(dāng)性和動機(jī)。

盡管美國后來同意組成審查小組，但被要求設(shè)立的審查小組無權(quán)審查美國援引關(guān)貿(mào)總協(xié)定第21條的合法性。美國提出這一要求的原因與關(guān)貿(mào)總協(xié)定爭端解決機(jī)制的特點(diǎn)有關(guān)。與世貿(mào)組織（WTO）解決機(jī)制不同的是，GATT爭端機(jī)制的案件受理與審理權(quán)限以爭端雙方的協(xié)商一致決定。因此，審查小組只能避開對GATT第21條的審判，并把它當(dāng)作一種“非違約訴訟”。盡管最后裁定認(rèn)可美國貿(mào)易禁令對尼加拉瓜的經(jīng)濟(jì)造成了重大損失，但審查團(tuán)授權(quán)尼加拉瓜采取貿(mào)易報復(fù)措施毫無意義，因?yàn)閮蓢g在當(dāng)時已沒有任何貿(mào)易往來。

另一個是“歐洲共同體與前南斯拉夫經(jīng)濟(jì)制裁案”（“前南斯拉夫案”）。1991年11月，由于前南斯拉夫內(nèi)發(fā)生人道主義危機(jī)，歐共體通知關(guān)貿(mào)總協(xié)定，表示它已援引安全例外第21條，以取消在維持共同體基本安全利益的基礎(chǔ)上給予前南斯拉夫的貿(mào)易優(yōu)惠。包括：根據(jù)《南斯拉夫-歐洲共同體雙邊協(xié)定》中止給予南斯拉夫的貿(mào)易優(yōu)惠，和對從南斯拉夫進(jìn)口的紡織品采取一定限制，以及對前南斯拉夫采取經(jīng)濟(jì)制裁。前南斯拉夫要求GATT理事會成立評審團(tuán)，審理歐共體的行為。在評審團(tuán)審理此案時，前南斯拉夫分裂，歐洲共同體立即質(zhì)疑前南斯拉夫的申訴資格，并認(rèn)為前南斯拉夫已無資格申訴。

基于此，GATT理事會同意解散原來的評審團(tuán)，導(dǎo)致失去一次解釋第21條安全例外規(guī)定的機(jī)會。

在關(guān)貿(mào)總協(xié)定時期，發(fā)生的這兩起案件，被訴方都聲稱援引GATT第21條的決定權(quán)在己方，爭端解決機(jī)構(gòu)無權(quán)裁定其適用。 盡管被訴方的援引理由沒有遭到其他成員的反駁，但是也沒有證據(jù)能夠證明，成員方已對GATT第21條的適用問題達(dá)成了一致。

2.世貿(mào)組織時期

自WTO成立至2016年，有兩起涉及援引GATT第21條的案件。第一起是由美國通過的《赫爾姆斯-伯頓法案》與歐共體之間爆發(fā)的一起案件。 1996年，古巴打下了被認(rèn)為侵入古巴領(lǐng)空的兩架美國民用飛機(jī)，該行為違反了《芝加哥國際航空協(xié)定》不攻擊民用飛機(jī)的規(guī)定，促使美國于3月通過《古巴自由民主團(tuán)結(jié)法》，該法案主要包括下列四項(xiàng)：（1）增強(qiáng)對古巴的國際制裁;（2）保護(hù)美國人民在古巴的資產(chǎn);（3）把在美國非法擁有或出售美國人民在古巴資產(chǎn)的外國人驅(qū)逐出境。該法案的目的是對古巴施加經(jīng)濟(jì)封鎖和制裁，并且由于該法案是由參議員杰西·赫爾姆斯和眾議員丹·伯頓推動的，因此也被稱為《赫爾姆斯-伯頓法案》。因?yàn)樵摲ò傅牡谌糠稚婕啊懊绹嗣窨梢栽诠虐筒灰筚r償而索取其資產(chǎn)，即古巴政府用于第三國人民使用或經(jīng)營的資產(chǎn)”這一條款，引起了歐共體的反對。 歐共體認(rèn)為，美國法律違反了美國在關(guān)貿(mào)總協(xié)定中所作的承諾，并要求世貿(mào)組織成立一個評審團(tuán)來審查該法案。美國強(qiáng)調(diào)，對古巴的封鎖措施旨在保護(hù)美國的國家安全，并涉及國家主權(quán)。

