何思洋 李 蒙 傅童成 包維卿 劉夢(mèng)瑩 謝光輝*

(1.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué) 農(nóng)學(xué)院，北京 100193； 2.國(guó)家能源非糧生物質(zhì)原料研發(fā)中心，北京 100193)

改革開放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)業(yè)飛速發(fā)展，畜禽養(yǎng)殖技術(shù)水平大幅提高，養(yǎng)殖規(guī)模不斷擴(kuò)大。因此，畜禽糞便的產(chǎn)量一直呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，鮮重資源量以年均1.46%的速度從2007年的15.6億t增長(zhǎng)至2015年的17.5億t，干重以年均1.62%的速度從2007年的3.7億t增長(zhǎng)至2015年的4.2億t[1]。一方面，持續(xù)增長(zhǎng)的畜禽糞便作為環(huán)境污染源，已引起廣泛關(guān)注[2-4]；另一方面，畜禽糞便可通過(guò)堆肥或發(fā)酵生產(chǎn)沼氣等方式進(jìn)行有效的資源化利用。習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議講話中強(qiáng)調(diào)：“加快推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理和資源化，關(guān)系6億多農(nóng)村居民生產(chǎn)生活環(huán)境，關(guān)系農(nóng)村能源革命，關(guān)系能不能不斷改善土壤地力、治理好農(nóng)業(yè)面源污染，是一件利國(guó)利民利長(zhǎng)遠(yuǎn)的大好事”[5]。2000—2018年，中央和地方政府對(duì)畜禽糞便的管理制定一系列法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)解決畜禽糞便污染環(huán)境的問(wèn)題，提高畜禽糞便的利用效率。目前已有對(duì)政策的定向研究，但系統(tǒng)、全面分析法規(guī)政策的研究尚未見報(bào)道。因此，本研究分析 1980—2018年的相關(guān)畜禽糞便文獻(xiàn)和政策，歸納2000—2018年中央和地方發(fā)布的禽糞便管理相關(guān)的法規(guī)和政策，分析發(fā)展現(xiàn)狀，旨在為目前畜禽養(yǎng)殖發(fā)展和畜禽糞便處理與利用情況提出建議，以期完善中國(guó)畜禽糞便管理政策，促進(jìn)畜禽糞便污染治理和資源化利用。

1 數(shù)據(jù)來(lái)源

本研究通過(guò)查閱1980—2018年在國(guó)內(nèi)發(fā)表的畜禽糞便研究相關(guān)文獻(xiàn)，同時(shí)通過(guò)查詢中央和地方各級(jí)政府的官方網(wǎng)站與相關(guān)報(bào)道，重點(diǎn)總結(jié)分析中央和地方各部門2000—2018年發(fā)布的畜禽糞便管理相關(guān)法規(guī)和政策。

2 研究結(jié)果

2.1 畜禽糞便資源及利用的受關(guān)注程度變化

在科學(xué)研究領(lǐng)域，1980—1997年，中國(guó)畜禽糞便研究論文數(shù)量呈緩慢上升趨勢(shì)，論文數(shù)量為1～23篇/年。但是，從1998年開始，畜禽糞便論文數(shù)量快速上升，發(fā)表數(shù)量從28篇/年上升至688篇/年。說(shuō)明這段時(shí)間畜禽糞便資源、利用和污染等受關(guān)注程度驟然上升(圖1)。

數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)知網(wǎng)，檢索主題詞：畜禽糞便 Data source: www.cnki.net. Keyword: livestock and poultry excrement
圖1 1980—2018年中國(guó)發(fā)表畜禽糞便文獻(xiàn)數(shù)量
Fig.1 The quantity of documents on livestock and poultry feces published in China from 1980 to 2018

在政策管理方面，2000—2018年，全國(guó)人大常委會(huì)等部門陸續(xù)發(fā)布關(guān)于畜禽糞便管理政策、規(guī)劃、規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)共計(jì)27份(圖2)，除2000、2004、2008、2013、2015和2018年沒有發(fā)布政策外，其余每年發(fā)布的政策涵蓋畜禽糞便監(jiān)管和防治、無(wú)害化處理和安全使用等多個(gè)方面，為實(shí)際畜禽養(yǎng)殖提供政策引導(dǎo)和技術(shù)指導(dǎo)。

