郭總娜

摘要：行政行為的存續(xù)力使得行政行為在救濟(jì)期限經(jīng)過之后不能通過常規(guī)救濟(jì)途徑進(jìn)行撤銷、變更、廢止。但存續(xù)力不是絕對的，其界限是行政程序重開。行政機(jī)關(guān)對于行政程序重開的申請作出拒絕重開答復(fù)，相對人對此種答復(fù)提起訴訟，在司法實(shí)踐中，對于相對人提起的行政程序重開申請，法院大多數(shù)認(rèn)為其存在規(guī)避起訴期限可能，從而以“具有規(guī)避起訴期限可能”為由不予受理或者駁回起訴，此時(shí)，相對人救濟(jì)無門，行政程序重開的申請落空。基于行政程序重開視角，對司法實(shí)踐中現(xiàn)有的案例中認(rèn)定“規(guī)避起訴期限可能”的行為進(jìn)行分析，總結(jié)得出“具有規(guī)避起訴期限可能”的行為邏輯和裁判邏輯，從而促進(jìn)行政程序重啟條件的明確，對于相對人和法院對于何種行為屬于規(guī)避起訴期限的精準(zhǔn)判斷，使得已過起訴期限的爭議得以平息和解決。

關(guān)鍵詞：行政 程序重開 規(guī)避期限

中圖分類號：D925? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? 文章編號：1009-5349（2020）07-0058-04

我國行政訴訟法規(guī)定了不同類型的起訴期限，包括有“三個(gè)月”的短時(shí)限，也有“五年、二十年等”的長時(shí)限。其中對于起訴期限的起訴點(diǎn)、延長等情形也有規(guī)定，法律規(guī)定起訴期限督促相對人及時(shí)行使權(quán)利，如果在期限范圍內(nèi)不行使權(quán)利或者怠于行使權(quán)利，就會超過法律的保護(hù)時(shí)間，起訴權(quán)利即喪失，原則上不能再對已過救濟(jì)期限的行為提起爭議。但是，對于行政爭議，除了復(fù)議和訴訟救濟(jì)途徑，還存在行政程序重開這種非常規(guī)救濟(jì)途徑，這種途徑越來越被相對人在尋求解決爭議中應(yīng)用。行政程序重開作為行政行為存續(xù)力的界限，相當(dāng)于訴訟程序中的“再審”，在起訴期限經(jīng)過之后，相對人申請行政機(jī)關(guān)重開行政程序解決爭議。分析現(xiàn)有案例可以發(fā)現(xiàn)，法院對于有關(guān)的重開爭議，大多數(shù)認(rèn)定為具有規(guī)避起訴期限可能。現(xiàn)在學(xué)界中對于起訴期限的研究比較多，但是對于何種行為是會被法院認(rèn)定為具有規(guī)避起訴期限可能的，沒有專門的研究說明。通過總結(jié)司法實(shí)踐中認(rèn)定的“具有規(guī)避起訴期限可能”的行為，對于重開申請進(jìn)行審視，對于有新事實(shí)、新理由而申請的行政程序重開不宜都以“具有規(guī)避起訴期限的可能”而使其被排除救濟(jì)。這也使得法院訴訟和行政救濟(jì)兩者進(jìn)行有效分流和銜接，使得爭議和矛盾得以有效處理和解決。

一、行政程序重開申請

行政程序重開作為一項(xiàng)重要的程序制度規(guī)定在德國《聯(lián)邦行政程序法》第五十一條，其使用的表述是“行政程序重新進(jìn)行”。主要涉及的是行政行為的撤銷、變更和廢止的程序法方面的問題。理論上，行政機(jī)關(guān)依職權(quán)對已經(jīng)具有存續(xù)力的行政行為進(jìn)行撤銷、變更或廢止的行為，屬于“廣義的行政程序重新進(jìn)行”;“狹義的行政程序重新進(jìn)行”則是指在法定救濟(jì)期限經(jīng)過以后，行政機(jī)關(guān)依照當(dāng)事人的重開申請，決定重開行政程序，對原行政行為重新審查進(jìn)而作出撤銷、變更或廢止的活動。從法律效果而言，行政程序重新進(jìn)行可以視為訴訟中的再審在行政程序中的對應(yīng)制度，具有與再審制度同樣的功能和價(jià)值。審視重開程序在實(shí)踐中的情況，法院有對重開程序理論的直接和間接的涉及。無論是從德國的程序重新進(jìn)行理論的傳播，還是從我國雖然沒有法律明文規(guī)定但是實(shí)踐中已經(jīng)不斷涌現(xiàn)出的具體案例來看，在我國司法實(shí)踐的視野中，無論是法院的說理還是裁判邏輯，已經(jīng)出現(xiàn)對行政程序重開的理論運(yùn)用。

