穆宏強(qiáng)

摘要：作為我國(guó)水資源保護(hù)的重要組成部分，長(zhǎng)江流域水功能區(qū)劃與管理極具代表性和示范作用。針對(duì)長(zhǎng)江流域水功能區(qū)劃的技術(shù)體系與管理體系，就其劃分原則和程序、劃分成果作了較全面的闡述;對(duì)長(zhǎng)江流域水功能區(qū)管理體系的主要方面進(jìn)行了研究，提出水功能區(qū)的管理應(yīng)以監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)、確界立碑、水功能區(qū)調(diào)整與論證、水域納污能力核算、擬定限制排污總量意見、入河排污口監(jiān)督管理、水功能區(qū)信息歸集與通報(bào)以及綜合管理等為主要內(nèi)容。以期為水功能區(qū)管理提供參考。

關(guān)鍵詞：水資源保護(hù)，水功能區(qū)劃，水功能區(qū)管理，水質(zhì)目標(biāo)管理，長(zhǎng)江流域

中圖法分類號(hào)：TV213文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.15974/j.cloki.slsdkb.2020.02.010

1研究背景

水是重要的自然資源，是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，人類對(duì)水資源的需求愈來愈多，對(duì)水資源的質(zhì)量要求也越來越高。總體而言，長(zhǎng)江流域并不缺水，但由于降雨不均，年內(nèi)和地區(qū)間差異較大，部分地區(qū)資源性缺水，加之水污染問題突出，已成為制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。為保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，全面加強(qiáng)水資源保護(hù)，20世紀(jì)90年代開始，長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局（以下簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)江水保局”）就開始探索如何根據(jù)水體優(yōu)劣狀況，本著好水好用、優(yōu)水保持、劣水治理的原則，結(jié)合當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件和水污染治理水平，采取區(qū)別對(duì)待的方式，對(duì)水域功能進(jìn)行劃分，分別采取保護(hù)措施，以達(dá)到保護(hù)水資源、改善水環(huán)境的目的。

為科學(xué)地進(jìn)行水功能分區(qū)，長(zhǎng)江水保局組織技術(shù)人員開展了大量前期調(diào)研、現(xiàn)場(chǎng)查勘、水質(zhì)監(jiān)測(cè)和科學(xué)研究工作。從污染源調(diào)查和岸邊污染帶調(diào)查、流域供用水狀況及需求、水資源開發(fā)利用及河流水文情勢(shì)等進(jìn)行分析，對(duì)湖泊水庫(kù)水環(huán)境狀況、河湖水生態(tài)系統(tǒng)特征、水污染特征、水污染物稀釋擴(kuò)散規(guī)律、等標(biāo)污染負(fù)荷、環(huán)境容量、水域納污能力以及水污染治理措施等方面開展全方位研究。經(jīng)過多年的實(shí)踐和探索，形成了水功能區(qū)劃的兩級(jí)分類理論技術(shù)體系及管理體系，為開展全國(guó)水功能區(qū)劃提供了重要的技術(shù)支撐。

水功能區(qū)劃與管理是我國(guó)流域水資源保護(hù)理論與實(shí)踐的重大突破之一。20多年來，從水功能區(qū)劃理論體系的形成到區(qū)劃實(shí)踐，再到水功能區(qū)的管理，在我國(guó)水資源保護(hù)中發(fā)揮了重要作用。2002年新修訂的《水法》確立了水功能區(qū)劃及管理制度。2011年國(guó)務(wù)院批復(fù)實(shí)施的《全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)劃》、2012年初水利部、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)和環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)《水功能區(qū)劃成果》，成為我國(guó)水資源開發(fā)利用與保護(hù)、水污染防治和水環(huán)境綜合治理的重要依據(jù)。水功能區(qū)劃的理論技術(shù)體系形成了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)GB/T 50594-2010《水功能區(qū)劃分技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》。

2 水功能區(qū)劃體系

水功能區(qū)采用兩級(jí)分類系統(tǒng)。一級(jí)區(qū)劃主要解決地區(qū)之間的用水矛盾，在宏觀上調(diào)整水資源開發(fā)利用與保護(hù)的關(guān)系;二級(jí)區(qū)劃主要確定水域功能類型及功能排序，協(xié)調(diào)不同行業(yè)用水之間的矛盾。一級(jí)水功能區(qū)分保護(hù)區(qū)、緩沖區(qū)、開發(fā)利用區(qū)和保留區(qū)4類;二級(jí)水功能區(qū)僅在一級(jí)區(qū)劃中的開發(fā)利用區(qū)進(jìn)行，分為飲用水源區(qū)、工業(yè)用水區(qū)、農(nóng)業(yè)用水區(qū)、漁業(yè)用水區(qū)、景觀娛樂用水區(qū)、過渡區(qū)和排污控制區(qū)7類。