圖2 2000—2018年中國(guó)頒布的畜禽糞便管理文件數(shù)量統(tǒng)計(jì)
Fig.2 Statistics on the number of documents on livestock and poultry manure management promulgated in China from 2000 to 2018

2000—2018年各省、直轄市和自治區(qū)發(fā)布的畜禽糞便治理和資源化利用相關(guān)政策文件共78份(表1)，其中貴州省最多為8份，文件數(shù)為5～6份的包括江蘇、江西和山東等省，文件數(shù)只有1份的地區(qū)有河北、黑龍江、安徽、湖北、廣西、四川、甘肅、寧夏和新疆等省和自治區(qū)，其余18個(gè)省、直轄市和自治區(qū)都發(fā)布2～4份相關(guān)政策文件。

2.2 中央有關(guān)法規(guī)與政策

1980—2000年，中央政府頒布的畜禽糞便管理政策都是在《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》[6]與《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》[7]等綜合性法律中以單獨(dú)條款的形式呈現(xiàn)，例如，1993年頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》[6]第六十五條，要求畜禽規(guī)模養(yǎng)殖應(yīng)當(dāng)對(duì)糞便、廢水及其他廢棄物進(jìn)行無(wú)害化處理或者綜合利用。但法規(guī)中并沒有對(duì)具體的畜禽糞便管理辦法和技術(shù)規(guī)范做出規(guī)定。

2000—2018年，中央政府發(fā)布的相關(guān)管理政策逐漸增多，并針對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染防治的各個(gè)環(huán)節(jié)制定了更加細(xì)化的管理辦法與技術(shù)規(guī)范(表2)。2001年，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局頒布《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》[8]，專門對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染做出明確的規(guī)定，例如：新建、改建和擴(kuò)建畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)必須按建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，辦理有關(guān)審批手續(xù)；畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(表)中，應(yīng)規(guī)定畜禽廢渣綜合利用方案和措施；畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)必須設(shè)置畜禽廢渣的儲(chǔ)存設(shè)施和場(chǎng)所，對(duì)儲(chǔ)存場(chǎng)所地面進(jìn)行水泥硬化等措施，防止畜禽廢渣滲漏、散落、溢流、雨水淋失和惡臭氣味等對(duì)周圍環(huán)境造成污染和危害。2005年全國(guó)人大常委會(huì)頒布《中華人民共和國(guó)畜牧法》[9]，要求畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)和養(yǎng)殖小區(qū)應(yīng)當(dāng)建立污染物無(wú)害化處理設(shè)施，保證畜禽糞便等廢棄物無(wú)害化處理，有效排除環(huán)境污染危害。2008年全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》[10]第三十四條規(guī)定：國(guó)家應(yīng)鼓勵(lì)和支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和相關(guān)企業(yè)采用先進(jìn)或者適用技術(shù)，對(duì)畜禽糞便等進(jìn)行綜合利用，開發(fā)利用沼氣等生物質(zhì)能源。隨后，2010年環(huán)保部發(fā)布《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治技術(shù)政策》[11]，對(duì)清潔養(yǎng)殖與養(yǎng)殖廢棄物收集、無(wú)害化處理與綜合利用、養(yǎng)殖廢水處理、空氣污染防治等方面提出適用技術(shù)和要求。2013年，國(guó)務(wù)院頒布我國(guó)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)環(huán)保領(lǐng)域第一部國(guó)家級(jí)行政法規(guī)《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》[12]，成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)保制度建設(shè)的里程碑。該條例的出臺(tái)，也標(biāo)志著畜禽養(yǎng)殖污染控制的政策目標(biāo)從單純的污染控制目標(biāo)向促進(jìn)畜禽養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展、實(shí)現(xiàn)種植與養(yǎng)殖業(yè)可持續(xù)發(fā)展等綜合目標(biāo)方向轉(zhuǎn)變，具有十分深遠(yuǎn)的意義。