“狹義的行政程序重開”依賴于當(dāng)事人的申請，法律對重開的申請條件給與嚴(yán)格的限制，是出于法的安定性考量，救濟(jì)期限的拘束等。但是，法的安定性原則在一些特殊情形下會退讓于個(gè)人權(quán)利的有效保護(hù)原則，如當(dāng)原行政行為作出后，其所依據(jù)之事實(shí)或者證據(jù)發(fā)生改變，出現(xiàn)了足以推翻原行政行為的新事實(shí)、新證據(jù)，此時(shí)當(dāng)事人便有權(quán)申請行政程序重開，在此種情況下，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)依法對重開申請進(jìn)行審查。實(shí)踐中，當(dāng)事人選擇申請重啟是迫于救濟(jì)期限已過，無法通過常規(guī)的救濟(jì)途徑來提出訴求，因而提出重啟申請。分析相關(guān)案例，可以發(fā)現(xiàn)，法院在審查處理有關(guān)行政程序引發(fā)的爭議時(shí)，會使用“相對人存在濫用規(guī)避期限的可能”這個(gè)理由從而排除受理或駁回起訴。這里存在的問題是：相對人申請行政程序重開本來就是因?yàn)槠鹪V期限已過，轉(zhuǎn)而尋求重啟行政程序救濟(jì)，事實(shí)上，本身這個(gè)重開申請就是為規(guī)避起訴期限而不得已選擇的新的救濟(jì)方式。在最高人民法院關(guān)于《孟憲仁、清徐縣人民政府資源行政管理：土地行政管理（土地）再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書》一案中，認(rèn)為對于超過最長起訴期限的爭議的起訴，司法不予審查。同時(shí)也認(rèn)為權(quán)利救濟(jì)的途徑不是只要司法救濟(jì)一種，由于超過法定起訴期限而被司法救濟(jì)渠道排除，也并不意味著法院對本案中被訴土地登記行為合法性給與了確認(rèn)和維護(hù)，只是此合法性不能通過司法救濟(jì)途徑再進(jìn)行爭論而已，再審申請人可以去尋求除了司法救濟(jì)途徑之外的其他途徑來進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，比如重開行政程序予以糾錯(cuò)。也即，當(dāng)法定起訴期限經(jīng)過之后，無論被訴行政行為合法與否，都不能通過司法救濟(jì)途徑進(jìn)行救濟(jì)，而是可以在符合條件的情況下申請程序重開。但是，對于許多程序重開的爭議，法院以相對人規(guī)避起訴期限來進(jìn)行排除受理。這存在邏輯上的矛盾：即明知相對人超過起訴期限而允許其去尋求行政程序重開救濟(jì)，又在審理行政程序重開爭議時(shí)以相對人規(guī)避起訴期限進(jìn)行排除受理。這樣導(dǎo)致了效率低下，爭議和糾紛難以在程序的空轉(zhuǎn)中得到解決和平息。事實(shí)上，相對人對于程序重開的處理尋求司法救濟(jì)的訴求是“對程序重開決定進(jìn)行審查”，希望其請求重開的申請能得到行政機(jī)關(guān)的回應(yīng)和處理。法院的審查也應(yīng)當(dāng)圍繞“行政機(jī)關(guān)程序重開與否的決定是否合法”來進(jìn)行。不能籠統(tǒng)地認(rèn)為存在規(guī)避起訴期限的可能就排除受理，實(shí)際上，認(rèn)定這個(gè)可能的前提是在相對人申請重開理由確實(shí)不具備的情況下。這也是和最高院在孟憲仁一案中的裁判決定相符合。

