石曉明 黃河 毛旭輝 闞世豪

摘要：本文主要探討了目前我國農(nóng)村生活垃圾相關(guān)政策形勢，指出了江漢平原農(nóng)村生活垃圾收集與處置所存在的問題，并對問題成因進行分析。有針對性地提出了三點措施對策：首先是加強機制體制建設(shè)，加大垃圾分類收集約束力;其次是完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高收集處置硬件水平;最后是通過加大宣傳教育力度，強化村民垃圾分類收集意識。本文還提出措施實施過程中需要重點關(guān)注和解決的問題：地方政府落實責任主體的法律問題;垃圾收集與處置模式的選擇問題;終端處置方式選擇問題;村民垃圾分類與處置收費問題。

關(guān)鍵詞：江漢平原;農(nóng)村;生活垃圾;收集處置;對策

中圖分類號：X33 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）04-000-05

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.04.001

Abstract：This paper mainly discussed the current policy situation of rural domestic garbage in China， pointed out the problems in the collection and disposal of rural domestic garbage in Jianghan Plain， and analyzed the problems and contributing factors. The following three measures were proposed： the first is to strengthen the institutional construction and increase the constraining force of garbage collection; the second is to improve the infrastructure construction; and finally is to strengthen the publicity and education to reinforce the awareness of garbage collection. This paper also proposed some important issues that should be pay attention and should be solved ： the local government should implement the legal issues of the responsible subject; the mode of garbage collection and disposal ; the method of garbage disposal; the problem of village garbage sorting and disposal charges.

Key words：Jianghan Plain;Rural area;Domestic garbage;Collection and disposal;Countermeasure

隨著國民經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)村社會生活水平逐漸提高，農(nóng)村生活垃圾的種類和成分日趨復(fù)雜，其中包含大量難以自然降解的物質(zhì)，例如：廢塑料包裝物、廢化纖類織物、廢金屬物、廢玻璃、陶瓷等。目前農(nóng)村生活垃圾普遍采用敞開式收集，利用人力車、農(nóng)用車等非專用垃圾車輛運輸，處置方式則包括就近堆放、填坑填塘、露天焚燒、簡易填埋等。這種垃圾收集處置方式對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成了較大影響，成為新農(nóng)村建設(shè)的軟肋。[1]

江漢平原地處湖北省中部，是我國重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地。該地區(qū)農(nóng)村生活垃圾收集處置技術(shù)不完善，村民的垃圾分類意識淡薄，城鄉(xiāng)一體化垃圾處置模式不成熟，環(huán)境衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后的問題突出。除此之外，由于江漢平原農(nóng)村人口居住地分散，導致垃圾運輸距離較遠，因而收集處置成本較高，同時農(nóng)民環(huán)保意識淡薄，導致生活垃圾雜亂堆放情況普遍?；谝陨显?，江漢平原部分地區(qū)的垃圾無害化達標率還遠達不到國家相關(guān)標準。

本文旨在通過研究該區(qū)域農(nóng)村生活垃圾收集及處置現(xiàn)狀，分析現(xiàn)存問題，探究問題成因，嘗試提出解決問題的對策，分析對策實施過程中應(yīng)注意的問題，為進一步改善同類型地區(qū)的農(nóng)村環(huán)境問題提供研究依據(jù)。

1 江漢平原農(nóng)村垃圾處理現(xiàn)狀及問題成因

1.1 現(xiàn)狀及問題

江漢平原的區(qū)位特點及其代表性特征：江漢平原位于湖北省中南部， 29°26′～31°10′N， 111°45′～114°16′E，東至武漢市，西至宜昌枝江市，北至荊門鐘祥市，南至洞庭湖，總面積約3.6萬km?。江漢平原屬于沖積型平原，由長江與漢江沖積而成，地勢平坦，河網(wǎng)密布，湖泊眾多，平均海拔只有27m左右，地下水位高。其氣候為亞熱帶季風氣候，4月～9月為高溫多雨季節(jié)，適宜水稻種植和漁業(yè)養(yǎng)殖，物產(chǎn)豐富，是我國重要的糧食產(chǎn)區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，自古以來被稱為“魚米之鄉(xiāng)”。[2] ? 該地區(qū)的農(nóng)村生活垃圾問題比較突出，已經(jīng)嚴重困擾美麗鄉(xiāng)村建設(shè)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，其主要問題與特點如下：