2014年起，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委密集出臺(tái)關(guān)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃與文件，包括大量畜禽養(yǎng)殖污染治理相關(guān)規(guī)定，旨在從畜禽養(yǎng)殖污染的源頭減量、過(guò)程控制、末端資源化利用等方面，形成較為系統(tǒng)的畜禽養(yǎng)殖污染防治政策體系(表2)。例如，2014年全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(修訂)》[17]第四十九條，要求畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)等的選址、建設(shè)和管理應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，畜禽養(yǎng)殖者應(yīng)當(dāng)采取措施對(duì)畜禽糞便等廢棄物進(jìn)行科學(xué)處置，防止污染環(huán)境；2015年保監(jiān)會(huì)出臺(tái)的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保理賠管理暫行辦法》[20]第十五條，要求保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)配合相關(guān)主管部門督促養(yǎng)殖場(chǎng)對(duì)病死標(biāo)的進(jìn)行無(wú)害化處理，并將無(wú)害化處理作為理賠的前提條件；同年農(nóng)業(yè)部頒布的《關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見》[21]，要求規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)(小區(qū))配套建設(shè)廢棄物處理設(shè)施比例達(dá)到75%以上；同年發(fā)布的《到2020年化肥使用量零增長(zhǎng)行動(dòng)方案》[22]要求推進(jìn)畜禽糞便資源化利用，通過(guò)有機(jī)肥替代來(lái)實(shí)現(xiàn)化肥的減量投入；2016年農(nóng)業(yè)部等6個(gè)部委制定的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用試點(diǎn)的方案》[27]，表示力爭(zhēng)到2020年試點(diǎn)縣規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)配套建設(shè)糞污處理設(shè)施比例達(dá)80%左右，畜禽糞污基本資源化利用。2016年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》[34]第八條，明確畜禽養(yǎng)殖業(yè)不同畜禽品種的污染當(dāng)量值，對(duì)存欄規(guī)模>50頭牛、500頭豬、500羽禽類等的禽畜養(yǎng)殖場(chǎng)征收環(huán)境保護(hù)稅。2017年頒布的《中華人民共和國(guó)水污染防治法(修正)》[28]第五十六條，表示國(guó)家支持建設(shè)畜禽糞便和廢水的綜合利用或者無(wú)害化處理設(shè)施，畜禽養(yǎng)殖應(yīng)當(dāng)保證畜禽糞便和廢水的綜合利用或者無(wú)害化處理設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保證污水達(dá)標(biāo)排放。同年國(guó)家發(fā)展改革委和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于整縣推進(jìn)畜禽糞污資源化利用工作的通知》[32]，計(jì)劃到2020年完成200個(gè)以上整縣推進(jìn)任務(wù)，形成整縣推進(jìn)畜禽糞污資源化利用的良好格局。2018年頒布的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法(修正)》[33]第七十五條，要求畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)畜禽糞便等進(jìn)行收集、貯存、清運(yùn)和無(wú)害化處理，防止排放惡臭氣體。

表1 2000—2018年各省市自治區(qū)的畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理和利用文件數(shù)量Table 1 Number of documents on the treatment and utilization of livestock and poultry breeding wastes distributed in provinces, municipalities and autonomous regions from 2000 to 2018

表2 2000—2018年中央發(fā)布的涉及畜禽糞便管理的法規(guī)和政策Table 2 Regulations and policies concerning livestock and poultry excrement management issued by the State from 2000 to 2018

2000—2018年，中央政府還發(fā)布一系列畜禽糞便管理和再利用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(表3)，如《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治技術(shù)規(guī)范》(HJ/T 81—2001)[36]、《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 18596—2001)[37]和《沼氣工程技術(shù)規(guī)范》(NY/T 1220—2019)[38]等，主要以控制污染排放，實(shí)現(xiàn)污染安全處置和資源化利用為目標(biāo)。

表3 2000—2018年中央主要畜禽糞便管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)Table 3 National technical standard for manure management of major livestock and poultry from 2000 to 2018