一級(jí)區(qū)劃中，保護(hù)區(qū)指對(duì)水資源保護(hù)、自然生態(tài)系統(tǒng)及珍稀瀕危物種的保護(hù)具有重要意義且需劃定范圍進(jìn)行保護(hù)的水域;保留區(qū)指現(xiàn)狀水資源開發(fā)利用程度不高，為今后水資源可持續(xù)利用而保留的水域;開發(fā)利用區(qū)主要指具有滿足城鎮(zhèn)生活、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、漁業(yè)和游樂等多種功能需水要求而劃定的水域;緩沖區(qū)指為協(xié)調(diào)省際間、矛盾突出的地區(qū)間用水關(guān)系而劃定的水域。

二級(jí)區(qū)劃中，飲用水源區(qū)指滿足城鎮(zhèn)生活用水需要而劃定的水域;工業(yè)用水區(qū)指滿足工業(yè)用水需求而劃定的水域;農(nóng)業(yè)用水區(qū)指滿足農(nóng)業(yè)灌溉用水需要而劃定的水域;漁業(yè)用水區(qū)指水生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展以及水產(chǎn)養(yǎng)殖而劃定的水域;景觀娛樂用水區(qū)指以滿足景觀、療養(yǎng)、度假和娛樂需要為目的而劃定的水域;過渡區(qū)指為使水質(zhì)要求有差異的相鄰水功能區(qū)順利銜接而劃定的區(qū)域;排污控制區(qū)指接納生活、生產(chǎn)污廢水比較集中，且所接納的污廢水不對(duì)下游水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)產(chǎn)生重大不利影響而劃定的區(qū)域。

水功能區(qū)劃的要素包括河流（湖庫(kù)）名稱、所屬水系、水功能區(qū)名稱、起止斷面（點(diǎn)）、長(zhǎng)度（水域面積）、水質(zhì)管理目標(biāo)以及所屬省級(jí)行政區(qū)等。

3 水功能區(qū)的劃分原則和程序

3.1 劃分原則

（1）可持續(xù)發(fā)展原則。根據(jù)水資源的可再生能力和自然環(huán)境的可承受能力，并結(jié)合區(qū)域水資源開發(fā)利用規(guī)劃及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)合理地劃分水功能區(qū)。既要保證本地區(qū)和當(dāng)代人的用水需求，又不致使相鄰地區(qū)和后代人賴以生存的水環(huán)境遭受破壞。

（2）統(tǒng)籌兼顧，突出重點(diǎn)的原則。水功能區(qū)劃須統(tǒng)籌兼顧，充分考慮上下游、左右岸、近遠(yuǎn)期，以及社會(huì)發(fā)展各方面的需求。同時(shí)又要突出重點(diǎn)，以城鎮(zhèn)集中飲用水源為優(yōu)先保護(hù)對(duì)象。

（3）前瞻性原則。水功能區(qū)劃體現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的超前意識(shí)，既要結(jié)合未來社會(huì)發(fā)展需求，也要考慮當(dāng)前受技術(shù)、經(jīng)濟(jì)條件限制尚不發(fā)達(dá)的地區(qū)未來發(fā)展的需求，為引進(jìn)高新技術(shù)和社會(huì)發(fā)展需求留有余地。

（4）便于管理，實(shí)用可行的原則。水功能的分區(qū)界限盡可能與行政區(qū)界保持一致，便于管理。

（5）水質(zhì)水量并重原則。水功能區(qū)劃既要考慮開發(fā)利用對(duì)水量的需求，又要考慮其對(duì)水質(zhì)的要求，不得降低現(xiàn)狀水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 劃分程序和方法

水功能區(qū)劃分按先一級(jí)后二級(jí)的程序進(jìn)行。

3.2.1 一級(jí)水功能區(qū)劃

一級(jí)水功能區(qū)劃順序?yàn)楸Ｗo(hù)區(qū)、緩沖區(qū)、開發(fā)利用區(qū)和保留區(qū)。首先劃分保護(hù)區(qū)。凡干流及主要支流源頭區(qū)、重要調(diào)水水源區(qū)、飲用水源區(qū)以及對(duì)自然生態(tài)與珍稀瀕危物種保護(hù)有重要意義的水域劃為保護(hù)區(qū)。其次劃分緩沖區(qū)。將省際水域、地區(qū)矛盾突出的水域劃為緩沖區(qū)。再劃開發(fā)利用區(qū)。開發(fā)利用區(qū)一般為城市（城鎮(zhèn)）河段，水域開發(fā)利用程度較高，存在水體污染問題，需要分功能、分區(qū)利用與管理。劃定保護(hù)區(qū)、緩沖區(qū)和開發(fā)利用區(qū)后，余下的水域劃為保留區(qū)。

