趙 鑫，任大鵬

(1.中國農(nóng)業(yè)大學 人文與發(fā)展學院，北京 100089；2.浙江師范大學 法政學院，浙江 金華 321004)

習近平總書記在黨的十九大報告中提出：“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！边@一判斷揭示了社會主義發(fā)展過程中矛盾的特殊性原理，得出了在共創(chuàng)美好家園的過程中要心系社會生活中的弱者、在縮短貧富差距的同時要讓全體人民共享改革收益的重要結論。盡管本輪的脫貧攻堅戰(zhàn)已經(jīng)取得了驕人的成績，根據(jù)國務院扶貧辦(2018)的統(tǒng)計結果：黨的十八大以來，我國創(chuàng)造了減貧史上的最好成績，5年累計減貧6 853萬人，消除絕對貧困人口2/3以上，年均減少1 300萬以上，貧困發(fā)生率從2012年的10.2%下降至3.1%[1]。但從長遠來看，相對貧困群體依然存在，同時關于如何防治脫貧群體的返貧問題，如何進一步消解2020后扶貧時代貧富間的矛盾沖突，如何保護弱勢群體的合法權益，保障權利人救濟途徑的程序正義，如何明確扶貧行政工作人員的權、責、名分配，如何統(tǒng)籌、監(jiān)管涉農(nóng)資金、項目的合理使用，以及社會上的弱勢群體如何能夠充分地分享改革收益的成果，當下國家層面的法律尚未給出明確結論。

《農(nóng)業(yè)法》中對貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)支持和保護、農(nóng)村特殊貧困人群的保障、各級地方政府的扶貧職責、扶貧資金的統(tǒng)籌使用和相關法律責任做出了原則性規(guī)定?！额A算法》《民族區(qū)域自治法》規(guī)定了扶貧資金的調(diào)配與財稅支持制度；《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》規(guī)定了市場經(jīng)營主體參與扶貧的法律制度；《科技普及法》《科技進步法》《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》《氣象法》規(guī)定了科學技術支持的法律制度；《公路法》《電力法》《教育法》《婦女權益保障法》《教師法》《職業(yè)教育法》《民辦教育促進法》規(guī)定了提升農(nóng)村公共服務供給的法律制度；《傳染病防治法》《人口與計劃生育法》《母嬰保健法》《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》規(guī)定了對貧困地區(qū)社會保障需求關注的法律制度；《公益事業(yè)捐贈法》《個人所得稅法》規(guī)定了激勵社會力量參與扶貧的法律制度。當前這些分散的法律制度構成了我國國家層面的扶貧法律，但從其各自的立法目標出發(fā)，這些制度對于當下或者2020后的貧困治理問題缺乏實踐理性。法諺有云：“法是善良和公正之藝術”，為了實現(xiàn)“最大多數(shù)人的最大幸?！盵2]，讓更多群體擺脫貧困陷阱共享改革收益，形成一套完整的、理性的、符合經(jīng)驗邏輯的制度規(guī)范體系必不可少。鑒于目前國家層面扶貧法律的破碎性、多價值融合性等特征，本文從地方立法出發(fā)結合理論和調(diào)研經(jīng)驗，解構當前地方立法的思想基礎，批判性地審視當前扶貧法律規(guī)范的社會性、邏輯性，為后扶貧時代的立法工作提供理論框架。

研究方法上，本文無意回應法教義學與社科法學的門派之爭，但從工具論的角度出發(fā)認為，法教義學、法解釋學能夠在法律規(guī)范的內(nèi)部反思、檢討、批判其內(nèi)在邏輯和原始呈現(xiàn)，協(xié)調(diào)法律規(guī)范間的沖突關系，“當法律的規(guī)定不完全或不完整時，可以通過解釋的方法發(fā)展和續(xù)造法律?！盵3]社科法學通過借用其他學科的理論工具從經(jīng)驗事實出發(fā)，對構成法律規(guī)范的前提反思、檢討、批判，采集法律規(guī)范中所需要的材料要素，“采取懷疑主義的科學態(tài)度，強調(diào)圍繞具體的法律問題展開研究。”[4]況且在法學理論上，“解釋規(guī)范”與“創(chuàng)制規(guī)范”之間并不存在無法逾越的鴻溝[5]。所以，從法律規(guī)范的“創(chuàng)設”到規(guī)范間的“統(tǒng)籌”，需要不同研究方法間的對話與協(xié)作。通過研究人員頻繁地穿梭于規(guī)范與經(jīng)驗之間，“對立法過程重新理解，把握立法的社會基礎”[6]，在全面、透徹地理解社會系統(tǒng)的前提下，更好地制定、解釋法條或者統(tǒng)籌與其他法律規(guī)范的銜接，讓復寫出的法律系統(tǒng)富有更加嚴密的邏輯性和實踐性。本文基于對21省(直轄市、自治區(qū))地方性扶貧立法的規(guī)范分析，從總體上描述了各地立法的演變規(guī)律。同時，為了更加詳盡地把握具體制度措施，筆者選取了2018年8月-10月在山西、河南、福建三省調(diào)研中獲得的經(jīng)驗材料作為補充。調(diào)研以脫貧戶為主體，占問卷總數(shù)(350份)的84.2%，其中福建省91份(26.0%)，河南省159份(45.4%)，山西省100份(28.6%)。選點的依據(jù)在于：第一，上述三個地區(qū)從地理區(qū)劃上分別隸屬我國的華北地區(qū)、華中地區(qū)和華東地區(qū)，各省的地形、氣候、資源稟賦差異較大；第二，三個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結構規(guī)劃、勞動力質(zhì)量、文化習俗存在較大差異；第三，同其他地區(qū)相比，山西、河南、福建的條例(辦法)出臺較晚，立法經(jīng)驗、技術相對比較成熟，新法實施一年內(nèi)開展調(diào)研易于觀察法律系統(tǒng)與社會系統(tǒng)的契合程度，有助于實現(xiàn)本研究的客觀性和真實性?；诖?，本文將圍繞下列問題展開：第一，總體上，地方扶貧立法的變遷存在哪些共性特征？第二，結合工作經(jīng)驗，地方立法存在哪些優(yōu)勢和不足？第三，2020后扶貧時代的立法工作應更加關注哪些理論向度？