因此，與歐共體的爭端不在WTO爭端解決機(jī)制的管轄范圍之內(nèi)，無權(quán)審理美國援引GATT第21條的合法性問題。雖然有美國的強(qiáng)烈反對，但WTO爭端機(jī)制還是成立了評審團(tuán)，但就在評審團(tuán)對該案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查時，美國與歐共體之間達(dá)成了諒解協(xié)議，導(dǎo)致了WTO爭端機(jī)制再次失去了一次審理GATT第21條的機(jī)會。

第二起爭端是2016年烏克蘭提起，WTO爭端解決機(jī)制在2019年裁定的一個案件，即“俄羅斯-烏克蘭過境運(yùn)輸案” （以下簡稱“俄-烏案”）。這也是世貿(mào)組織爭端解決實(shí)踐中對GATT第21條進(jìn)行的唯一法律解釋。2013年底，烏克蘭發(fā)生了嚴(yán)重的政治動亂，導(dǎo)致“親俄羅斯”政權(quán)被“親歐洲”政權(quán)取代。次年，克里米亞地區(qū)被俄羅斯吞并的事件，導(dǎo)致了兩國之間直接發(fā)生對抗和部分軍事沖突。俄烏沖突后，俄羅斯立即發(fā)布一系列法規(guī)，限制和禁止烏克蘭產(chǎn)品通過或使用俄羅斯的公路或鐵路進(jìn)入中亞國家。面對俄羅斯對國內(nèi)產(chǎn)品的過境限制，烏克蘭聲稱俄羅斯采取的措施侵犯了GATT第5條和第10條所保障的過境運(yùn)輸權(quán);相對的，俄羅斯援引關(guān)貿(mào)總協(xié)定第21條（b）款的第三項(xiàng)規(guī)定，認(rèn)為對烏克蘭產(chǎn)品的運(yùn)輸施加限制是合理的，以便在國際緊急情況下維護(hù)俄羅斯的國家安全利益。面對俄烏兩國之間的沖突，烏克蘭于2016年正式向WTO爭端解決機(jī)制提訴請求裁決，而爭端小組也在2019年4月5日對本案做出裁決。

在俄羅斯與烏克蘭貿(mào)易爭端案之前，不管是GATT時期還是WTO爭端解決實(shí)務(wù)都沒有對GATT第21條作出過任何實(shí)質(zhì)性法律裁決。在“俄-烏案”中，專家組不僅認(rèn)為世貿(mào)組織爭端解決機(jī)制有權(quán)決定審查GATT第21條，而且為成員方援引該條款建立了相對清晰和嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。這也對美國232調(diào)查產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，該調(diào)查還試圖援引安全例外條款并對鋼鐵和鋁征收關(guān)稅。

二、安全例外條款的爭議焦點(diǎn)