1.1.1 生活垃圾不規(guī)范堆放的環(huán)境影響

據(jù)調(diào)查，江漢平原農(nóng)村地區(qū)除參與農(nóng)村綜合整治的少部分村莊利用國家環(huán)境保護專項資金配套修建了垃圾池、垃圾人力車等收集和運輸設(shè)施設(shè)備外，其他大部分地區(qū)垃圾都處于無收集、隨意丟棄的狀態(tài)，已經(jīng)對自然環(huán)境造成了嚴重影響。[3]具體表現(xiàn)為以下三點：第一點是生活垃圾堆放點位于相對偏僻的公共用地，這些公共用地部分屬于農(nóng)用地或是與農(nóng)用地接壤，具有邊界不清的特點。當堆放點趨于飽和時，其邊界不可避免向外擴張，侵占大量的農(nóng)用土地，減少耕地面積。第二點是生活垃圾的堆放點無任何防滲措施。在垃圾長期堆放過程中，自然降解速度緩慢，降解過程中產(chǎn)生的滲濾液和有害物質(zhì)滲入地下水和土壤，污染地下水源和土壤。有害物質(zhì)通過生態(tài)循環(huán)鏈最終危害人體健康。第三點是農(nóng)村生活垃圾分類欠缺。部分秸稈、菜葉等有機質(zhì)含量較高的垃圾與不可降解物質(zhì)長期混堆在一起，容易發(fā)生沼氣聚集。同時，由于缺乏安全管理，常有農(nóng)民為減量而點火焚燒，進而發(fā)生火災(zāi)或者爆炸，安全隱患嚴重。以上三點基本上是我國平原地區(qū)農(nóng)村生活垃圾問題的共性。

1.1.2 江漢平原農(nóng)村生活垃圾問題的獨特性

一是江漢平原地勢平坦，土地利用效率較高，很少有閑置土地。現(xiàn)有的垃圾填埋場大都是利用低洼地建設(shè)的簡易填埋場，填埋場底部缺乏防滲漏措施，垃圾滲濾液未收集處理，填埋方式為簡單掩埋。垃圾填埋場附近均為農(nóng)用地，且距離較近，垃圾填埋產(chǎn)生的滲濾液對周邊的土壤和地下水存在較大的污染風險，甚至部分地區(qū)目前已經(jīng)造成了污染。

二是江漢平原現(xiàn)有簡易填埋場的數(shù)量少，并且已經(jīng)趨于飽和狀態(tài)。大部分填埋場未及時封場，垃圾裸露在地表。在干燥天氣條件下，塑料紙片飄出。有機物質(zhì)腐敗產(chǎn)生的惡臭氣體大量釋放，蠅蟲滋生。填埋現(xiàn)場衛(wèi)生環(huán)境惡劣，容易導致疾病傳播，成為嚴重影響環(huán)境的二次污染源，需要進行整改。

三是江漢平原的垃圾終端處置設(shè)施嚴重不足。目前城市的垃圾無害化處置率都未達到100%，需要增加終端處置措施，將農(nóng)村生活垃圾納入到城鄉(xiāng)一體化綜合處理模式中。江漢平原區(qū)域內(nèi)的各市規(guī)劃擬建的垃圾焚燒廠還未按期建成和投入運行，尚未形成終端處置能力，因而農(nóng)村的生活垃圾大多處于收集和處理缺失狀態(tài)。

四是江漢平原湖泊眾多。湖北省素有千湖之省的美譽，而江漢平原更是有密布的江漢湖群。由于對湖泊濕地的功能認識和保護不足，部分已經(jīng)受到生活垃圾的污染，水質(zhì)變差，湖泊濕地的功能受到破壞，[4]對江漢平原的可持續(xù)發(fā)展造成不利影響。[5]

1.2 問題的成因

1.2.1 垃圾問題是個復(fù)雜的社會性問題

我國農(nóng)村生活垃圾問題具有時間和空間上復(fù)雜多元的特點。隨著經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，逐漸成為社會發(fā)展的頑疾。同時，農(nóng)村生活垃圾的收集與處置還涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展等諸多層面。垃圾收集與處置基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟與法律法規(guī)制度建設(shè)、農(nóng)民環(huán)保意識宣傳教育等方面都需要投入大量的人力物力。需要多方共同努力才能徹底解決農(nóng)村生活垃圾問題。[6]

從時間上講，農(nóng)村垃圾問題的產(chǎn)生是隨著經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民物質(zhì)消費水平提高而逐漸由量變到質(zhì)變的發(fā)展過程。

首先，隨著時代的發(fā)展，農(nóng)村生活垃圾數(shù)量呈現(xiàn)逐年猛增的趨勢。改革開放之前，農(nóng)村人口占總?cè)丝诒戎卮?，農(nóng)民生活水平還不富裕，物質(zhì)條件相對匱乏。物盡其用成為每個家庭的生活原則，對生活用品的節(jié)約和重復(fù)使用使生活垃圾產(chǎn)生量很少，生活垃圾問題較小。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，城鄉(xiāng)差距縮小，農(nóng)村的生產(chǎn)資料和生活方式都發(fā)生了根本性變化，生產(chǎn)資料更加豐富多元，消費基本與城市同步。生活方式也向方便、快捷的方向發(fā)展，例如：以前用的是可重復(fù)使用的竹籃等竹制品作為攜帶盛裝用具，現(xiàn)在使用的是一次性塑料袋;以前多使用散裝有機農(nóng)家肥，現(xiàn)在使用塑料袋裝化學肥料;以前農(nóng)藥均用玻璃瓶裝，現(xiàn)在使用塑料袋裝，使用后直接丟棄在田間;以前的主要食物和生活消費品多為散裝，如面粉、大米，醬油、醋、糖等大宗食品都是用玻璃瓶去商店現(xiàn)稱現(xiàn)打，而現(xiàn)在都是經(jīng)過塑料、玻璃、金屬復(fù)合材料包裝，用完后包裝就成了不能降解的垃圾。據(jù)統(tǒng)計，目前我國農(nóng)村人均日產(chǎn)垃圾為1.0～1.2kg，而且有逐年增多的趨勢。根據(jù)國家統(tǒng)計局2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報（國家統(tǒng)計局網(wǎng)站.2019年2月28日發(fā)布）中關(guān)于我國農(nóng)村人口的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，取整按照5.6億的農(nóng)村人口計算，每年可產(chǎn)生農(nóng)村垃圾2.04～2.45億t，這些垃圾還不包括從城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村的垃圾數(shù)量。