一、地方扶貧立法的路徑依賴

“從總體上講，中國已經(jīng)走出了一條超越結構和行動的中國特色扶貧開發(fā)道路，其不僅健全了貧困治理體系，更凸顯了貧困者在脫貧攻堅中的主體價值和內(nèi)在動力?！盵7]在聯(lián)合國開發(fā)計劃署、中國國際扶貧中心、中國農(nóng)業(yè)科學院海外農(nóng)業(yè)研究中心聯(lián)合編寫的《國際減貧理念與啟示》中將中國經(jīng)驗總結為強有力的政府支持為中國減貧工作提供了政治保障，快速經(jīng)濟增長是中國減貧的根本動力，中國在減貧實踐中探索出一系列的制度和模式創(chuàng)新，以及減貧工作中中國的國際合作[8]。制度創(chuàng)新為脫貧工作的順利開展提供了基礎保障，對于扶貧制度的整體性研究有助于把握影響制度變遷的重要節(jié)點，厘清制度演變的主要趨勢和變化特征，為具體制度設計提供框架性支撐，為下一階段的扶貧立法提供理論素材。

路徑依賴是制度變遷的重要解釋性工具，經(jīng)由對于21省扶貧制度的縱向梳理，地方扶貧立法呈現(xiàn)出明顯的報酬遞增(1)報酬遞增是指其他生產(chǎn)要素的投入量不變的情況下，增加某個生產(chǎn)要素的投入會導致產(chǎn)量的持續(xù)增加。狀態(tài)：其他情況不變，在國家層面尚未出臺統(tǒng)一的扶貧立法且在中共中央對于扶貧問題的持續(xù)關注下，截至2019年初，21個省(自治區(qū)、直轄市)相繼制定并出臺了地方扶貧開發(fā)條例(辦法)為進一步打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供堅實的制度基礎。根據(jù)皮爾森和馬奧尼等學者的研究，時間點和順序?qū)ι鐣F(xiàn)象分析具有十分重要的意義[9-10]。筆者以中央出臺的兩個規(guī)范性文件《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》(以下簡稱《綱要》)、《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》(以下簡稱《決定》)為時間節(jié)點，按照時間順序?qū)⒏魇〉姆鲐毩⒎ǚ譃槿齻€階段，如表1所示，以期進一步探查地方立法變遷中的歷時性因果關系。

表1 地方扶貧立法通過時間總表(含最新修訂)

注：標注“★”的條例表示最新修訂；數(shù)據(jù)來源于筆者的文獻整理,后同。

第一階段為地方扶貧立法的拓荒時期?！毒V要》出臺前，廣西壯族自治區(qū)、湖北省、黑龍江省、重慶市以及廣東省先后出臺了地方條例，其中廣西壯族自治區(qū)、湖北、黑龍江在2015年《決定》出臺后進行了大幅度修改。由于這一階段的立法工作完全是依照當?shù)氐姆鲐毠ぷ餍枨笳归_的，在制度創(chuàng)新方面具有較強的實踐意義，制度創(chuàng)設具備創(chuàng)新精神，為后續(xù)其他省份相繼開展立法工作提供寶貴經(jīng)驗。第二階段是地方扶貧立法整合《綱要》內(nèi)容時期：《綱要》出臺后，陜西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、甘肅省、貴州省、云南省、四川省、青海省、江蘇省積極吸收《綱要》精神，特別是在扶貧開發(fā)工作的基本原則、基本目標以及主要措施等框架性問題上，各地區(qū)與中央保持高度一致，其中甘肅、貴州、云南三省在《決定》出臺后也進行了大幅度修改。這一階段的立法特點是結合了地方特色的治理方式，吸收了中央政策文件精神和上一階段各省(直轄市)的條例內(nèi)容作為法律淵源。因此，該階段的立法不僅呈現(xiàn)出了較強的區(qū)域差異性，同時從制度框架和規(guī)范表述上呈現(xiàn)出了趨同性。第三階段是地方扶貧立法吸收《決定》精神時期：《決定》出臺后，各地區(qū)加大對于《決定》的學習力度，許多省份將《決定》精神法律文本化，并結合地方扶貧工作中的具體問題開展立法工作。這一階段的主要特點是：第一，《決定》出臺后，各地區(qū)加快了扶貧開發(fā)的立法工作，湖南等八省先后出臺了扶貧條例(辦法)，同時黑龍江、湖北、貴州、云南、甘肅、廣西壯族自治區(qū)六省積極開展了修法工作，文本內(nèi)容上與中央政策保持高度一致。第二，《決定》替代《綱要》成為地方立法吸收的主要法律淵源之一，不斷借鑒他省的立法經(jīng)驗，法律文本的質(zhì)量較高，制度覆蓋較為齊全，但結構設計和規(guī)范內(nèi)容的同一性增強了。