為應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的種種問(wèn)題，中央政府發(fā)布多項(xiàng)規(guī)劃和行動(dòng)方案。2015年農(nóng)業(yè)部等8個(gè)部委制定的《全國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015—2030年)》[19]要求推廣畜禽糞便無(wú)害化利用，增加養(yǎng)殖廢棄物綜合利用率；2016年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《全國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016—2020年)》[26]要求推廣污水減量、厭氧發(fā)酵和糞便堆肥等生態(tài)化治理模式；2017年農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《畜禽糞污資源化利用行動(dòng)方案(2017—2020年)》[30]中重申國(guó)務(wù)院辦公廳對(duì)畜禽糞污資源化利用的指導(dǎo)意見，并且提出明確的目標(biāo)，即到2020年，建立科學(xué)規(guī)范、權(quán)責(zé)清晰和約束有力的畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用制度，加快構(gòu)建種養(yǎng)結(jié)合和農(nóng)牧循環(huán)的可持續(xù)發(fā)展新格局，全國(guó)畜禽糞污綜合利用率達(dá)到75%以上，規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)糞污處理設(shè)施裝備配套率達(dá)到95%以上，大規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)糞污處理設(shè)施裝備配套率提前1年達(dá)到100%。同年，國(guó)家發(fā)展改革委和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)《全國(guó)農(nóng)村沼氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃》[31]提出“十三五”期間，要投資500億元發(fā)展沼氣工程以促進(jìn)畜禽糞便的無(wú)害化與資源化利用。2018年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《全國(guó)農(nóng)業(yè)污染源普查方案》[35]，將畜禽養(yǎng)殖業(yè)的養(yǎng)殖情況、糞污產(chǎn)生和處理情況定為重要的普查內(nèi)容，為我國(guó)今后畜禽糞污綜合利用政策與法規(guī)的制定奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.3 地方政策與執(zhí)行現(xiàn)狀

為落實(shí)中央畜禽糞便管理政策，各地方政府根據(jù)其畜牧業(yè)發(fā)展情況，發(fā)布份數(shù)不等的地方政策，加強(qiáng)畜禽糞便的處理，鼓勵(lì)沼氣生產(chǎn)等廢棄生物質(zhì)再利用。廣東省利用畜禽糞污生產(chǎn)沼氣，推廣以沼氣為紐帶的生態(tài)農(nóng)業(yè)模式，并于2009年頒布《廣東省“十二五”農(nóng)村沼氣工程建設(shè)規(guī)劃綱要》[49]，規(guī)劃新建10萬(wàn)戶農(nóng)村戶用沼氣，近1 000個(gè)鄉(xiāng)村沼氣服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，年生產(chǎn)沼氣達(dá)9 570萬(wàn)m3。江蘇省和貴州省的治理重點(diǎn)區(qū)域是省內(nèi)重點(diǎn)河流流域，并劃定禁養(yǎng)(牧)區(qū)，江蘇省于2009年頒布《江蘇省太湖流域水環(huán)境綜合治理實(shí)施方案》[50]，2018年頒布《江蘇省太湖水污染防治條例》[51]。江西省和山東省的政策重點(diǎn)在養(yǎng)殖場(chǎng)糞污排放的管理監(jiān)督，江西省于2017年頒布《江西省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》[52]第二十五條規(guī)定，自行建設(shè)畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用和無(wú)害化處理設(shè)施的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)(小區(qū))或者代為處理畜禽養(yǎng)殖廢棄物的單位，畜禽養(yǎng)殖排放的畜禽糞便和污水等廢棄物，應(yīng)當(dāng)符合中央和省級(jí)規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制指標(biāo)。2017年山東省頒布的《山東省生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃》[53]中規(guī)定，到2020年全省規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)畜禽糞便和污水處理利用率分別達(dá)到90%和60%以上。