其次，農(nóng)村村民的垃圾分類收集意識落后，環(huán)保意識沒有跟上物質(zhì)生活的變化速度。村民對生活垃圾種類、性質(zhì)及危害等認識不足，特別是認為塑料類垃圾可以靠自然降解，就隨意丟棄。結(jié)果導致生活區(qū)垃圾散落，[7]垃圾圍街、圍田、圍河現(xiàn)象嚴重。[1]王篤明等對公眾生活垃圾源頭分類行為影響因素進行了研究，結(jié)果表明分類行為內(nèi)部影響因素主要有：環(huán)境態(tài)度、心理變量、主觀規(guī)范、環(huán)境知識、環(huán)境價值觀、道德準則以及其他如具有社會利益的回收行為等;外部影響因素包括：垃圾分類設(shè)施、公共宣傳教育、參與項目類型、法律法規(guī)、人口性別比例等。[8]由此可見影響居民垃圾分類行為的因素眾多，起關(guān)鍵作用的因素不是一成不變的，要具體問題具體分析。[9]在強化公共宣傳教育和完善法治的雙重努力下，世界發(fā)達國家民眾很早就開始重視垃圾分類和回收，形成濃厚的垃圾分類氛圍。而我國由于公共宣傳教育和法制建設(shè)方面的缺失，公眾對生活垃圾分類回收處置的認識還處于較為落后的狀態(tài)，因此回收率很低。

最后，農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生量的猛增所附帶的社會問題沒有引起國家和地方政府的足夠重視，導致國家和地方政府責任主體在制定政策時缺位。農(nóng)村環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村非生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施的一部分，是農(nóng)村基本的生活和發(fā)展所需硬件條件。近年來在支農(nóng)財政水平總體偏低情況下，國家用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的資金主要集中在能源、交通、水利等方面，用于農(nóng)村環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金幾乎為零。僅有少部分農(nóng)村地區(qū)利用農(nóng)村環(huán)境綜合整治資金建了垃圾池，購買了掃把，人力車等簡單的垃圾收集工具，由于缺少中轉(zhuǎn)站送到終端處置場所處置，收集與最終處置嚴重脫節(jié)，導致垃圾有收集無處理的現(xiàn)象常常發(fā)生。另外國家和地方政府沒有制定相應(yīng)的以村為單位的垃圾分類收集和處置制度，沒有建立類似于國外的垃圾收費處置機制。未能及時向村民進行有關(guān)生活垃圾分類、收集和處置的宣傳教育，部分地區(qū)政府僅通過宣傳標語，印發(fā)宣傳冊的方式進行推廣。但是由于信息解釋和激勵機制的欠缺，村民執(zhí)行力較低，最終導致農(nóng)村生活垃圾分類工作開展困難。

從空間上講，農(nóng)村地域廣闊，人口相對城市稀少，垃圾收集后的運輸距離長，專職垃圾收集與運輸人員匱乏。垃圾收集線路的規(guī)劃與優(yōu)化問題缺乏足夠重視和深入研究。[10]隨著城鎮(zhèn)化腳步加快，農(nóng)村人口大量向城市轉(zhuǎn)移，以往的供銷社商業(yè)網(wǎng)點隨著民營商店的增多而逐漸退出歷史舞臺，而依靠其所建立的農(nóng)村廢品回收體系基本消失。現(xiàn)有的民營廢品回收站具有分布零散，缺乏公益性的自身局限。其在回收垃圾時往往只回收高價值廢品，基本忽視低價值的生活垃圾。而村民由于家庭經(jīng)濟水平逐步提升，忽視了部分垃圾的潛在價值，將一些有價值的廢品直接丟棄。農(nóng)村的垃圾丟棄場大多建在公有地，即村民承包土地之外的空地。雖然屬于集體用地，但任何單位都不具備所屬權(quán)，也就無人會行使管理權(quán)，因此就成了垃圾丟棄場所。汪國連提出的“公有地悲劇”和農(nóng)民“模仿效應(yīng)”，很好解釋了出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因。馮亮[11]也對“公地悲劇”進行了研究，從經(jīng)濟學角度講，公有地悲劇是指當一個人使用公有資源時，減少了其他人對這種資源的共享權(quán)力。正是由于這種負外部性，公有資源往往被過度使用。“模仿效應(yīng)”在農(nóng)村垃圾問題中是指村民在看到有人向公有地中傾倒垃圾時，把自家產(chǎn)生的垃圾也置放在公有地中，這種行為類似于經(jīng)濟學的攀比效應(yīng)?；谝陨涎芯?，可以理解模仿效應(yīng)加劇了公有地悲劇的發(fā)生。[12]