通過對相關法律規(guī)范的文本分析發(fā)現(xiàn)，地方立法均能緊密地銜接中央政策，與時俱進、適時修正，積極吸納“五大發(fā)展理念”“動態(tài)管理”“鄉(xiāng)村振興”“社保兜底”等重要思想，解決法律規(guī)范的滯后性問題，與當下的扶貧工作緊密銜接。其次，地方立法均以長期的脫貧攻堅工作經(jīng)驗為基礎，從本省(自治區(qū)、直轄市)的實際出發(fā)，準確、有效地化解地方個案和疑難問題。最后，各地立法工作相互學習、借鑒，文字表達精準、規(guī)范，立法內(nèi)容與時俱進，積極推動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術平臺在扶貧開發(fā)工作中的實際應用，通過動態(tài)管理、可視化的監(jiān)測幫扶到戶，加快和保證脫貧工作的效率和效果，有助于貧困戶對于國家最新政策的了解和掌握。如表2所示， 88.7%的貧困戶(脫貧戶)了解本省的扶貧條例(辦法)，遠高于農(nóng)民對一般法律的認知，且對上一年度的扶貧效果滿意程度較高。特別是在政府的幫助下，92.0%的貧困戶(脫貧戶)的收入增加了，72.3%貧困戶(脫貧戶)醫(yī)療費用降低了，59.4%的貧困戶(脫貧戶)住房條件改善了，34%貧困戶(脫貧戶)讀書條件加強了?？偠灾鲐毩⒎ㄔ陉P注弱者權益、程序公正、資金實施等方面，起著不可替代的作用。

表2 對貧困戶(脫貧戶)幫扶效果

但同時，地方立法以吸收中央的扶貧政策為主要法律淵源影響了法律文本的穩(wěn)定性和可預測性。扶貧政策是以結果為導向的，而法律規(guī)范不僅關注結果公正同時也注重過程正義，政策化了的法律文本更加著眼于當下脫貧行動的階段性成果，加大了制度環(huán)境的營造成本，從組織學上看，對新環(huán)境的適應必然對脫貧工作的效率性產(chǎn)生影響，使得在有限資源范圍內(nèi)的無謂損失增加了。同時，部分地區(qū)的法律文本在附則中規(guī)定了法律的生效時間止于本輪脫貧攻堅戰(zhàn)，對于2020后扶貧時代相對貧困治理問題和防治返貧的制度措施并不涉及，這種做法無疑是將法律規(guī)范全面地視為當前扶貧開發(fā)工作的治理工具，視為當前扶貧政策法制化的結果，而忽視了法的指引作用，忽視了法律制度作為社會結構中的長效機制對于弱勢群體的保護作用，形成前后扶貧時代法律制度銜接的斷層。其次，經(jīng)觀察發(fā)現(xiàn)《決定》出臺后的三年時間是地方扶貧立法出臺(修改)的高峰時期，這一階段的法律文本呈現(xiàn)出政策化傾向，甚至個別地區(qū)的法律文本顯現(xiàn)出“早產(chǎn)”的跡象，不利于扶貧工作的可持續(xù)地開展。