二、司法實(shí)踐現(xiàn)狀分析

通過對涉及規(guī)避起訴期限可能的案例在北大法寶上進(jìn)行檢索，截至2019年11月19日共得186個(gè)，篩除內(nèi)容重復(fù)的文書，以及法院支持訴求不屬于規(guī)避起訴期限的文書，共得83個(gè)。對于存在規(guī)避起訴期限可能行為的司法認(rèn)定情況如表1所示。

具體包括四類典型行為：

1.變更訴訟種類，間接的指向原本的訴求

主要表現(xiàn)為提出請求的最終目的與在救濟(jì)期限內(nèi)提出的相同。通常表面上其訴訟請求是不同于前一次的訴訟請求，如前一次是直接請求法院判決撤銷行政機(jī)關(guān)所做的行政行為，經(jīng)由訴訟程序處理結(jié)束，而后再次申請行政程序重開，在重開申請被行政機(jī)關(guān)拒絕之后，重新起訴，在新的訴訟程序中選擇改變訴訟請求，即并不是直接請求撤銷行政行為，而是請求法院判決行政機(jī)關(guān)重開行政程序等，爭議仍然指向原行政行為，繼而第二次的訴訟請求與第一次的訴訟請求不同，在向法院起訴請求法院判決行政機(jī)關(guān)履行對其行政程序重開申請的處理職責(zé)的過程中實(shí)現(xiàn)規(guī)避行政法律法規(guī)的起訴期限等規(guī)定。表面上是一個(gè)新的訴訟請求，實(shí)質(zhì)爭議的卻仍然是同一個(gè)已過期限或者已經(jīng)經(jīng)過法定程序處理的行為。這種變換訴訟種類的行為在規(guī)避起訴期限的實(shí)踐案例中所占的比重也是比較大的。

2.通過確認(rèn)行政行為無效來排除時(shí)效的限制

此類行為是相對人以無效行政行為不受起訴期限限制為行為邏輯，從而在起訴期限屆滿之后，以確認(rèn)行政行為無效為由重新提起訴訟，即認(rèn)為無效行政行為不受起訴期限限制，可以以此來規(guī)避起訴期限。在學(xué)理上，關(guān)于無效行政行為是否受起訴期限限制有不同的觀點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為無效行政行為不受起訴期限限制，無效行政行為自始無效，相對人可以不受其限制，且可以在任何時(shí)間向法院提起爭訟;有學(xué)者認(rèn)為無效行政行為應(yīng)受時(shí)效限制以維護(hù)實(shí)踐中法律秩序的安定性?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》確立了無效行政行為不受起訴期限限制的原則，同時(shí)規(guī)定對于新行政訴訟法生效之前的行政行為提起訴訟確認(rèn)其無效的，人民法院不予立案。實(shí)踐中，法院對于無效行政行為的處理也有不同，有的裁判指出對于新行政訴訟法生效之前的無效行政行為應(yīng)當(dāng)受起訴期限的限制，最高院裁判認(rèn)為對于新行政訴訟法生效之后的無效行政行為，經(jīng)審理后屬于無效則不受起訴期限限制，這也是與現(xiàn)行司法解釋相一致。無效行政行為不受起訴期限限制原則的應(yīng)用還需要考慮相對人對于起訴期限的規(guī)避行為，對于實(shí)踐中，沒有正當(dāng)理由卻只是排除時(shí)效的行為應(yīng)當(dāng)有所警惕。