部分地方政策規(guī)定畜禽糞便利用的政府補(bǔ)貼，主要鼓勵(lì)和支持利用畜禽糞便生產(chǎn)有機(jī)肥，其次是沼氣發(fā)酵，也有部分政策文件鼓勵(lì)燃燒發(fā)電(表4)。例如，山東省2017年發(fā)布的《山東省加快推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用實(shí)施方案》[54]中，規(guī)定“到2025年，全省畜禽糞污基本全量處理利用，農(nóng)牧循環(huán)格局基本形成”，利用方式以有機(jī)肥還田和沼氣生產(chǎn)為主。北京市、上海市、浙江省、福建省、湖南省和天津市等地也陸續(xù)制定有機(jī)肥補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)一般在200～500元/t，領(lǐng)取補(bǔ)貼的要求一般為對(duì)單位面積使用有機(jī)肥數(shù)量的要求。例如，浙江省金華市要求施用商品有機(jī)肥3.0～4.5 t/hm2以上[55]。江蘇省對(duì)不同規(guī)模的養(yǎng)殖場(chǎng)采取了不同的補(bǔ)貼政策：小規(guī)模的養(yǎng)殖場(chǎng)(生豬存欄100頭以下)由政府出資建設(shè)蓄糞池；而在存欄達(dá)到100頭的中小規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)則采用異位發(fā)酵床微生物降解模式，政府提供相應(yīng)補(bǔ)貼；針對(duì)畜禽養(yǎng)殖戶密集區(qū)采用第三方集中處理模式，由區(qū)級(jí)和鎮(zhèn)級(jí)政府承擔(dān)部分費(fèi)用；對(duì)于大規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)則采用種養(yǎng)專業(yè)一體化處理模式，對(duì)畜禽糞便進(jìn)行多元化處理，實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益最佳化[56]。吉林省吉林市2018年頒布的《吉林市加快推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用工作方案》[57]中鼓勵(lì)大力發(fā)展綠色農(nóng)牧業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提出統(tǒng)籌區(qū)域資源環(huán)境承載能力、土地糞污消納能力和生態(tài)環(huán)保要求，加快推進(jìn)種養(yǎng)業(yè)循環(huán)發(fā)展。

在政策實(shí)施過(guò)程中，各省市區(qū)因地制宜制訂具體措施，保證政策實(shí)施。截至2016年5月31日，江西省禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)已關(guān)停規(guī)?；i養(yǎng)殖場(chǎng)2 467家，創(chuàng)建畜禽養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)化示范場(chǎng)189家[58]；2017年，黑龍江省在全省禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)共關(guān)閉養(yǎng)殖場(chǎng)(養(yǎng)殖小區(qū))176個(gè)，并完成全部搬遷或關(guān)閉工作[59]；山東省肥城市2017年共關(guān)閉搬遷禁養(yǎng)區(qū)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)(戶)449家[60]；山西省2017—2018年關(guān)閉或搬遷規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)194個(gè)，68.4%的規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)配套建成糞污貯存、處理和利用等設(shè)施，定點(diǎn)整改晉城市和呂梁市等地糞便隨意堆放和污水直排等問(wèn)題[61]。

表4 不同地區(qū)對(duì)畜禽糞便綜合利用的補(bǔ)貼政策Table 4 Subsidy policies for comprehensive utilization of livestock and poultry feces in different regions

3 畜禽糞便管理面臨的問(wèn)題

3.1 畜禽糞便產(chǎn)量巨大，政策執(zhí)行存在差異

隨著畜禽生產(chǎn)的集約化程度越來(lái)越高，飼養(yǎng)量及飼養(yǎng)密度急劇增加，畜禽養(yǎng)殖區(qū)域集中的生產(chǎn)格局已基本形成，畜禽糞污的產(chǎn)量和密集程度也日益增多[68]。然而，養(yǎng)殖戶缺乏環(huán)境保護(hù)意識(shí)仍嚴(yán)重威脅著區(qū)域生態(tài)環(huán)境安全[69]。同時(shí)，不同地方不同部門在執(zhí)行政策的過(guò)程中對(duì)政策目標(biāo)認(rèn)識(shí)和管理手段均存在差異，使得執(zhí)行政策的過(guò)程存在偏差。

3.2 畜禽糞便污染防控的法律法規(guī)體系不完善、監(jiān)管力度不足

2000—2018年中央及地方政府在畜禽養(yǎng)殖與環(huán)境保護(hù)方面出臺(tái)一系列法律法規(guī)，然而，這些立法都偏向行業(yè)性，對(duì)污染治理缺少系統(tǒng)性和可操作性的章程[70]。與此同時(shí)，政府參與監(jiān)管與治理的手段不足，缺乏完備的法律法規(guī)和可行的技術(shù)操作規(guī)范[71]。因此，現(xiàn)有的法律法規(guī)體系沒能將畜禽養(yǎng)殖與可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展有效地結(jié)合起來(lái)，基層監(jiān)管部門在很多重要的環(huán)節(jié)上缺乏相關(guān)法律法規(guī)的支持及保護(hù)[69]。雖然中央和地方政府相關(guān)部門均發(fā)布過(guò)畜禽糞便管理相關(guān)政策與法規(guī)，但是由于管理權(quán)責(zé)部門不明確，導(dǎo)致政策落地情況與制定初衷存在差異。