GATT協(xié)定第21條列有（a）-（c）三款正當(dāng)事由。在（a）款下，世貿(mào)組織成員可基于維護(hù)安全利益而拒絕披露信息，從而可將成員排除在透明性和告知世貿(mào)組織及其他成員的義務(wù)之外;在同條（c）款中，鑒于聯(lián)合國安理會授權(quán)的安全理事會，應(yīng)會議的要求，聯(lián)合國會員國可以通過實(shí)施經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易制裁來維護(hù)國際社會的和平與安全。如果成員為了遵守《聯(lián)合國憲章》規(guī)定的義務(wù)而違反了關(guān)貿(mào)總協(xié)定，則可以通過援引關(guān)貿(mào)總協(xié)定第21條來證明其合理性。至于在同條（b）款下，條文更是細(xì)分了三種與維護(hù)安全有關(guān)，可作為正當(dāng)性實(shí)施貿(mào)易限制措施的事由。從文義的角度來看，《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第21條（a）、（c）款以及（b）款第一及第二項(xiàng)所述的理由，主要是基于維護(hù)國家安全或履行國家義務(wù)而違反協(xié)定所規(guī)定的通報或信息披露義務(wù)，以及對核和軍事物資的運(yùn)輸和販運(yùn)的限制，在其適用方面沒有引起爭議;然而，對于GATT協(xié)定第21條（b）款第三項(xiàng)所列的“戰(zhàn)時或國際關(guān)系中的其他緊急情況”應(yīng)如何理解和適用，以及又因“其認(rèn)為”“必要的”“基本安全利益”的文義欠缺明確性，導(dǎo)致各國對此具有不同的看法。國際上認(rèn)為的爭議具有以下幾點(diǎn)：

（一）“其認(rèn)為”（it considers）是否意味著成員擁有充分的自決權(quán)

對于第21條（b）款文字中的“其認(rèn)為”，似乎授權(quán)世貿(mào)組織成員擁有完全的自決權(quán)，以有權(quán)決定采取什么措施，并有權(quán)評判采取該措施的正當(dāng)性。當(dāng)然，這也是觸發(fā)成員認(rèn)為審查爭端解決機(jī)制是否有權(quán)，在援引安全例外條款時審查成員采取措施的必要性，還是僅由成員自行認(rèn)定而不受爭端機(jī)制審查的主要原因。對世貿(mào)組織成員擁有自決權(quán)的理解，主要有三種觀點(diǎn)：

第一種認(rèn)為，條約賦予成員的自決權(quán)是完全的自決權(quán)，爭端解決機(jī)制無權(quán)進(jìn)行審查，美國堅決支持這一觀點(diǎn)。

第二種觀點(diǎn)是，世貿(mào)組織成員具有一定的自決權(quán)，但其行為必須遵循誠實(shí)信用原則，并應(yīng)由爭端解決機(jī)制進(jìn)行審查。

第三種是成員可以在國家安全的基礎(chǔ)上采取行動，但是爭端解決機(jī)制有權(quán)審查其行動的合法性，這也是對威脅是否存在以及所采取的措施是否實(shí)際上保護(hù)基本安全利益的審查。

（二）“必要的”（ necessary）判定

針對援引方所采取的行動是否必要一直存有爭議，并逐漸形成了兩種觀點(diǎn)。一種認(rèn)為，“必要的”具有必然和必不可少的含義，即不可避免地要采取措施以保護(hù)國家安全。如果不采取行動，國家安全將遭受重大損害;另一種為“必要的”行動能否有別的行動可替代，如果存有替代方案，則有必要審查替代方案的可行性，例如是否可以在當(dāng)前水平上實(shí)現(xiàn)該技術(shù)或成本是否很高，如果無法滿足上述條件，就意味著替代措施不可行。

（三）“戰(zhàn)時和其他緊急情況”（war or other emergency）的界定

傳統(tǒng)國際法對戰(zhàn)爭的定義是指國家與國家之間的武裝沖突。但是從現(xiàn)代意義上講，它還包括國家與非政府組織之間，甚至包括非政府與非政府之間發(fā)生的武裝沖突。此外，在解釋所謂的“其他緊急情況”時，則會因解釋者采取文義解釋或體系解釋而產(chǎn)生不同的回答。擁護(hù)體系解釋的學(xué)者認(rèn)為，由于GATT第21條（b）款的第三項(xiàng)先列明了“戰(zhàn)爭”這一用語，才在后面用“其他緊急情況”來概括總結(jié)除戰(zhàn)爭以外的其他可能發(fā)生的國際緊急情況。因此，在解釋“其他緊急情況”的含義時，自然應(yīng)限于“發(fā)生相當(dāng)于戰(zhàn)爭的其他造成國際關(guān)系動蕩的情形”，甚至“即將發(fā)生的戰(zhàn)爭情形”;但是，文義解釋者認(rèn)為，由于“其他緊急情況”的字面含義豐富，它并不限于與戰(zhàn)爭有關(guān)或類似于戰(zhàn)爭的情形。因此，依據(jù)文義解釋，自然應(yīng)該包括具有不可預(yù)測性或突發(fā)性特征的危機(jī)情況，例如自然災(zāi)害或金融危機(jī) 。