3.時(shí)效經(jīng)過后先申請復(fù)議再訴訟來規(guī)避期限等

在行政行為起訴期限經(jīng)過之后，相對人規(guī)避起訴期限，向行政機(jī)關(guān)提出對于原行政行為的復(fù)議申請，在復(fù)議機(jī)關(guān)作出不予受理或者重復(fù)處理之后，進(jìn)而對復(fù)議決定進(jìn)行起訴，訴訟請求為對行政機(jī)關(guān)的復(fù)議決定不服，在起訴中向人民法院訴訟的請求雖然不是直接針對原行政行為，但是其實(shí)質(zhì)仍然是請求處理已過救濟(jì)期限的原行政行為。相對人對原行政行為申請復(fù)議，進(jìn)而再對復(fù)議處理決定提起訴訟是與直接對原行政行為提起訴訟在目的上一致的。

4.前行為已過時(shí)效，第二項(xiàng)請求以前行為為基礎(chǔ)

行政機(jī)關(guān)作出的原行政行為已經(jīng)超過起訴期限，若對第二項(xiàng)訴訟請求進(jìn)行實(shí)體判斷，就等于同時(shí)對已超過起訴期限的原行政行為進(jìn)行合法性審查，這就變相突破了起訴期限的法律規(guī)定，在此類案件的裁判中法院的說理部分也是這樣進(jìn)行論證：無論是從準(zhǔn)確適用法律的角度，還是從防止當(dāng)事人規(guī)避起訴期限的角度，人民法院都不能跨越起訴期限的規(guī)定對第二項(xiàng)訴訟請求進(jìn)行實(shí)體判斷。因而對于此種前后具有承繼性的行為，前行為已經(jīng)經(jīng)過時(shí)效具有不可爭訟性，后行為應(yīng)該同樣遵守法律規(guī)定，避免再對前行為進(jìn)行超越時(shí)效的處理。

對于規(guī)避起訴期限的行為進(jìn)行分析，需要對起訴期限的內(nèi)涵進(jìn)行明確?！捌谙薹譃槠谌蘸蜁r(shí)間，是指權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生、變更和終止的時(shí)間?！逼谙奘菚r(shí)效的重要構(gòu)成要素。救濟(jì)期限經(jīng)過，復(fù)議提起權(quán)和訴訟起訴權(quán)即喪失。救濟(jì)期限的規(guī)定督促相對人及時(shí)行使權(quán)利，如果不行使或者怠于行使就會超過法律的保護(hù)時(shí)間，應(yīng)當(dāng)對自己在權(quán)利上“睡覺”的行為承擔(dān)責(zé)任。不僅節(jié)約司法資源，保護(hù)被告不會再因?yàn)檫^去的行為責(zé)任的承擔(dān)而焦慮的“平靜利益”，保護(hù)被告因?yàn)闀r(shí)間久遠(yuǎn)在證明上的不公正。出于法律狀態(tài)確定和社會關(guān)系穩(wěn)定的考慮為救濟(jì)的提起設(shè)置期限的限制，也是為救濟(jì)制度的有效運(yùn)行和效率提高提供保障。時(shí)效制度在日本目前的通說下所認(rèn)為的保護(hù)對象包括權(quán)利人和非權(quán)利人兩者，據(jù)此，時(shí)效制度指“在真正的權(quán)利人惰于行使權(quán)利，保護(hù)以一定穩(wěn)定持續(xù)的事實(shí)狀態(tài)為基礎(chǔ)生活的人的制度;同時(shí)也是在真實(shí)權(quán)利關(guān)系無法證明的時(shí)候，保護(hù)權(quán)利人的制度”。從羅馬的歷史淵源來看，開始時(shí)，訴訟時(shí)效只是一種為了對應(yīng)裁判官的執(zhí)政期限和職責(zé)而構(gòu)建的權(quán)宜工具。隨著不斷發(fā)展演變，訴訟時(shí)效的理論依據(jù)不再只是一種權(quán)宜工具，而是以公益為目的用來緩和社會矛盾、維護(hù)社會關(guān)系的穩(wěn)定、促使怠于行使權(quán)利的人及時(shí)行使自己的權(quán)利，從而緩解法院的裁判重負(fù)。現(xiàn)今許多學(xué)者開始不斷地反思訴訟時(shí)效制度存在的正當(dāng)性依據(jù)。我國現(xiàn)行的行政訴訟制度既規(guī)定了短時(shí)效期間，也規(guī)定了長時(shí)效期間。但是時(shí)效的保護(hù)非絕對化，尤其對于“三個(gè)月”的短時(shí)效而言，如果行政主體在行政行為的實(shí)施過程中存在違反誠實(shí)信用原則，對一些一般人根據(jù)常識足以識別的明顯違法行為或者對于損害結(jié)果事實(shí)進(jìn)行故意隱瞞、故意設(shè)置獲取障礙等行為，行政相對人在此情況下，可在時(shí)效經(jīng)過后根據(jù)誠實(shí)信用原則來主張自己的權(quán)利，使行政機(jī)關(guān)不受“三個(gè)月”短時(shí)效制度的保護(hù)。換句話說，“躺在權(quán)利上睡覺的人不值得保護(hù)”，躺在權(quán)利上睡覺的行為應(yīng)當(dāng)是足以讓人產(chǎn)生將來不行使權(quán)利的印象，只能用來作為“五年”“十年”長時(shí)效的解釋理由，用于解釋“三個(gè)月”的短時(shí)效不合適。相反，“三個(gè)月”的短時(shí)效制度如果被行政機(jī)關(guān)援用來保護(hù)自己的“平靜”利益，必須具備兩個(gè)條件：一是行政相對人行使權(quán)利具有現(xiàn)實(shí)可能性;二是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為時(shí)遵守信用，不存在違背誠實(shí)原則等情形。對于我國現(xiàn)行法律規(guī)定的6個(gè)月、2年、5年、20年等起訴期限類型，多有觀點(diǎn)認(rèn)為，其中存在起訴期限的起算點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)不一致，起算點(diǎn)的相關(guān)規(guī)定比較復(fù)雜，存在操作不便等弊端。對于規(guī)避起訴期限的行為認(rèn)定缺乏統(tǒng)一而明確的標(biāo)準(zhǔn)。為此不僅需要明確程序重啟的理由，更需要完善起訴期限的規(guī)定和明確規(guī)避起訴期限的種類。一方面要對救濟(jì)期限進(jìn)行完善，如明確期限的起算點(diǎn)、明確救濟(jì)時(shí)效的中止、中段、延長等規(guī)定。另一方面也要對規(guī)避救濟(jì)期限的行為進(jìn)行明確，使得相對人有法律上的制約和參照。