3.3 畜禽糞便污染防控缺乏有效的政策激勵(lì)機(jī)制

我國(guó)目前發(fā)布的畜禽養(yǎng)殖相關(guān)政策多具有原則性和約束性，而缺少經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性以及對(duì)政策的長(zhǎng)效評(píng)估辦法[72]。例如中央政府對(duì)于有機(jī)肥的補(bǔ)助大多補(bǔ)貼給了有機(jī)肥生產(chǎn)商，對(duì)于畜禽糞便產(chǎn)生單位卻沒有給予補(bǔ)貼，這不利于調(diào)動(dòng)養(yǎng)殖單位處理畜禽糞便的積極性。再如目前政府對(duì)畜禽糞便等養(yǎng)殖廢棄物污染治理補(bǔ)貼方式較為單一，各級(jí)政府經(jīng)費(fèi)投入偏向于對(duì)規(guī)模養(yǎng)殖戶的污染防治，對(duì)數(shù)量眾多的小型畜禽養(yǎng)殖戶缺少有效的補(bǔ)貼和激勵(lì)政策[73-74]。

3.4 畜禽養(yǎng)殖區(qū)域規(guī)劃不合理

目前我國(guó)存在養(yǎng)殖場(chǎng)分布不均的情況：一部分地區(qū)的大型養(yǎng)殖場(chǎng)過(guò)度密集，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越該區(qū)域環(huán)境承載能力，導(dǎo)致局部區(qū)域畜禽糞便產(chǎn)量巨大，無(wú)法及時(shí)處理，增加環(huán)境污染的防控難度；一部分地區(qū)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)位置偏遠(yuǎn)且分布稀松，導(dǎo)致畜禽糞便的無(wú)害化與資源化利用的效率低下，間接增加了環(huán)境保護(hù)與治理的成本[3]。

3.5 畜禽糞便資源化利用途徑少、市場(chǎng)小、成本高

首先，畜禽糞便飼料在生產(chǎn)過(guò)程中容易出現(xiàn)畜禽原食用飼料的添加劑殘留、畜禽糞便有害物質(zhì)超標(biāo)等情況[75]。其次，如今種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)都在朝著集約化的方向發(fā)展，應(yīng)用糞肥生產(chǎn)有機(jī)肥及其施用成本較高，改革開放以來(lái)逐漸被施用化肥取代。第三，沼氣化利用是目前畜禽糞便能源化利用的主要方向。但是由于目前還未有相關(guān)部門制定生物天然氣并入輸氣管道的政策，沼氣使用效率大大降低。同時(shí)畜禽糞便在收儲(chǔ)運(yùn)體系中，其成本高達(dá)50元/t，其中60%的費(fèi)用為政府補(bǔ)貼[56]。

3.6 畜禽糞便的無(wú)害化處理與資源化利用技術(shù)水平有待提高

雖然國(guó)內(nèi)相關(guān)科研機(jī)構(gòu)和部分畜禽養(yǎng)殖企業(yè)已經(jīng)開始對(duì)畜禽糞便減量化生產(chǎn)、無(wú)害化處理和資源化利用進(jìn)行研究，但研究技術(shù)還不夠成熟，投資力度較為欠缺。首先，養(yǎng)殖過(guò)程中無(wú)害處理設(shè)備不完備。第二，傳統(tǒng)自然或微生物堆腐方式生產(chǎn)的有機(jī)肥肥效低、體積大，運(yùn)輸成本高，不利于營(yíng)銷[76]。第三，現(xiàn)代機(jī)械化施肥設(shè)備主要針對(duì)化肥，缺少有機(jī)肥的施用機(jī)械化[4]。第四，畜禽糞便極易攜帶病原菌、重金屬以及抗生素殘留等物質(zhì)，當(dāng)前的飼料化利用技術(shù)容易產(chǎn)生二次污染，有礙飼料生產(chǎn)。第五，目前大規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)缺少效率高、污染防治效果好的大型能源化利用工程，不利于畜禽糞便集約化利用[77]。