3.2.2 二級(jí)水功能區(qū)劃

二級(jí)區(qū)劃按照以下程序和方法進(jìn)行：

（1）確定區(qū)劃具體范圍，即開發(fā)利用區(qū)的范圍。

（2）收集劃分功能區(qū)的資料，包括：水質(zhì)資料;取水口和排污口資料;特殊用水要求，如魚類產(chǎn)卵場(chǎng)、越冬場(chǎng)，水上運(yùn)動(dòng)場(chǎng)等;陸域和水域的規(guī)劃資料，如城區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，河岸上碼頭規(guī)劃等。

（3）對(duì)各區(qū)進(jìn)行適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)與平衡，盡量避免出現(xiàn)低功能到高功能躍變的情況。

（4）考慮與規(guī)劃銜接，進(jìn)行合理性檢查，對(duì)不合理的區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整。

4 長(zhǎng)江流域水功能區(qū)劃

4.1 長(zhǎng)江流域區(qū)劃河湖選擇

我國(guó)的水功能區(qū)劃分為重要和其他兩個(gè)層面，重要水功能區(qū)納入國(guó)務(wù)院批復(fù)的范圍，并作為最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施的考核對(duì)象;其他水功能區(qū)為省級(jí)以下人民政府批復(fù)的成果，由各省級(jí)水行政主管部門組織劃分并實(shí)施。

按照我國(guó)水資源分區(qū)，長(zhǎng)江流域分金沙江水系、岷沱江水系、嘉陵江水系、長(zhǎng)江上游干流區(qū)、烏江水系、漢江水系、長(zhǎng)江中游干流區(qū)、洞庭湖水系、鄱陽(yáng)湖水系、長(zhǎng)江下游干流區(qū)、太湖水系及長(zhǎng)江三角洲平原區(qū)等12個(gè)二級(jí)區(qū)，水功能區(qū)劃所選擇的河湖也與此一致。河流以流域面積為準(zhǔn)，金沙江水系選擇流域面積大于10000km²的支流;其他選擇水系流域面積大于5000km²的支流，以及具有重要意義的支流進(jìn)行區(qū)劃;湖庫(kù)選擇容積大于10億m³，以及具有重要供水功能的湖庫(kù)進(jìn)行區(qū)劃。

4.2 長(zhǎng)江流域水功能區(qū)劃成果

根據(jù)長(zhǎng)江流域各水系自然環(huán)境及社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，按照水功能區(qū)劃分原則，納入國(guó)務(wù)院批復(fù)的水功能區(qū)劃成果，共包括一級(jí)水功能區(qū)1181個(gè)，區(qū)劃總河長(zhǎng)52660km，區(qū)劃湖庫(kù)面積13610km²。其中，保護(hù)區(qū)187個(gè)，保留區(qū)407個(gè)，緩沖區(qū)171個(gè)，開發(fā)利用區(qū)416個(gè)。二級(jí)水功能區(qū)978個(gè)，區(qū)劃總河長(zhǎng)11031km，區(qū)劃湖庫(kù)面積1961km²。其中，飲用水源區(qū)258個(gè)，工業(yè)用水區(qū)297個(gè)，農(nóng)業(yè)用水區(qū)78個(gè)，漁業(yè)用水區(qū)22個(gè)，景觀娛樂用水區(qū)130個(gè)，過渡區(qū)125個(gè)，排污控制區(qū)68個(gè)。

5 長(zhǎng)江流域水功能區(qū)管理實(shí)踐

我國(guó)的水功能區(qū)管理采用流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，其區(qū)劃成果在2002年2月由水利部發(fā)布試行。同年5月，新修訂的《水法》頒布實(shí)施，明確了水功能區(qū)的法律地位，確立了水功能區(qū)劃的若干管理制度。此后，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府相繼批準(zhǔn)了本轄區(qū)河湖水功能區(qū)劃成果。在此基礎(chǔ)上，各流域機(jī)構(gòu)又對(duì)水功能區(qū)進(jìn)行了多次復(fù)核，歷經(jīng)數(shù)年，2011年底國(guó)務(wù)院批復(fù)了《全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)劃》。至此，我國(guó)內(nèi)陸水域基本形成了以水功能區(qū)為單元進(jìn)行水資源開發(fā)利用與保護(hù)和水污染防治的基本格局。

在管理方面，水利部于2003年印發(fā)了《水功能區(qū)管理辦法》。2017年，對(duì)該辦法進(jìn)行了修訂，更名為《水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》，充實(shí)了部分內(nèi)容，強(qiáng)化了人河排污口監(jiān)督管理。但該辦法仍為水利部規(guī)范性文件，法律效力有限。在長(zhǎng)江流域，水功能區(qū)監(jiān)督管理基本按照水利部的部署開展工作，但同時(shí)也結(jié)合流域特點(diǎn)進(jìn)行了探索和實(shí)踐。這些工作主要體現(xiàn)在水功能區(qū)的監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)、確界立碑、水功能區(qū)調(diào)整與論證、水域納污能力核算、擬定限制排污總量意見、人河排污口監(jiān)督管理、水功能區(qū)信息歸集與通報(bào)以及綜合管理等，為長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)和水污染防治提供了重要支撐，也為其他流域水功能區(qū)監(jiān)督管理提供了借鑒。