1.2.2 垃圾終端處置有一定的技術(shù)難度

目前國內(nèi)外對生活垃圾的終端處置大多有以下幾種模式：填埋、焚燒、堆肥、水泥協(xié)同處置、綜合利用等。我國以填埋和焚燒為主，占比分別為60%和38%，其他處理模式占2%。各種處理技術(shù)具有各自優(yōu)缺點，而且均存在一定的技術(shù)難度，具體如下：

衛(wèi)生填埋。衛(wèi)生填埋是國內(nèi)外廣泛使用的一種生活垃圾處理方法，分為有好氧填埋和厭氧填埋兩種，目前國外普遍采用好氧填埋法，而我國大多采用厭氧填埋法。衛(wèi)生填埋屬于傳統(tǒng)的垃圾處理方法，其優(yōu)點是處理效果較為穩(wěn)定，缺點是填埋區(qū)占地面積大，且選址困難，同時存在垃圾滲濾液污染地下水的風險，而且一旦污染，處理難度較大。目前新建一個生活垃圾衛(wèi)生填埋場，同時按照國家標準規(guī)范進行防滲處理并且配套垃圾滲濾液處置設(shè)施，沼氣導出設(shè)施等建設(shè)。根據(jù)現(xiàn)有市場經(jīng)濟情況估算，項目固定資產(chǎn)的投資費為30萬元人民幣/噸垃圾，終端處置費用在50元人民幣/噸垃圾左右，而且運行成本的計算還未包括運輸費用在內(nèi)。農(nóng)村偏遠地區(qū)建設(shè)的簡易垃圾填埋場，無法衛(wèi)生填埋的要求，極易造成地下水和土壤的二次污染。一旦地下水和土壤遭到污染后，其造成的影響范圍更為廣闊，處理難度加大，處理成本提高。因此，農(nóng)村簡易填埋只是權(quán)宜之計，未來還需要進行整改完善。甚至需要重新將已填垃圾挖出焚燒，杜絕污染隱患。

焚燒發(fā)電。當前垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)經(jīng)過技術(shù)更新和完善，已經(jīng)十分成熟。垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)的優(yōu)點主要包括：占地面積小，垃圾減量化效果明顯，可靠近城市建設(shè)等。因此適用于人口密集且土地資源緊張的區(qū)域。但焚燒技術(shù)與垃圾填埋相比，在科技水平、人員素質(zhì)和技術(shù)管理方面的要求更高，而且固定資產(chǎn)投資和運行費用也更為昂貴。按照爐型劃分焚燒技術(shù)，主要有機械爐排焚燒爐技術(shù)、流化床焚燒爐技術(shù)、回轉(zhuǎn)窯焚燒爐技術(shù)和熱解氣化焚燒爐技術(shù)。機械爐排焚燒爐和流化床焚燒爐技術(shù)成熟，應(yīng)用也較為廣泛。但回轉(zhuǎn)窯和熱解氣化技術(shù)在抑制二次污染產(chǎn)生方面更為出色，所以更具有推廣價值。[13]需要注意的是，無論何種焚燒技術(shù)對垃圾的熱值和含水率等有一定的要求。焚燒技術(shù)在實際應(yīng)用中的弊端也十分明顯，其過程中會產(chǎn)生二氧化硫、氮氧化物等大氣污染物，產(chǎn)生的飛灰攜帶了汞、鉛等重金屬和多環(huán)芳烴等污染物。焚燒產(chǎn)生的二噁英類物質(zhì)具有強致癌性，治理難度大，成本高。因此，垃圾焚燒雖然技術(shù)成熟，但如果煙氣問題沒有得到妥善解決，則會造成比較嚴重的二次污染。

堆肥。堆肥技術(shù)的原理是利用微生物的生化作用將固廢中的有機組分轉(zhuǎn)化為腐殖質(zhì)和無機物。通常按照微生物所需的環(huán)境條件不同，分好氧堆肥和厭氧堆肥。垃圾堆肥技術(shù)具有成本小、資源化程度高的優(yōu)點。堆肥產(chǎn)物可用作肥料或土壤改良劑。堆肥技術(shù)主要適用于處理有機物含量較高，可生化性較好的物質(zhì)。該技術(shù)在實際應(yīng)用中，占地面積較大，并且處理時間較長。