二、地方扶貧立法中的制度措施分析

如哈耶克所講：“財政立法領域是代議機構進行‘立法’的最早領域，人們在這個領域中最早認識到了涉及財政的‘政治法律’乃是種不同于‘司法法律’的東西?！盵11]同樣，扶貧立法中盡管存在大量資金、項目的籌集、使用和監(jiān)管的條文規(guī)范，但是這些法律條文更像是一般性的技術性規(guī)范，從資金、項目的產(chǎn)生到落地，立法者構建了一套完整的操作程序體系?！笆聦嵣?，一項預算的大部分內(nèi)容，就它所涉及的開支項目來看，根本就不會含有任何規(guī)則，而只會包含一些指令：它們所涉及的乃是政府掌握的資源應予達致的目的和應予采取的使用方式。”[11]因此，文章出于對地方扶貧法律制度的經(jīng)驗分析以及對后扶貧時代的立法展望及學理分析，并沒有將技術性過強的資金、項目使用規(guī)范作為研究重點，而是關注政府扶貧治理過程中具體法律制度自身的正當性和可預測性問題。如表3所示，出臺時間較晚的地方立法制度覆蓋越趨于完善，配套措施相對齊全。以生態(tài)扶貧為例，自《決定》出臺后各省份相繼吸收“綠色”的發(fā)展理念，將生態(tài)補償脫貧一批制度化、文本化，強化了中央政策的可操作性，體現(xiàn)了地方立法的優(yōu)勢所在：“從學理上看，正因為擔憂中央立法不足以解決地方的特殊問題，不足以反映各地不平衡的狀況……才在中央立法之外，再辟地方立法的蹊徑。”[12]但同時，部分立法文本中創(chuàng)設性的法律條文缺乏規(guī)范基礎，不能恰當?shù)赝渌梢?guī)范相銜接，甚至存在與上位法相抵觸的風險。為了強化文本研究的科學性，“通過像數(shù)學那般嚴格、而且無法比擬地更為復雜和廣泛的研究，發(fā)現(xiàn)那構成政治和道德科學之基礎的真理?！盵13]筆者對各地扶貧立法中出現(xiàn)的主要制度措施進行指標化分析，受到篇幅限制，僅對下述13項中的前9項制度措施進行從經(jīng)驗到文本的檢討與反思。

表3 地方立法主要制度統(tǒng)計

首先，各省(自治區(qū)、直轄市)條例(辦法)均在不同程度上對獎勵、激勵制度加以規(guī)定，但是內(nèi)容上過于籠統(tǒng)容易導致制度失靈、制度目標落空。筆者發(fā)現(xiàn)，由于文本中對于獎勵對象的界定過于單一，使得駐村幫扶人員、有突出貢獻的扶貧對象等人群不能享受同幫扶者一樣的行政獎勵。同時，對于稅收減免抵扣、政治獎勵缺乏明確的標準使得參與扶貧捐贈的地方企業(yè)無法取得合格的稅收抵扣憑證從而加重了他們實際的稅收負擔。基于此，筆者認為，立法中應當對獎勵、激勵措施進行全面的評價，不僅將其作為一種行政獎勵措施，同時利用該手段恰當?shù)毓膭罡嗟娜后w參與到扶貧行動之中。同時，文本規(guī)定不宜泛化，對獎勵的主體、對象、原則、程序、救濟方式應做進一步規(guī)定。

其次，精準識別和退出制度。該項制度是確定貧困對象的重要機制，是各項具體扶貧措施實施的前提。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)三省的精準識別和精準退出工作均完成較好，如表4所示，各省的識別-退出程序合規(guī)性較高，99%脫貧戶認為脫貧措施得到落實，98%脫貧戶認為脫貧措施產(chǎn)生實際效益。其中，河南省在精準識別的工作中還提出“一進二看三算四比五議六定”的六步工作法；新蔡縣創(chuàng)立“回頭看”活動——對全縣所有村逐戶逐人過篩子，確保識別的準確度；并在《河南省扶貧開發(fā)條例》第11條的基礎之上提出 “應進則進，應退慎退”的原則，強調(diào)四個不能退：一是收入不達標堅決不能退，二是兩不愁三保障不達標堅決不能退，三是項目覆蓋的原則上不能退，四是群眾不認可的原則上不能退。但是從文本上看，當前大部分的地方立法“識別-退出”制度僅限于本輪脫貧攻堅戰(zhàn)，對于2020后脫貧戶返貧的“再識別-再退出”機制缺乏合理的制度安排。

表4 貧困戶(脫貧戶)貧困退出情況

再次，“五個一批”政策的制度化。從總體上看，由于各省立法出臺時間前后有別，因此對于“五個一批”政策制度化的程度也不盡相同，但基本上能夠囊括其中幾個重要方面。

第一，發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧一批，各省(自治區(qū)、直轄市)規(guī)定較好，實踐中也能積極結合當?shù)亟?jīng)驗將扶智與扶志相結合，注重三產(chǎn)融合，通過制度手段協(xié)調(diào)各方利益，真正激發(fā)貧困對象的內(nèi)生動力擺脫貧困陷阱。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地對于產(chǎn)業(yè)的選擇具有盲性目，對于產(chǎn)業(yè)扶貧的培植缺乏有效的持續(xù)機制。以閩、晉、豫三地引進的勞動密集型產(chǎn)業(yè)為例，這些產(chǎn)業(yè)組合確實在短期內(nèi)對扶貧對象增收起到幫助作用，但隨著勞動力成本的不斷上升和人口紅利的逐年消失，這些產(chǎn)業(yè)在未來缺乏可持續(xù)性。再比如，個別地區(qū)盲目地招商引資使得不少本身缺乏市場競爭能力的企業(yè)魚目混珠，有些不僅不能為扶貧對象提供長期穩(wěn)定的收入來源，還對鄉(xiāng)村資源、鄉(xiāng)村環(huán)境造成了極大的破壞。因此，筆者認為法律文本不能僅就推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一般性事項做出規(guī)定，還要在尊重地方經(jīng)濟發(fā)展的基礎之上，經(jīng)過嚴密的邏輯論證為未來的鄉(xiāng)村發(fā)展、產(chǎn)業(yè)組合設置若干條合理的、可持續(xù)的保障性措施。