三、司法認(rèn)定及其完善

1.明確行政程序重啟的條件

行政程序重啟作為一種對于超過救濟(jì)期限之后的“特殊”救濟(jì)途徑，對比復(fù)議、訴訟等其它常規(guī)的救濟(jì)途徑而言，其應(yīng)當(dāng)有更嚴(yán)格的條件限制，只有符合嚴(yán)格的法定條件之后才可以具有完全容許性。我國的相關(guān)法律法規(guī)雖然對此沒有明確的規(guī)定，但是司法實(shí)踐中已經(jīng)使用涉及行政程序重開的理論進(jìn)行說理和裁判?？梢钥闯?，在司法實(shí)踐中，行政程序重開的相關(guān)理論是具有重要的現(xiàn)實(shí)意義的，對于“程序的重新進(jìn)行”的審查，在德國、我國臺灣地區(qū)存在二階段說和三階段說。二階段審查說認(rèn)為“以權(quán)利相對人或利害關(guān)系人的申請符合法定要件為前提，行政機(jī)關(guān)作出重新進(jìn)行程序的決定，之后對事件本身的實(shí)體進(jìn)行審查，從而作成維持、變更或廢止原行政行為的決定”。三階段審查說認(rèn)為“行政程序重新進(jìn)行分為三個(gè)不同的階段：（1）審查申請的適法性;（2）行政機(jī)關(guān)對行政程序重新進(jìn)行的申請理由進(jìn)行審查，從而決定是否作出重啟行政程序的決定;（3）決定行政程序重新進(jìn)行，對原行政行為進(jìn)行重新審查作出新的實(shí)體決定”。行政程序重開的拒絕決定雖然沒有設(shè)定新的實(shí)體權(quán)利義務(wù)，但可能產(chǎn)生新的程序上的權(quán)利義務(wù)，可能造成相對人無法再進(jìn)行實(shí)體救濟(jì)。如果拒絕行政程序重開，是為了防止因?yàn)椴蛔袷鼐葷?jì)時(shí)限的人都可以通過申請行政程序重開的方式對于其中產(chǎn)生的重復(fù)處理行為而再次尋求行政救濟(jì)，由此使得時(shí)效制度形同虛設(shè)，這樣的理由有一定的合理性，但是此理由太過于絕對。在一般情形下，對于已過爭訴時(shí)效的行政行為，原則上是不能再提起訴訟，但是這樣的不可訴不是絕對的，而是相對的。法律正是在法的安定性和法的正當(dāng)性之間進(jìn)行平衡，從而規(guī)定行政相對人和利害關(guān)系人可以在時(shí)效經(jīng)過后通過特殊的渠道再次提起申訴。訴訟程序中尚有“再審”制度的存在，對于專業(yè)程度比訴訟程序小的行政程序，需要有行政程序的重開制度的存在和高效運(yùn)作，對于行政程序重開的條件應(yīng)當(dāng)寬于法院的訴訟“再審”條件，根據(jù)具體情形進(jìn)行類型化。規(guī)避起訴期限的行為實(shí)質(zhì)是重復(fù)申訴，而對于有新事實(shí)、新理由而申請的行政程序重開，不宜都以“具有規(guī)避起訴期限的可能”而使其被排除救濟(jì)。這也使得法院訴訟和行政救濟(jì)兩者有效地進(jìn)行分流和銜接，使得爭議和矛盾得以有效處理和解決。