（四）“基本安全利益”（essential security interest）的界定

世貿(mào)組織沒有對“基本安全利益”這樣的表達(dá)，規(guī)定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和定義，使其具有模糊性和抽象性。國家的經(jīng)濟(jì)安全是否可以成為基本安全利益，已經(jīng)成為爭議焦點(diǎn)，尤其是在“其認(rèn)為”這樣的背景下，世貿(mào)組織成員認(rèn)為，在自決權(quán)的允許下，為了維護(hù)國家利益，對“基本安全利益”有不同的理解。尤其是隨著全球自由貿(mào)易進(jìn)程的進(jìn)一步深入，不論是中國還是美國都越來越重視國家的經(jīng)濟(jì)利益，并且也都把經(jīng)濟(jì)安全列入國家安全范圍中。因此，概念的含糊不清導(dǎo)致一些國家經(jīng)常使用安全例外條款對其他國家實(shí)行貿(mào)易限制，以維持其國內(nèi)的工業(yè)安全并引發(fā)貿(mào)易沖突。

三、232調(diào)查不符合安全例外條款的法律適用

雖然中美鋼鋁貿(mào)易爭端仍在審理中，但WTO爭端解決機(jī)制于2019年4月對“俄-烏案”的裁定為安全例外條款的法律適用作出了里程碑式的意義。盡管WTO不遵行判例法，但是專家組對“俄-烏案”的裁決仍然對目前評判美國232調(diào)查的抗辯理由起到一定阻卻作用。

（一）自決權(quán)的規(guī)范

關(guān)于“其認(rèn)為”的確定，爭端解決小組在“俄-烏案”中首次做出回應(yīng)。在審查GATT第21條（b）款的適用情況時，爭端解決小組首先申明，爭端解決機(jī)制對本條的適用具有管轄權(quán)。其次，爭端小組認(rèn)為，只有在客觀真實(shí)地發(fā)生了“戰(zhàn)爭或國際關(guān)系緊急情況”時，WTO成員才能“主觀地”確定其基本安全利益，并在遵守誠實(shí)信用原則的前提下由成員“主觀地”確定采取什么措施來維護(hù)其基本安全利益。因此，專家組駁回了俄羅斯關(guān)于“國家安全問題不受世貿(mào)組織爭端解決機(jī)制管轄”的主張，并且認(rèn)為對援引安全例外條款采取的措施具有可審查性。而美國在232調(diào)查中提出的主張與俄羅斯一致，也認(rèn)為爭端解決機(jī)制無權(quán)審查國家安全問題。

可以看出，WTO爭端機(jī)制的這一判決直接規(guī)定了在安全例外條款下，援引者的自決權(quán)是有限的，而不是完全的自決權(quán)。

（二）不符合“戰(zhàn)時和其他緊急情況”的要求

“戰(zhàn)時”是國際公法中的一個概念，它通常是指國家之間的武裝沖突或戰(zhàn)爭狀態(tài)，試圖通過武力相互擊敗來實(shí)現(xiàn)某個目的。當(dāng)然，并非所有的武裝沖突都被稱為“戰(zhàn)爭”，但它們是由諸如沖突的規(guī)模、交戰(zhàn)各方對沖突的態(tài)度以及敵對程度等因素來判斷的。“國際關(guān)系中的其他緊急情況”則是作為僅次于“戰(zhàn)時”的國際關(guān)系嚴(yán)重情況。關(guān)于這兩個術(shù)語的解釋規(guī)定，WTO爭端解決機(jī)制也在“俄-烏案”中作出了裁決。關(guān)于爭端雙方是否存在“戰(zhàn)時或國際關(guān)系中其他緊急情況”的客觀標(biāo)準(zhǔn)，爭端小組指出，當(dāng)事方之間至少應(yīng)存在武裝沖突、潛在武裝沖突、高度緊張的關(guān)系以及國家出現(xiàn)動蕩等情況，如果從客觀上講，沖突只是成員方之間由于政治或經(jīng)濟(jì)差異造成的摩擦，那么這還不足以構(gòu)成“國際關(guān)系中的其他緊急情況”。