第二，生態(tài)補償脫貧一批。實踐中，地方能積極結合區(qū)域特色，在生態(tài)保護方面有所嘗試、創(chuàng)新。以山西省為例，2018年配套出臺了《山西省2018年林業(yè)生態(tài)建設扶貧行動計劃》《山西省永久性生態(tài)公益林保護條例》《呂梁市關于推進扶貧攻堅造林專業(yè)合作社規(guī)范運行促進生態(tài)扶貧的意見》等一系列規(guī)范性法律文件，確保生態(tài)扶貧制度的有效實施。2017年，山西省政府鼓勵創(chuàng)建林業(yè)專業(yè)合作社吸納有勞動能力的貧困戶參與造林獲得相應的勞務性收入。據(jù)統(tǒng)計，當年山西省2 926個合作社共吸納建檔立卡的勞動力6.2萬人，退耕52萬畝，戶均增收3 150元；設置的2.8萬個森林管護崗位，讓1.9萬貧困勞動力實現(xiàn)管護就業(yè)；全省的森林面積與森林覆蓋率從2010年的4 236萬畝增長到現(xiàn)在的4 816萬畝，生態(tài)保護和脫貧攻堅效果顯著。盡管環(huán)境、生態(tài)問題已然成為時下扶貧工作中的熱議話題，但是由于國家層面并沒有出臺生態(tài)補償法律、法規(guī)，所以地方在擬定條例(辦法)時需要根據(jù)自身的實際情況對生態(tài)補償?shù)臉藴?、程序、對象做出明確規(guī)定。

第三，易地扶貧搬遷脫貧一批工程可以有效地改善生活在深山荒蕪區(qū)、地質(zhì)災害區(qū)、生態(tài)保護區(qū)等地區(qū)貧困戶的生產(chǎn)、生活環(huán)境，在自愿的原則下，實現(xiàn)他們“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的脫貧效果。但調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)的搬遷工程反而加重了扶貧對象生計的脆弱性。個別遷入地農(nóng)業(yè)資源稀缺，貧困戶易地后所能分得的可耕種的土地面積少于遷出地。同時，諸如水利灌溉、土壤改良等公共性生產(chǎn)資料容易受到財政投入的忽視，使多數(shù)扶貧對象易地后不能獲得充足的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源。因此，筆者認為在易地扶貧搬遷的制度安排上應當更加關注對貧困戶易地后的保障性措施以及聚集當?shù)氐馁Y源分配、社區(qū)融合等問題。第四，實現(xiàn)發(fā)展教育脫貧一批有利于拓展貧困家庭的就業(yè)空間，阻斷貧困代際傳遞。福建(第20條)、山西(第18條)、河南(第21條)三省條例(辦法)都提到要根據(jù)貧困戶勞動力情況，加強職業(yè)技能培訓，提高就業(yè)能力。據(jù)統(tǒng)計，樣本中52.9%的貧困戶(脫貧戶)接受過職業(yè)技能培訓，例如福建省龍巖市2017年共組織1.01萬名貧困人口參加就業(yè)技能培訓，發(fā)放職業(yè)技能培訓補貼和職業(yè)技能鑒定補貼7.2萬元，實現(xiàn)0.6萬人就業(yè)，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，恢復鄉(xiāng)村的造血功能提供助力。就義務教育來講，目前鄉(xiāng)村教育供給主體嚴重匱乏，盡管地方已經(jīng)采取措施試圖扭轉(zhuǎn)這一局面，例如福建省建立支教、任教制度，義務教育輪崗制度，但在制度設計上從人才培養(yǎng)到定向招生再到后期的財政支持，應當給予鄉(xiāng)村教育更多傾斜從而真正打造一批高素質(zhì)的教師團隊。第五，社會保障一批是“五個一批”中的兜底性措施。閩、晉、豫三地立法中關于貧困戶醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障等救助措施均有規(guī)定。如表5所示，貧困戶(脫貧戶)參與新型合作醫(yī)療、社會養(yǎng)老保險達到98%以上。福建、山西為了提高貧困戶醫(yī)療報銷比例，統(tǒng)一籌集資金為貧困戶(28.3%)購買商業(yè)醫(yī)療保險。河南省通過“三提兩免兩突破”模式來提高貧困戶的醫(yī)療保障水平。但是，隨著2020年脫貧攻堅任務節(jié)點的臨近，絕對貧困人口數(shù)量急劇減少，“大扶貧”的概念使得越來越多需要幫助的相對貧困人口被納入社會保障體系之中。因此，在未來的制度安排上，扶貧立法應注重與社保兜底之間的整合力度，與未來的社會保障制度相銜接。