5.1 水功能區(qū)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)

長(zhǎng)江流域水功能區(qū)監(jiān)測(cè)開始較早。2003年，長(zhǎng)江水利委員會(huì)就開始部署水功能區(qū)監(jiān)測(cè)工作，限于條件，當(dāng)時(shí)只開展了部分省界緩沖區(qū)監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)信息納入每月發(fā)布的《長(zhǎng)江水資源質(zhì)量公報(bào)》，但并未注明水功能區(qū)名稱。2005年，按照水利部的部署，全面開展水功能區(qū)監(jiān)測(cè)。2006年開始按月發(fā)布《長(zhǎng)江流域及西南諸河水功能區(qū)水質(zhì)通報(bào)》（以下簡(jiǎn)稱《通報(bào)》）。2010年實(shí)現(xiàn)省界斷面全覆蓋監(jiān)測(cè)。到2018年，全流域監(jiān)測(cè)水功能區(qū)占85%以上，基本上覆蓋了流域內(nèi)的重要水體，為最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施與考核提供了重要依據(jù)，也為公眾了解長(zhǎng)江流域重要水域水質(zhì)狀況提供了重要平臺(tái)。

水功能區(qū)的評(píng)價(jià)是按照GB3838-2002《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，采用單因子評(píng)價(jià)方法，在最嚴(yán)格水資源管理制度“三條紅線”的考核中，只評(píng)價(jià)高錳酸鹽指數(shù)和氨氮。全指標(biāo)評(píng)價(jià)主要是掌握水功能區(qū)水質(zhì)的總體狀況，《通報(bào)》及《長(zhǎng)江水資源質(zhì)量公報(bào)》中均為全指標(biāo)的評(píng)價(jià)結(jié)果。隨著水環(huán)境保護(hù)管理進(jìn)一步加強(qiáng)，水功能區(qū)評(píng)價(jià)也進(jìn)一步擴(kuò)展內(nèi)容，向水質(zhì)、水量、水生態(tài)一體化的綜合評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變，水污染控制也會(huì)逐步實(shí)現(xiàn)人河污染物的濃度、總量和種類三控制轉(zhuǎn)變。

5.2 水功能區(qū)確界立碑

水功能區(qū)確界立碑是其管理的重要內(nèi)容之一，既可起到告示作用，更重要的是確定了水域物理管理范圍。一旦在此區(qū)域內(nèi)發(fā)現(xiàn)對(duì)水資源、水環(huán)境和水生態(tài)造成影響或者損壞的活動(dòng)，可通過舉報(bào)電話告知管理方及時(shí)采取措施，進(jìn)行及時(shí)恢復(fù)和保護(hù)，使該水功能區(qū)發(fā)揮正常功能。

在流域?qū)用妫瑥?007年開始，長(zhǎng)江水利委員會(huì)即著手對(duì)省界緩沖區(qū)和直管水域進(jìn)行確界立碑。經(jīng)過數(shù)年的建設(shè)，對(duì)近百個(gè)省界緩沖區(qū)豎立了近300塊標(biāo)志牌，并向社會(huì)告示水功能區(qū)的范圍、水質(zhì)管理目標(biāo)、舉報(bào)電話等。這樣既可宣傳，也對(duì)省際間的水事活動(dòng)具有約束作用。

5.3 水域納污能力核算及限制排污總量意見擬定

核定水功能區(qū)水域納污能力，提出限制排污總量意見，是《水法》確定的水功能區(qū)管理的一項(xiàng)基本制度，為建立水功能區(qū)限制納污制度，確立水功能區(qū)限制納污紅線提供重要支撐。為此，長(zhǎng)江水保局在長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)規(guī)劃編制及水功能區(qū)劃過程中就開始探討研究水域納污能力核算的理論方法體系。2004年，率先提出三峽水庫(kù)不同蓄水位下水功能區(qū)納污能力的核算成果和限制排污總量意見，由水利部依法提交國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局，作為三峽庫(kù)區(qū)水污染防治和水污染物排放控制的依據(jù)。2006年水利部頒布實(shí)施《水域納污能力計(jì)算規(guī)程》。2010年上升為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)號(hào)為GB/T25173-2010。該規(guī)程為全國(guó)水功能區(qū)水域納污能力核算、擬定限制排污總量意見提供了技術(shù)上的保障。