2.規(guī)避起訴期限行為的判斷

規(guī)避起訴期限的行為類型化明確使得相對人有所參照，除此之外，對于拒絕重開的行為不宜一律被法院排除受案。如同行政程序的重新進(jìn)行的分層次審查，法院在面對重開行為引起的爭議，在決定是否受理時(shí)就應(yīng)當(dāng)更加細(xì)化，分階段進(jìn)行形式審查或?qū)嵸|(zhì)審查，對于此類訴求的受理和審查應(yīng)緊密圍繞“重啟與否決定的合法性”來進(jìn)行。也即對行政機(jī)關(guān)在重開程序?qū)彶榈母鱾€(gè)階段的考量進(jìn)行全面審查，借鑒關(guān)于答復(fù)行為的定性，對于僅作重開與否的答復(fù)，屬于事實(shí)行為。應(yīng)當(dāng)單獨(dú)認(rèn)定對于是否給與答復(fù)的決定行為，應(yīng)當(dāng)歸屬于個(gè)別事件的處理行為。以三階段審查為參照，首先，法院需要審查拒絕重開行為的適法性。比如如果申請重開的原行政行為屬于復(fù)議終局的類型，則拒絕重開的適法性就要進(jìn)行嚴(yán)格審查，確有不當(dāng)時(shí)決定受理，以監(jiān)督的方式踐行“司法最終原則”。其次，審查拒絕重開行為的理由，確保此理由確實(shí)符合相對人申請的實(shí)際。例如當(dāng)事人確無新事實(shí)證據(jù)等支撐，只是徑行提起，則維護(hù)行政尊嚴(yán)，防止規(guī)避期限，將此拒絕重開行為僅作形式審查，最終作為重復(fù)處理行為對待;若當(dāng)事人或利害關(guān)系人有新事實(shí)證據(jù)及理由，則需對拒絕重開行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，確保此行為具有正當(dāng)性。最后，針對行政程序重開之后作出的新行為，如果該行為內(nèi)容與原行政行為相同，則應(yīng)當(dāng)歸入重復(fù)處理行為的行列;如果內(nèi)容不同，則作為“二次裁決”，已是新的行政行為，應(yīng)歸入新的一輪救濟(jì)程序中，救濟(jì)期限重新開始。對于規(guī)避起訴期限的行為應(yīng)該進(jìn)行有效的識別和完善的處理。

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責(zé)任編輯：趙慧敏