其他方法。其他處理方法主要有水泥窯協(xié)同處置技術(shù)、高速活性制肥技術(shù)、等離子氣化技術(shù)、超臨界水氧化技術(shù)等。這些處理方法的技術(shù)條件要求高，除水泥窯協(xié)同處置技術(shù)已經(jīng)在部分地區(qū)開展外，其他技術(shù)在我國還處于研究和探索階段。同時，部分環(huán)保公司開發(fā)的小型裂解氣化裝置、蚯蚓生物反應(yīng)器[14]、生活垃圾與污水廠污泥一體化處理裝置[15]等生活垃圾終端處置設(shè)備，由于技術(shù)原因，具有一定的局限性，未能得到大規(guī)模推廣。

1.2.3 江漢平原生態(tài)環(huán)境的公共服務(wù)均等化不足。

國務(wù)院在關(guān)于印發(fā)“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知（國發(fā)〔2017〕9號）文件中對公共服務(wù)進行了精確定義：所謂公共服務(wù)，是指政府為了行使其職能而為社會提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括發(fā)展社會就業(yè)、提供社會保障服務(wù)、加強城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)、發(fā)展科教文衛(wèi)等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等。公共服務(wù)均等化是指社會公眾都有均等的機會享受到大致均等的基本公共服務(wù)。

一直以來，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異化治理模式下，我國的生活垃圾的收集與處置作為基本社會公共服務(wù)的重要組成部分，只是在城市中得到開展，而農(nóng)村垃圾問題卻未得到解決。劉笑等研究后認為，江漢平原生態(tài)環(huán)境方面的公共服務(wù)均等化程度較差。其中生活垃圾無害化指標的變異系數(shù)偏大，表明區(qū)域間存在一定的差異。[16]目前，江漢平原的生活垃圾無害化處理城鄉(xiāng)差異顯著，城鎮(zhèn)生活垃圾的無害化處理率遠高于農(nóng)村。因此，就需要各級政府按照《湖北省“十三五”城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》（中期調(diào)整）中提出的目標要求，改善農(nóng)村生活垃圾處理不足的短板，力爭到2020年底形成從生活垃圾產(chǎn)生到終端處理全過程的城鄉(xiāng)一體、全域覆蓋的鏈條式管理體系。從而實現(xiàn)減量化、資源化、無害化水平明顯提升的目標。

目前，江漢平原的部分市縣已經(jīng)建成了垃圾焚燒廠，但運行過程中出現(xiàn)產(chǎn)能達不到設(shè)計目標的情況。主要原因在于收集設(shè)施不足，模式不合理，成本過高，資金短缺。因此，江漢平原地區(qū)需要加強農(nóng)村生活垃圾收集體系建設(shè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)。

2 對策措施

近幾年，在黨中央的高度重視和大力推動下，為解決農(nóng)村生活垃圾圍村圍城的問題，國家和地方政府制訂了一系列的政策措施、行動方案和相關(guān)的技術(shù)規(guī)范，連續(xù)幾年加大對農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施的投入，探索了多種模式，建立示范點，取得了較為顯著的成效。但還未能實現(xiàn)垃圾無害化處理率完全達標。由于江漢平原所處區(qū)域的鮮明特點以及該地區(qū)生活垃圾相關(guān)歷史問題較多，本文有針對性地提出以下對策措施：

2.1 加強機制體制建設(shè)，增強分類收集約束力

完善相關(guān)法律法規(guī)，明確政府和民眾責任分配。2016年國家頒布的固廢法第四十九條規(guī)定，“農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法，由地方性法規(guī)規(guī)定?！庇捎诤芏嗟胤秸芙?jīng)濟發(fā)展水平限制，無力承擔農(nóng)村生活垃圾的收集與處置財政支出，相應(yīng)的法律法規(guī)和制度也未建立，因而導致垃圾問題嚴重。

因此，地方政府應(yīng)樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，共同發(fā)展的觀念，積極承擔主體責任。在學習國內(nèi)外先進經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合國家城鄉(xiāng)建設(shè)部推薦的生活垃圾收集與處置示范點采用的模式，因地制宜地制定好從收集到處置的完整政策體系。首先，各級政府應(yīng)制定積極的財政政策，將農(nóng)村生活垃圾收集處置費用納入預(yù)算，加大財政支持力度;其次，各級政府應(yīng)制定相關(guān)政策，積極鼓勵民間資本參與投資垃圾收集與處置基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營。通過利用PPP模式，政府第三方采購等手段，讓專業(yè)化的公司承擔該類工作，建立起專門的垃圾收集處置隊伍，并保障收集與處置設(shè)施設(shè)備的正常運行。再次，各級政府應(yīng)在合適的時機探索生活垃圾有償處置和收費制度，建立規(guī)范的垃圾分類收集模式，提出相應(yīng)的監(jiān)督和處罰指導原則，努力提高村民參與積極性。