表5 貧困戶(脫貧戶)基本保障情況

最后，檢查監(jiān)督制度。該項制度敦促了政府人員積極有效地履行職責，保障扶貧資金、扶貧項目的精準落地，滿足了貧困戶的合理期待。從實踐中看，地方立法在檢查監(jiān)督制度的設置上主要在以下兩個方面考慮的不夠充分：第一，如表6所示，對于社會捐贈資金、部門、行業(yè)扶貧資金及其他扶貧資金的監(jiān)管略有不足。第二，對扶貧資源所產(chǎn)生的孳息缺乏監(jiān)管手段。比如調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在基層政府租用荒地開展光伏扶貧項目中，對土地租金及光伏項目劃歸集體經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部分收益均沒有設置相應的監(jiān)管措施，無法確保這部分資金合理地投放到未來的扶貧工作之中。

表6 村莊扶貧資金來源及監(jiān)管狀況 %

三、地方扶貧立法的理論反思

我國著名的哲學家苗力田老先生晚年時就中、西哲學給出了一個重要的比較性結論，他說到中國哲學和中國文化的特點是“重現(xiàn)世、尚事功、學以致用”，而西方哲學和西方文化的特點是“重超越、尚思辨，學以致知?！盵14]反思整個扶貧開發(fā)行動，“現(xiàn)世觀”能夠精準地識別當下的扶貧對象，極大地推進扶貧工作的效率、進度，但卻忽略了潛藏的返貧群體和臨界的貧困群體形成了懸崖效應[15]；“事功觀”打造了各地高效、科層的行政管理隊伍，但卻容易忽視個案中弱勢群體的真實意愿；“用”的精神貫穿始終形成了當下扶貧研究中以經(jīng)濟學、管理學等實用科學為主導，法學、哲學等思辨科學集體失語的話語分布特點。因此，為了消解當下扶貧過程中產(chǎn)生的懸崖式效應，鼓勵社會群體廣泛參與到未來的扶貧工作之中，進一步解決新時期的社會矛盾問題，強化扶貧法律規(guī)范的社會性和實用性，保障社會中的更多群體享受改革收益，理論上對于地方扶貧立法思想性和認識性的重構必不可少。葛洪義教授將地方法制的概念歸結為：“在法治統(tǒng)一原則下，地方根據(jù)本地實際情況的需要，在應對憲法法律實施所產(chǎn)生的各種問題的過程中，形成的規(guī)則與制度的總和?！盵16]因此，筆者抽象出地方法制中“工具性”“區(qū)域性”和“位階性”三個指標，對當下地方扶貧立法進行檢討、反思。

首先，“工具性”表現(xiàn)在地方法制是在“法治統(tǒng)一原則下”。“法治”最通常的意義是指“限制政府針對其國民的專斷權力”[17]。在法治的背景下探討的地方立法實際上是隱藏著這樣一個“道義論”的前提——限制政府權力、保障公民的權利與自由。但反觀當前的地方立法，這一前提性的實踐理性存在程度上的缺位，純粹地追求以結果為導向的法律規(guī)范會在不同程度上忽視規(guī)范倫理中對于道德性的考量。比如，當前大部分的地方扶貧立法均以形式上追求“2020年打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”為目標，如果在制度規(guī)范中沒有設計良好的保障措施，就會對如下兩類人群的權益造成損害：第一，基層政府的工作人員。調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段的考評體系增加了基層政府工作人員的精神和生活壓力，以追求結果為導向的工作環(huán)境異化了公務員與自己的勞動。第二，貧困對象。扶貧立法中設立的一系列的技術性規(guī)范，在對道德要素考量缺位的情況下會造成權利人的利益受損，比如對精準識別貧困戶的信息公開，對建檔立卡戶的信息調(diào)閱，如果沒有法律做出合理的程序性安排，就會導致上述權利人的隱私被暴露，特別是貧困戶在被貼上了“貧困”的標簽以后，這部分群體會成為別人冷眼和嘲笑的對象，另一個極端就是養(yǎng)成“等、靠、要”的習慣，從本質(zhì)上喪失了主動脫貧的積極性。當然，筆者這里并無意為道義論辯護，也不是在批判后果主義的道德倫理，因為“規(guī)則的確立本身，卻遵循著后果主義的判斷，甚至道義論者所捍衛(wèi)的‘道義’，在其具體目標上，與后果主義也是大致重合的?！盵18]況且，“權利是與資格相結合的或者與強制的權威相結合，”[19]因此，筆者呼吁在扶貧法制中要加強對行動中的人的權利的基本保障，明確法律規(guī)范本身即是作為目的的行動指南也是作為手段的善性工具。