4 畜禽糞便管理政策完善建議

4.1 完善現(xiàn)有法律法規(guī)

首先，在《中華人民共和國(guó)憲法》中，考慮增加對(duì)公民環(huán)境權(quán)等相關(guān)權(quán)益的保護(hù)的內(nèi)容[78]。第二，在《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中，考慮增加農(nóng)村污染防治的相關(guān)內(nèi)容，明確農(nóng)村環(huán)境污染防治的基本原則與制度，以及各級(jí)政府、組織與個(gè)人在其中所承擔(dān)的職責(zé)與責(zé)任[79]。第三，在《畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》等規(guī)范條例中，考慮根據(jù)畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀與畜禽養(yǎng)殖污染防治的特點(diǎn)細(xì)化內(nèi)容、統(tǒng)一防治評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)[69]。最后，考慮完善資源化利用相關(guān)法律法規(guī)，統(tǒng)一畜禽糞便制肥、排污廢水制肥制沼氣的規(guī)模和技術(shù)等方面的規(guī)定，對(duì)資源化利用產(chǎn)物有一個(gè)較為明確的評(píng)價(jià)，積極推動(dòng)畜禽排泄物資源化利用[70]。

4.2 加強(qiáng)監(jiān)管整治力度

首先，在政策制定中要完善監(jiān)督管理制度，明確政府各部門監(jiān)管職責(zé)，對(duì)養(yǎng)殖場(chǎng)糞污處理效果等進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和管理。第二，建立嚴(yán)格的處罰章程，制定污染程度分級(jí)和對(duì)應(yīng)處罰標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于不符合養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)殖場(chǎng)嚴(yán)格按章程對(duì)其處罰。第三，除部門監(jiān)管外，健全公益訴訟制度，維護(hù)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的權(quán)益，積極保障公益訴訟途徑暢通[80]。在制度建立中，要確定農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)公益訴訟主體和客體，積極客觀處理訴訟事宜。

4.3 完善激勵(lì)補(bǔ)貼措施和監(jiān)督機(jī)制

在補(bǔ)貼相關(guān)政策制定中，應(yīng)當(dāng)明確以下4個(gè)方面：首先，應(yīng)當(dāng)明確補(bǔ)貼目標(biāo)。在畜禽糞便資源利用和治理中，資源化利用應(yīng)當(dāng)給予鼓勵(lì)和適當(dāng)補(bǔ)貼，但污染治理不應(yīng)享受補(bǔ)貼。第二，應(yīng)當(dāng)明確補(bǔ)貼對(duì)象。姚文捷[81]研究認(rèn)為直接排放等方式存在環(huán)境污染問(wèn)題，不應(yīng)予以補(bǔ)貼。沼氣發(fā)酵等方式可以在取得一定經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)緩解環(huán)境污染，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)貼。第三，應(yīng)當(dāng)明確補(bǔ)貼額度與方式。適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼額度可以有效提高養(yǎng)殖戶建設(shè)畜禽糞便資源化利用設(shè)施的積極性，同時(shí)將補(bǔ)貼合理分為前期建設(shè)補(bǔ)貼和后期運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼以保證項(xiàng)目的按期開展與穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。第四，應(yīng)當(dāng)明確補(bǔ)貼監(jiān)督和溝通機(jī)制，在補(bǔ)貼實(shí)施過(guò)程中提高政策執(zhí)行透明度，接受廣泛監(jiān)督。

4.4 構(gòu)建畜禽糞便管理和利用的標(biāo)準(zhǔn)體系

首先，在技術(shù)上推廣以干清糞工藝為代表的技術(shù)，從源頭減少糞污的產(chǎn)生量。其次，明確區(qū)域畜禽糞污土地承載力以及畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)糞污消納配套土地面積，提供規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)。第三，建立以養(yǎng)殖規(guī)模為標(biāo)準(zhǔn)的分類管理制度，對(duì)不同規(guī)模的養(yǎng)殖戶進(jìn)行合理布局，并執(zhí)行不同標(biāo)準(zhǔn)和政策[70]。第四，建立畜禽養(yǎng)殖排污評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)畜禽糞便等進(jìn)行更明確的定義，對(duì)畜禽糞便量、碳減排量和水土影響力建立更科學(xué)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法。