政府在建立管理制度，提供財政支持外，村民也應(yīng)承擔相應(yīng)的責任。主要是以村為單位，建立相應(yīng)的監(jiān)督激勵機制，積極響應(yīng)習總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第十四次會議上提出的關(guān)于“普遍推行垃圾分類制度”的要求，參與從源頭分類垃圾，定期將垃圾送至指定的收集點，放在正確的分類回收裝置中，杜絕垃圾隨意丟棄。目前我國分類回收的制度建設(shè)比較欠缺，存在專項立法缺失、法規(guī)威懾力不足、實踐可操作性低等問題，還需要進行系統(tǒng)性的建設(shè)。[17]

2.2 加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高收集處置的硬件水平

近年來，農(nóng)村生活垃圾數(shù)量的猛增與生活垃圾收集處置設(shè)施嚴重不足的矛盾十分突出，這是導致村民垃圾隨意丟棄的主要原因。各級地方政府應(yīng)認真貫徹落實黨中央關(guān)于積極推進鄉(xiāng)村振興建設(shè)，全面建成小康社會的偉大方針。利用積極的財政政策，完善環(huán)境衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保農(nóng)村生活垃圾在收集，中轉(zhuǎn)，處置，各個環(huán)節(jié)有序暢通。

2.3 加強宣傳教育，提高村民垃圾分類收集意識

農(nóng)村生活垃圾的源頭來自村民，村民如果對各類垃圾的特性及危害沒有深刻認識，對隨意丟棄的行為沒有約束，從源頭解決垃圾問題將十分困難。因此，要采取多渠道、多形式的宣傳教育指導活動。從村委，學校，家庭等多個角度開展推廣普及活動，旨在使垃圾分類信息覆蓋到每個人。宣傳形式方面主要有以下幾種：在垃圾收集點豎立垃圾科普知識墻，在垃圾桶上張貼對垃圾回收種類的說明，按戶分發(fā)垃圾分類收集傳單和手冊等。無論何種宣傳手段，內(nèi)容一定要精細設(shè)計，從而實現(xiàn)廣大普通受眾容易接受和理解。宣傳渠道方面主要如下：可通過村委召集專場會，專家講解會，舉行啟動儀式等。通過大力宣傳國家法律法規(guī)和相關(guān)政策，讓受眾都清楚地認識垃圾分類收集的重要意義，最終實現(xiàn)垃圾分類意識地普及并使垃圾分類行為常態(tài)化。[18]

3 對策措施實施時應(yīng)注意的問題

3.1 關(guān)于地方政府落實責任主體的法律問題

固廢法（2016年）規(guī)定，“農(nóng)村生活垃圾污染防治的具體辦法，由地方性法規(guī)規(guī)定”。而國家《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案（2018-2020）》、湖北省《關(guān)于加強全省城鄉(xiāng)生活垃圾處理工作的意見》（2013年）、《城鄉(xiāng)生活垃圾無害化處理全達標三年行動實施方案》（2017年）等文件中均提出建立“戶分類、組保潔、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、縣處理”的模式，都是以縣級市為單位處置生活垃圾。2019年國家對該法進行了修訂，二次審議稿正在征求意見中，該法修訂草案將城市生活垃圾改為城鄉(xiāng)生活垃圾，一字之別，明確了縣級人民政府承擔處置本行政轄區(qū)內(nèi)的生活垃圾的主體責任。但按照我國現(xiàn)行的立法制度框架，只有地級市以上的人民政府才有立法權(quán)，縣級人民政府只有執(zhí)行權(quán)，沒有立法權(quán)，而相關(guān)制度建立須有法律法規(guī)作為保障，因此地方法規(guī)的制定和落實上會存在一些問題。比如某地級市制定的政策可能不適用于下級某個縣，但是某個縣單獨立法這一行為并不現(xiàn)實。又比如垃圾有償收費制度，可能每個縣級市各有差異。按照建立城鄉(xiāng)一體化收集處置模式的思路，農(nóng)村生活垃圾的污染防治原則與相關(guān)辦法應(yīng)該與城鎮(zhèn)生活垃圾一樣在固廢法律中予以明確，而不僅僅是“農(nóng)村生活垃圾污染防治的具體辦法，由地方性法規(guī)規(guī)定”這樣的模糊規(guī)范。[19]因此，要想落實主體責任，就必須構(gòu)建法律制度框架，健全法律法規(guī)體系，使各方責權(quán)利明確化，保證各方關(guān)系清晰化，才能推進各項工作順利實施。