其次，“區(qū)域性”是說地方法制是要“地方根據(jù)本地實際情況的需要”。商鞅在《商君書·壹言》中說：“圣人之為國也,不法古,不修今,因世而為之治,度俗而為之法。故不察民之情而立之則不成,治宜于時而行之則不干。”[20]這句話的意思是說，圣明的君主治理國家，不應當效法古代，應當不拘守現(xiàn)狀，根據(jù)社會發(fā)展的具體情況、考察社會風俗制定政策、法令。所以法令的制定不考察民情就不會成功，政策的確立適應形勢推行起來就不會被抵觸?！氨镜亍苯o地方立法設置了一個行政區(qū)劃的邊界，要求法律文本合理地疊寫本地的扶貧經(jīng)驗和減貧策略。但事實上作為廣義上的法律文化，構成法律文本的材料、要素具有流動性，法律語言具有傳播性，法律文本自身也有較強的可復制性，因此從認識論的角度出發(fā)，地方立法在相互模仿的過程中可能會與“本地”實踐相脫節(jié)。從地方法律文本上看，區(qū)域間的地方立法確實存在同質(zhì)性的現(xiàn)象，包括法律框架、制度安排和法律責任的設置。社會學家托爾伯特、帕梅拉和朱克早在1983年的《行政科學季刊》上發(fā)表了一篇以研究美國各州公務員制度如何擴散為內(nèi)容的文章，作者進行實證研究發(fā)現(xiàn)：“起初城市的特點也就是筆者所指的區(qū)域性，決定了公務員制度會在當?shù)厣l(fā)芽，但隨著時間的推移，合法性機制成為后期法律制度制定的決定性要素，公務員制度作為一種社會事實逐漸地被人所接受，區(qū)域間對該項制度的創(chuàng)設與適用不再基于城市特征而是通過相互模仿。”[21]事實上，“組織社會學中的制度學派早已為人們揭示了制度的趨同現(xiàn)象?！盵22]Han這樣解釋組織間的模仿行為：“在組織目標不明確，特別是對環(huán)境、技術、自身結構等一系列情況不明確的狀況下，為了實現(xiàn)利益最大化，對成功組織體行為的模仿為自身提供了一條減小不確定性和降低預期風險的理想模式?！盵23]基于上述研究，回歸到21省地方立法中，在第一階段“地方扶貧立法的拓荒時期”出現(xiàn)的法律文本確實充分地體現(xiàn)了“區(qū)域性”特征，第二、三階段出臺的法律文本受到中央政策的影響，在政策轉(zhuǎn)譯法律文本的過程中存在模仿現(xiàn)象。組織社會學的研究表明，在中央未出臺統(tǒng)一的扶貧立法、行政部門對政策實施又存在技術性的盲點、地方立法機構缺乏經(jīng)驗的情況下區(qū)域間的模仿行為在所難免。由此，拿來主義式的地方立法實際上有違地方法制的“區(qū)域性”特點，在某些程度上與真實的區(qū)域狀況存在差異。

最后，“位階性”體現(xiàn)在地方法制是“在應對憲法法律實施所產(chǎn)生的各種問題的過程中”?！皯椃ǚ蓪嵤┲械母鞣N問題”要求地方立法：第一，不能超過憲法法律的位階；第二，要以實施中的問題為規(guī)范的對象?！昂戏⒎ɡ砟钜笠磺辛⒎ɑ顒佣急仨氁詰椃橐罁?jù)，符合憲法的精神；立法活動都要有法律依據(jù)，立法主體、立法權限、立法內(nèi)容、立法程序都應符合法律的規(guī)定”[24]。《立法法》第73條規(guī)定：“屬于地方性事務需要制定地方性法規(guī)的事項，除本法第8條規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)?！庇捎趪覍用鏇]有出臺統(tǒng)一的扶貧立法，所以在地方立法過程中要特別注意“創(chuàng)設”和“統(tǒng)籌”的問題。同時，“為防止法律制度被公共政策完全替代和控制，確?！ā莫毩⑵犯瘢捅仨氃趥鹘y(tǒng)的‘政策思維’與‘法律思維’之間找到契合點?！盵25]吸納公共政策作為法律淵源絕不僅是在法律語言上對于政策的改寫與轉(zhuǎn)譯，還必須尊重現(xiàn)實經(jīng)驗，注重體系上的完整性以及同其他法律規(guī)范的銜接問題。以易地扶貧搬遷脫貧一批為例，由于存在上位法的缺位，有關“易地”的規(guī)定只能從系列政策中尋找立法素材，例如《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，一旦在制度安排上過于強調(diào)搬遷的目的性而忽略對當事人搬遷意愿的探查，就很容易誤導實踐操作，問題嚴重的可能會引發(fā)其他一系列的矛盾糾紛。同時，易地扶貧搬遷和產(chǎn)業(yè)發(fā)展都離不開建設用地，部分省份試圖通過條例銜接增減掛鉤政策解決這一問題，但是該項政策與《土地管理法》中的占補平衡制度并不能等同，換而言之地方扶貧條例中增減掛鉤的規(guī)定也同樣缺乏法律依據(jù)。除此之外，涉農(nóng)資金的整合使用在整個扶貧開發(fā)過程中起著重要作用，但同樣由于缺乏明確的上位法依據(jù)，制度本身合理性、合法性不夠扎實，面臨相同問題的還有生態(tài)補償制度、駐村工作隊制度，在未來均需要上位法給出明確的交代。其次，由于扶貧開發(fā)涉及政府協(xié)調(diào)、企業(yè)參與、貧困戶生計等方方面面，所以扶貧立法同其他法律規(guī)范的良好銜接尤為重要。比如說，關于社會保障兜底一批，實踐中個別省份拒絕低保戶加入農(nóng)民專業(yè)合作社(簡稱“合作社”)，或者要求合作社的社員不再享受低保政策，理由是“低保戶沒有獨立的經(jīng)濟來源視為不能向合作社出資”，“加入合作社會享受固定的分紅，社員有了固定的經(jīng)濟收入就不再算是低保戶了?！北M管這種解釋符合對于“低?！钡母拍钫J識，但教條化的執(zhí)行只會限制這部分人群再就業(yè)，強化了“等、靠、要”的現(xiàn)實狀況。因此，為了提高精準扶貧的效率性，為了防止大規(guī)模返貧的發(fā)生，下一階段的立法工作還應當在尊重客觀經(jīng)驗的基礎上加強對于扶貧法律規(guī)范的文本研究，從體系上對其完善，保持法律規(guī)范自身的確定性和可預測性。