而反觀美國在依據(jù)232調(diào)查結(jié)果對全球課征鋼鋁關(guān)稅時，并沒有與鋼鋁征稅國處于上述列明的任何一種情況，甚至在中美貿(mào)易戰(zhàn)愈演愈烈的情況下，兩國的外交關(guān)系仍然正常進(jìn)行著。此外，美國商務(wù)部在進(jìn)行232調(diào)查時，采用戰(zhàn)爭場景構(gòu)建的調(diào)查方式，表明美國商務(wù)部在評估國家安全時并不局限于目前的風(fēng)險水平，主要考慮的是進(jìn)口是否對未來的國家安全構(gòu)成威脅，比如在未來的戰(zhàn)爭狀態(tài)下，國內(nèi)鋼鋁行業(yè)的生產(chǎn)量是否滿足國防需求或者在國際關(guān)系緊急情況下，國外的鋼鋁供應(yīng)商是否具安全可靠。顯然，美國發(fā)起鋼鋁232調(diào)查，并非真正基于當(dāng)前實(shí)際存在的國家安全威脅，可能是設(shè)想的，甚至可能是虛構(gòu)的，不符合爭端解決機(jī)構(gòu)對“戰(zhàn)爭和其他緊急情況”作出的客觀標(biāo)準(zhǔn)。

（三）不符合“基本安全利益”的要求

雖然WTO爭端解決機(jī)制在“俄-烏案”中沒有對“基本安全利益”進(jìn)行明確解釋。但是針對這一術(shù)語，我們還是能確定一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)上述GATT第21條起草者的描述，起草者認(rèn)為，實(shí)際上是出于“經(jīng)濟(jì)目的”而偽裝在“基本安全利益”之下的措施，沒有援引該條款以得到豁免權(quán)的可能。

可以看出，“基本安全利益”顯然比“國家安全利益”要窄，可以粗略地理解為：基本安全利益與國家的典型職能有關(guān)，也就是說，保護(hù)其領(lǐng)土和人民不受外部威脅并維護(hù)內(nèi)部法律和公共秩序。這一解釋或許能夠?yàn)楹饬俊凹兇獾馁Q(mào)易保護(hù)”和實(shí)際上的“基本安全利益”提供一個標(biāo)準(zhǔn)。

眾所周知，美國232調(diào)查涉及對全球的鋼鐵和鋁產(chǎn)品，但在對產(chǎn)品屬性進(jìn)行分析時，發(fā)現(xiàn)鋼鋁產(chǎn)品存在軍事和民用間的交叉問題。因此，在定義其特定屬性時，就必須考慮進(jìn)口產(chǎn)品的實(shí)際使用和實(shí)際類型。事實(shí)上，從美國進(jìn)口的大多數(shù)鋼材和鋁產(chǎn)品都是民用的低端產(chǎn)品。 在“瑞典鞋”案中，瑞典政府對進(jìn)口鞋類品采取配額主張，是因?yàn)橄M(fèi)者偏好較便宜的進(jìn)口鞋，將會破壞其國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而影響軍事戰(zhàn)力。但是，爭端解決機(jī)構(gòu)在審查鞋類品的特定用途時認(rèn)為，鞋類品不應(yīng)在戰(zhàn)爭中起到關(guān)鍵作用，因此否決了“民用進(jìn)口與軍事”之間的關(guān)系，并得出結(jié)論認(rèn)為民用產(chǎn)品與基本安全利益沒有實(shí)質(zhì)性的聯(lián)系。 在公布的鋼鋁報告中，美國政府雖然強(qiáng)調(diào)鋼鐵、鋁產(chǎn)品對美國軍事國防的重要性，但卻沒有對其鋼鐵、鋁產(chǎn)品的用途作出說明和認(rèn)定。而實(shí)際情況也恰巧證明了美國進(jìn)口的大多是民用低端鋼鋁產(chǎn)品。因此基于以上分析，我們可以認(rèn)為美國232調(diào)查的法律依據(jù)不符合“安全例外”條款中關(guān)于“基本安全利益”的適用范圍。