另外，現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定中要求農(nóng)村生活垃圾必須在縣市行政轄區(qū)內(nèi)解決，這并沒有體現(xiàn)出垃圾終端處置的特殊性。我國目前普遍的終端處置方式為填埋或焚燒，其中垃圾填埋場的選址較為嚴格，包括地質(zhì)條件、地下水和地表水的保護、人群衛(wèi)生的保護、收集范圍和運距的綜合考慮等多方面地要求;垃圾焚燒發(fā)電站也要綜合考慮環(huán)境影響、垃圾運距、電網(wǎng)并網(wǎng)設(shè)置等。如果某個縣域范圍內(nèi)沒有合適的終端處置建設(shè)地址，而相鄰縣有比較合適的位置且該縣已有終端處置設(shè)施有充足的處置余量，理論上完全可以依托處置。然而現(xiàn)有的法律相關(guān)規(guī)定和行政區(qū)域管理制度對這種跨區(qū)域處置的情況沒有細化深入加以明確，社會整體資源難以實現(xiàn)優(yōu)化配置，無法有效發(fā)揮其社會效益和經(jīng)濟效益，導致出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)和資源浪費的現(xiàn)象。

3.2 關(guān)于垃圾收集與處置模式選擇的問題

魯盛鵬[20]等對于農(nóng)村生活垃圾收集模式進行了比較研究，按照典型地區(qū)的做法，分為“金華模式”“昌邑模式”“龍鵠模式”“橫縣模式”四種模式，以上四種模式主要特點依次為政府主導模式、專業(yè)公司運營模式、村民自治收集模式、垃圾就地處理模式。根據(jù)研究結(jié)果現(xiàn)實，四種模式均是利弊兼具。相關(guān)研究表明，專業(yè)運營公司比政府直接提供服務(wù)可以節(jié)約成本約25%。[21]本文結(jié)合相關(guān)研究分析認為，無論采取何種模式，按照要求對生活垃圾進行源頭分類，是實現(xiàn)垃圾資源化、減量化、無害化處置最重要的基本原則。農(nóng)村地區(qū)和城市的差異在于，每個農(nóng)村家庭產(chǎn)生的廚余垃圾和其他有機類垃圾都可以通過堆肥、飼養(yǎng)禽畜等方式就地實現(xiàn)資源化，而困難在于有機濕垃圾和低價值干垃圾的有效分離。低價值的干垃圾由于沒有專門的回收體系，村民分類收集缺乏積極性;除此之外，由于村民關(guān)于垃圾分類的知識儲備不足，對于有害垃圾的危害認識不足，容易造成和干垃圾混合一起進行收集的錯誤舉措。因此，加大力度進行有關(guān)生活垃圾分類知識的科普宣傳，是需要長期堅持的關(guān)鍵工作?；谝陨戏治觯疚挠腥缦陆ㄗh：政府有關(guān)部門要成立專門的生活垃圾分類宣傳隊伍，編制垃圾分類手冊，進村進校進行宣傳指導，通過建立熱線電話、專業(yè)網(wǎng)站等平臺進行科普，保證對垃圾分類有問題的村民能夠得到及時的指導。垃圾終端處置是一個復(fù)雜的技術(shù)問題，如果不能妥善處理，則會引發(fā)較大的生態(tài)環(huán)境影響。因此，本文認為垃圾就地處理模式的選擇要慎重，部分地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)由于垃圾不規(guī)范填埋而造成水體和土壤二次污染，小型垃圾焚燒裝置燃燒煙氣不能夠達到環(huán)保要求而對環(huán)境空氣造成污染的情況。關(guān)于解決垃圾收集處置模式的選擇問題，本文有如下結(jié)論：垃圾的終端處置，最終是要建立城鄉(xiāng)一體化的處置模式，依托大型的填埋場和焚燒發(fā)電站進行終端處置。只有通過這種途徑，才能充分發(fā)揮規(guī)模效益，并盡可能降低由于不規(guī)范處置引發(fā)的二次污染風險。

3.3 關(guān)于終端處置方式選擇性的問題

垃圾填埋和焚燒是目前主流的處置方式，均有各自的優(yōu)缺點。垃圾終端處置設(shè)施是保證城市良性發(fā)展必需的基礎(chǔ)設(shè)施，目前我國各大城市都出現(xiàn)已建垃圾填埋場趨于飽和的現(xiàn)象，而且隨著土地資源的日益緊張和環(huán)境要求的提高，垃圾填埋場的選址變得十分困難?；谝陨锨闆r，垃圾焚燒成為地方優(yōu)先選擇的終端處置措施。然而垃圾焚燒技術(shù)對垃圾的熱值有基本要求，因此垃圾分類是進行焚燒的基本前提。然而由于我國的垃圾分類工作仍處于起步階段，導致進入焚燒爐的垃圾含水率過高，熱值偏低，有害物質(zhì)含量高等。因此，焚燒煙氣尾氣處理難度大，難以實現(xiàn)達標排放的目標，處理二次污染物的成本很高。目前，以上海為代表的部分城市已經(jīng)就垃圾分類進行立法工作，規(guī)范源頭收集垃圾行為，引起了社會廣泛關(guān)注，這將成為我國垃圾收集與處置的重要歷史開端。本文認為：垃圾分類的相關(guān)法律法規(guī)會迅速得到推廣，逐步普及至包括廣大農(nóng)村地區(qū)的全國范圍。