四、結論與展望

當前，精準扶貧戰(zhàn)略已經(jīng)進入了收尾階段，未來一年的脫貧工作會對下一階段的扶貧立法提出更多更加尖銳的挑戰(zhàn)，加之鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方興未艾，“脫貧摘帽”將與“建設美麗鄉(xiāng)村”“促進農(nóng)業(yè)發(fā)展”“增加農(nóng)民就業(yè)”等更多宏大命題聯(lián)結起來，也將為下一階段《農(nóng)業(yè)法》的修改或是《鄉(xiāng)村振興法》的起草，以及《社會救助法》的出臺等緊密地聯(lián)系在一起。反觀當下的地方立法，特別是在中央大力推動和地方不懈努力下，不僅僅是形式上使得各地區(qū)的精準扶貧工作有法可依，同時在權利人利益保障，行政主體的權、責、名劃分，扶貧資金、項目管護、分配上的程序公正等方面起到重要作用。但是反觀當下法學界的研究狀況，扶貧立法研究在未來還有很長的一段路要走，因為它融合了其他社會科學對于精準扶貧的研究，打破了既有的法學學科的界限，同時與中央政策銜接得如此緊密。因此筆者認為，傳統(tǒng)的單向度的法學規(guī)范研究范式在未來滿足不了日益變化的、種類繁多的中國鄉(xiāng)村發(fā)展需求。“創(chuàng)設”和“統(tǒng)籌”將會成為扶貧法律研究方面的一個持續(xù)性命題。

筆者并非堅持主張國家在未來應當出臺統(tǒng)一的扶貧法律規(guī)范。地方立法在扶貧過程中做出了突出貢獻 ，對于當下的扶貧制度應當加強體系性研究，應當在法學學科內(nèi)部形成充分的話語，關注其與各個部門法的銜接問題。本文著眼于地方扶貧條例(辦法)，通過縱向的變遷研究把握各地法律出臺(修改)的邏輯規(guī)律，同時在經(jīng)驗中尋找現(xiàn)實問題，期冀通過“規(guī)范-經(jīng)驗-規(guī)范”的研究范式加深對于扶貧立法的研究工作。通過分析得出：首先，當下的地方扶貧立法存在政策化、原則化傾向，對于政策的落地、制度的進一步實施缺乏細則性的規(guī)定，減損了法律規(guī)范的適用效率。其次，各省條文在2020后扶貧時代如何進一步防治返貧，如何與其他法律規(guī)范相銜接的規(guī)定方面存在不足，扶貧法律制度的設定不僅要體現(xiàn)對當下弱勢群體的真切關懷也要立足長遠，保持法律運行的正當性和可預測性。最后，未來的扶貧法律規(guī)范不一定需要專門立法，其條文可以散落在其他法律規(guī)范之中，但需要綜合考慮如下的幾個問題：第一，法律規(guī)范中的道德性問題，要在滿足“脫貧攻堅”或者“防治返貧”的基礎之上，注重權利人的權益保護，給予權利人充分的救濟途徑，不能讓權利人因為“扶貧”而受到第二次傷害。第二，要充分考慮區(qū)域性差異，在明確組織目標、社會環(huán)境、自身結構以及立法技術相對完善的條件下，因地因時制宜。第三，在立足于經(jīng)驗研究的基礎之上加大法教義學、法政策學的研究力度，實現(xiàn)法律制度與社會政策的協(xié)調(diào)、銜接， 體現(xiàn)二者在脫貧攻堅(防治返貧)方面的獨特作用。進而，在法律的框架內(nèi)，促進扶貧規(guī)范與社會保障、生態(tài)補償、涉農(nóng)資金使用等法律制度相銜接。