（四）不符合善意原則

善意原則是一項(xiàng)基本的法律原則，該原則在國際法和國內(nèi)法中都得到了廣泛的規(guī)定和運(yùn)用。在國際法中，善意原則要求成員方應(yīng)該采取誠實(shí)信用的立場，嚴(yán)守條約約文的規(guī)定，不得任意進(jìn)行曲解。WTO《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》（簡稱DSU）中的善意原則要求成員遵守DSU的規(guī)則和程序，并避免將援引國內(nèi)法作為執(zhí)行手段的義務(wù)。WTO專家組和上訴機(jī)構(gòu)在解決成員方之間的貿(mào)易爭端中也多次運(yùn)用了善意原則解決有關(guān)糾紛。對比分析WTO規(guī)則善意原則的內(nèi)容和運(yùn)用，有學(xué)者指出，美國232調(diào)查具有明顯的單邊性和報復(fù)特征，強(qiáng)制性的關(guān)稅征收給有關(guān)國家造成了巨大的貿(mào)易損失，破壞了全球經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展進(jìn)程。 此外，第232條是美國的國內(nèi)法，它的調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)由美國獨(dú)立確定，調(diào)查主體也是同屬于行政體系的部門機(jī)構(gòu)，獨(dú)立調(diào)查的性質(zhì)完全違背了善意原則的基本要求。此外，在適用該條款時，也應(yīng)秉承善意原則采取適當(dāng)?shù)拇胧?。這也可以被理解為出于維護(hù)國內(nèi)工業(yè)的長期健康發(fā)展，而不是為了保護(hù)當(dāng)事方的安全或維護(hù)國際和平與安全而援引GATT第21條作為貿(mào)易限制措施的抗辯理由，不符合善意原則的要求。

四、結(jié)語

232調(diào)查是美國實(shí)施單邊貿(mào)易保護(hù)的工具之一。也是美國對國際規(guī)則實(shí)用主義的典型表現(xiàn)。對于美國而言，國際規(guī)則如對其有利，則適用國際規(guī)則，否則則棄之，轉(zhuǎn)而適用其國內(nèi)規(guī)則。美國的這種極度自私的作法招致了歐盟、印度、俄羅斯、中國等大部分國家和地區(qū)的強(qiáng)烈反對。一時間，相對平靜有序的國際經(jīng)貿(mào)秩序變得動蕩不安。正如本文分析，GATT/WTO的“國家安全”條款一直沒有確切清晰的含義，也沒有足夠的相關(guān)案例來指引該條款的運(yùn)用。本來此次美國232鋼鋁調(diào)查案是進(jìn)一步澄清GATT/WTO“國家安全”條款的絕好機(jī)會。只有通過申訴方、被申訴方（美國）和專家組甚至上訴機(jī)構(gòu)的共同努力，“國家安全”條款以及其他相關(guān)GATT/WTO條款才會越來越清楚，WTO規(guī)則的可適性才會越來越強(qiáng)。而不是如美國現(xiàn)在所做的，除了蠻橫地適用國內(nèi)法解決國際經(jīng)貿(mào)爭端外，還試圖通過阻擾WTO改革和上訴機(jī)構(gòu)專家的遴選來逃避應(yīng)得的貿(mào)易爭端裁決。

注釋：

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