除填埋和焚燒外，鑒于農(nóng)村對有機肥的需求增長情況，垃圾堆肥技術(shù)具有廣泛的應(yīng)用前景。[22]堆肥技術(shù)按照設(shè)備大小和處理規(guī)模可分為堆肥桶（0.45m×0.45m×1m）、堆肥倉、堆肥房（陽光房）、堆肥廠等，不同規(guī)模的特點可應(yīng)對不同層次的需求。[23]目前發(fā)達國家已經(jīng)對垃圾堆肥技術(shù)開展了深入的探索，如美國推廣在家中建立堆肥裝置，將庭院的植被殘枝進行堆肥。在堆肥前需要對目標物進行預(yù)處理，即用粉碎機進行粉碎。這些粉碎機械裝置在我國近年來才得到推廣，主要用于處理城市園林垃圾，而農(nóng)村還沒有實現(xiàn)普及。[24]其他先進堆肥技術(shù)包括：太陽能輔助好氧堆肥處理生活垃圾的技術(shù)、[25]小型生活垃圾的堆肥和干化裝置、[26]利用廚余垃圾的蚯蚓反應(yīng)器、蟑螂特種養(yǎng)殖等，均由于技術(shù)含量較高，只有實現(xiàn)規(guī)模化才具有明顯的經(jīng)濟環(huán)境效益，所以目前還處于實驗探索和局部實施階段。本文認為：生活垃圾資源化技術(shù)是最節(jié)約、有效、具有研究前景的處置方式。但其中涉及的專業(yè)知識較多，技術(shù)含量和經(jīng)濟要求均較高，亟待解決的問題也較多。因此應(yīng)充分發(fā)揮高校產(chǎn)學研優(yōu)勢，把當?shù)刭Y源與科技成果相結(jié)合，建立相應(yīng)的循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈，才能實現(xiàn)有效推廣。

3.4 關(guān)于村民垃圾分類與處置收費問題

排污收費在我國最早是針對企事業(yè)單位的經(jīng)濟制度，2003年國務(wù)院制定的《排污收費征收使用管理條例》，將排污者界定為直接向環(huán)境排放的污染物單位和個體戶，但不包括向環(huán)境排放生活垃圾的居民和家庭。[27]關(guān)于針對居民和家庭的生活垃圾收費問題，目前國家還沒有統(tǒng)一的征收制度，對城市生活垃圾的收費，各地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展水平不同，收費定價標準以及收費模式也不同。目前主要存在形式是按戶收費，每月與社區(qū)保潔費或物業(yè)管理費一起征收。[28]可以說，農(nóng)村垃圾處理收費制度還處于探索階段，與農(nóng)村地區(qū)相比，城市居民生活垃圾的收集比較簡單，由小區(qū)或社區(qū)所在的物業(yè)提供垃圾收集設(shè)施，居民只需將垃圾集中放置在固定地點，垃圾運輸與處置費用由物業(yè)管理公司統(tǒng)一每月收取轉(zhuǎn)交給市政管理部門。當前江漢平原大部分農(nóng)村地區(qū)還沒有收取垃圾收集與處理的費用，主要是因為大部分農(nóng)村地區(qū)的垃圾收集與處置方式還處于較為原始的狀態(tài)，收費政策實施條件還不成熟，這點已在前文中進行了論述。本文認為：無論是城市還是農(nóng)村，都要建立以家庭為單位的垃圾收集與處置費用征收制度。該制度的建立前提必須是為村民提供完善的垃圾收集與處置服務(wù)，而服務(wù)費用的高低以當?shù)氐木唧w經(jīng)濟條件和實際情況確定，適當收取。垃圾收集處置費用應(yīng)該如同水費、燃氣費、電費一樣，成為村民的基本生活開支。

此外，國家應(yīng)當努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)生活垃圾分類工作同步推進?，F(xiàn)在農(nóng)村生活垃圾污染已經(jīng)成為影響全面建成小康社會的嚴重問題，治理刻不容緩?；谶@種情況，本文認為上海開展的垃圾分類立法工作應(yīng)迅速在全國范圍普及，不僅要在城市中實施，而且要覆蓋到廣大農(nóng)村地區(qū)。當然，農(nóng)村生活垃圾分類立法必須與當?shù)貙嶋H情況結(jié)合，所需考慮的內(nèi)容和范圍都更加復(fù)雜。復(fù)雜性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：對亂扔垃圾違法行為的認定和城市相比更為復(fù)雜，監(jiān)督和管理手段更需要體現(xiàn)全體村民的意志，規(guī)定中互相監(jiān)督和自覺遵守的主觀成分更多，更具人性化。從總體發(fā)展趨勢上看，農(nóng)村生活垃圾的收集與處置短板必將逐步改善，而且垃圾分類將成為農(nóng)村地區(qū)文明程度、健康幸福指數(shù)的重要反映指標。

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收稿日期：2020-02-13

基金項目：國家青年科學基金項目（51709011）

作者簡介：石曉明（1977-），男，長江大學，高級工程師，研究方向為環(huán)境規(guī)劃與評價。

通訊作者：石曉明。