4.5 構(gòu)建畜禽糞便市場(chǎng)交易機(jī)制和收儲(chǔ)運(yùn)體系

首先，增加畜禽糞便收儲(chǔ)運(yùn)的補(bǔ)貼，提高畜禽糞便收儲(chǔ)的積極性，強(qiáng)化收儲(chǔ)運(yùn)企業(yè)與畜禽糞便資源化利用企業(yè)的合作關(guān)系，保證畜禽糞便資源可持續(xù)性供給。其次，建立完善的農(nóng)產(chǎn)品可追溯體系和綠色認(rèn)證門檻，通過(guò)提高消費(fèi)者對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的信任度，間接調(diào)動(dòng)種植戶施用畜禽糞便資源化利用產(chǎn)品的積極性，增加有機(jī)肥等生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。第三，出臺(tái)相關(guān)政策指導(dǎo)，推行構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，創(chuàng)建寬松專業(yè)化治理市場(chǎng)，輔助成立碳匯交易市場(chǎng)。

4.6 加強(qiáng)科研技術(shù)對(duì)畜禽糞便資源化利用產(chǎn)業(yè)的支持

張海濤等[82]研究認(rèn)為，《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》和《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》等中央重要文件出臺(tái)后，地方政府響應(yīng)不夠積極，出臺(tái)實(shí)施細(xì)則并具備可操作性的相關(guān)技術(shù)文件很少。且由于不同畜禽養(yǎng)殖廢棄物含有的成分不同，其最佳處理方式和處理成效也有所不同[83]。因此地方政府在已有文件之外，可以出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)性政策，通過(guò)建立現(xiàn)代化的土壤環(huán)境評(píng)價(jià)等機(jī)制確保畜禽糞便污染治理和資源化利用的方法經(jīng)濟(jì)上可行、生態(tài)上環(huán)保和技術(shù)上銜接緊密。同時(shí)中央幫助引導(dǎo)地方政府出臺(tái)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的可操作的相關(guān)實(shí)施細(xì)則，提高政策的執(zhí)行性。

4.7 規(guī)范畜禽養(yǎng)殖戶生產(chǎn)，加強(qiáng)養(yǎng)殖戶管理和宣傳教育

在養(yǎng)殖戶管理政策的制定中，首先要構(gòu)建體系標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范禽養(yǎng)殖戶生產(chǎn)行為。對(duì)于養(yǎng)殖規(guī)模小的散養(yǎng)戶應(yīng)建立“一縣一策”的管理辦法，通過(guò)共用治污設(shè)施等途徑對(duì)散養(yǎng)戶進(jìn)行扶持和監(jiān)管[70]。其次要加強(qiáng)土地管理，監(jiān)督和管理畜禽養(yǎng)殖戶的生產(chǎn)行為，保證資源環(huán)境不受畜禽養(yǎng)殖污染影響[82]。第三要落實(shí)補(bǔ)貼申請(qǐng)和資金管理。在政府部門擬定的具體實(shí)施方案中，應(yīng)當(dāng)注重畜禽養(yǎng)殖相關(guān)合同的合法性、畜禽養(yǎng)殖戶申報(bào)的真實(shí)性、補(bǔ)貼實(shí)施的透明性，以及下級(jí)部門補(bǔ)貼撥付的及時(shí)性與足額性。同時(shí)，環(huán)境普法教育和警示教育可以從源頭幫助減少畜禽糞便的產(chǎn)生和有效處理[71]，相關(guān)組織和部門首先可以通過(guò)新聞媒體和公益講座等多種方式宣傳農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展理念，讓農(nóng)民群眾充分認(rèn)識(shí)到畜禽糞便污染治理和再利用的重要作用。其次，可以通過(guò)舉辦普法活動(dòng)，增強(qiáng)農(nóng)民環(huán)境維權(quán)意識(shí)。第三，及時(shí)公布當(dāng)?shù)匦笄菁S便污染與治理情況，增加農(nóng)民對(duì)畜禽糞便管理的參與感。