孫春蕾 高 萍 郝聰明

一、蒼溪縣主要情況和致貧原因分析

蒼溪縣為國家級貧困縣之一，位于秦巴山脈南麓，全縣2330km2，轄39個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、805個村（社區(qū)），總?cè)丝?6萬人。其中，貧困村214個，占村落總數(shù)的27%；貧困戶3.1萬戶9.5萬人，占總?cè)藬?shù)的12%，在全省88個貧困縣區(qū)中該縣貧困人口總數(shù)位列第4位。該縣貧困對象精準(zhǔn)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全縣因病致貧20118戶62379人，缺資金致貧3797戶11275人，因缺技術(shù)致貧3381戶10122人，因缺勞動能力致貧1019戶3042人，因?qū)W致貧827戶3033人，因災(zāi)致貧531戶1604人，其他原因致貧1260戶3916人。從該縣實地調(diào)研情況看，該縣貧困地區(qū)大多位于地表起伏度大的地方，自然生存環(huán)境差，交通不便，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件薄弱；因病致貧、缺資金致貧、缺技術(shù)致貧等現(xiàn)象較為突出；相對于該縣的非農(nóng)戶和兼業(yè)戶，純農(nóng)戶貧困發(fā)生率較高；縣級財政投入能力弱，項目資金緊張配套有限，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限（具體情況見表1、圖1）。

從上圖分析結(jié)果看，蒼溪縣脫貧攻堅首要任務(wù)是在解決因病致貧問題、恢復(fù)當(dāng)?shù)貏趧幽芰途蜆I(yè)能力的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，引進資金和農(nóng)業(yè)技術(shù)，著力解決資金致貧、技術(shù)致貧和勞動致貧。而土地整治作為“對低效利用、不合理利用和未利用土地進行治理以及對生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然災(zāi)害損毀土地進行修復(fù)，以提高土地利用效率和效益的活動”，通過農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治等項目實施，可以有效改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件和生活條件，助力實現(xiàn)脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》明確要求“中央和省級在安排土地整治工程和項目、分配下達高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)計劃和補助資金時，要向貧困地區(qū)傾斜”?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》明確提出，要“推進貧困地區(qū)土地整治，加快中低產(chǎn)田改造，開展土地平整，提高耕地質(zhì)量”，并且要“加大土地整治力度，在項目安排上，向有條件的重點縣傾斜”。

蒼溪縣作為國家級貧困縣，在扶貧政策扶持下加大了資金投入力度，大力實施土地整治項目建設(shè)。從實施效果看，有效改造了農(nóng)業(yè)配套設(shè)施狀況，提升了耕地質(zhì)量，改善了農(nóng)民生產(chǎn)和生活條件，為實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

表1！蒼溪縣貧困人口數(shù)量及致貧原因

數(shù)據(jù)來源：四川省統(tǒng)計年鑒、廣元市統(tǒng)計年鑒、蒼溪縣貧困對象精準(zhǔn)調(diào)查數(shù)據(jù)、實地調(diào)研數(shù)據(jù)。

二、土地整治扶貧攻堅的主要做法

（一）統(tǒng)籌扶貧規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，確定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持區(qū)域。

首先，四川省編制土地整治規(guī)劃時，優(yōu)先將連片特困地區(qū)和扶貧開發(fā)重點縣列為了該省土地整治重點區(qū)域，優(yōu)先確保這些地區(qū)土地整治項目實施有規(guī)劃依據(jù)和支撐。其次，蒼溪縣編制了該縣土地整治規(guī)劃，分解確定近5年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)用地整治項目任務(wù)、建設(shè)用地整治項目任務(wù)和土地復(fù)墾修復(fù)項目任務(wù)等。最終，該縣扶貧辦根據(jù)貧困人口分布區(qū)域，以土地整治規(guī)劃和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)，編制了全縣扶貧開發(fā)中長期規(guī)劃和年度計劃，統(tǒng)一布局、協(xié)調(diào)安排土地整治項目和產(chǎn)業(yè)園發(fā)展項目，避免了項目布局分散和重復(fù)建設(shè)等問題，在扶貧開發(fā)上率先實現(xiàn)“多規(guī)合一”，推動當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。

（二）大力推進農(nóng)用地整治項目建設(shè)，完善農(nóng)業(yè)設(shè)施基礎(chǔ)條件。

十三五期間，蒼溪縣實施農(nóng)用地整治項目42個，項目規(guī)模為39127hm2，補充耕地3504hm2。通過項目建設(shè)，擴大了項目區(qū)農(nóng)田規(guī)?；a(chǎn)面積，土地平整狀況和耕地質(zhì)量有較大提高，農(nóng)田集約化和機械化、水利設(shè)施完善化水平顯著提高。以該縣2019年4月實施的龍王鎮(zhèn)陡嘴村、清水村等5村農(nóng)用地整治項目為例，該項目總投資1778.17萬元，建設(shè)規(guī)模10889.30畝。其中，實施后的土地平整工程完成了旱地整治面積2372畝、水田整治面積4059畝、坡改梯整治面積819畝等；實施后的灌溉與排水工程完成了渠道建設(shè)5824米，整治山坪塘13座，蓄水池13口等；實施后的田間道路工程完成了3米寬砼路面田間道15281米，3.5米寬砼路面田間道1151米等，增強了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施保障能力。

（三）積極實施建設(shè)用地整治項目，推進增減掛鉤指標(biāo)省域內(nèi)流轉(zhuǎn)。

增減掛鉤政策是盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，科學(xué)配置土地資源，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手。2018年4月，蒼溪縣經(jīng)多年試點后出臺《關(guān)于超常規(guī)推進增減掛鉤項目的實施意見》，鼓勵各地充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策開展脫貧攻堅，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)交易。十三五期間，該縣實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地整治項目28個，項目規(guī)模1091hm2，新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)1091hm2，基本實現(xiàn)了建設(shè)用地增減掛鉤項目縣域全覆蓋。通過項目實施，一方面推進了全縣農(nóng)村危舊房拆除復(fù)墾，新建了大批農(nóng)民聚居點，改善了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民居住條件，僅2019年該縣就完成609戶2112人農(nóng)民搬遷安置任務(wù)，入住率100%。同時，按對復(fù)墾土地深翻細作，從初步統(tǒng)計結(jié)果看80%復(fù)墾土地的耕地質(zhì)量等級有了一定的提升。另一方面，與成都天府新區(qū)簽訂了資源戰(zhàn)略合作協(xié)議，合力推進了該縣建設(shè)用地指標(biāo)跨省域流轉(zhuǎn)，指標(biāo)交易收益“反哺農(nóng)村”，保障了縣域脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興建設(shè)工作。

（四）整合資源做大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁。

蒼溪縣將土地整治規(guī)劃、扶貧規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相銜接，通過實施土地整治項目帶動“1+3”產(chǎn)業(yè)發(fā)展（1為“糧油業(yè)”、3為“獼猴桃、梨、畜禽產(chǎn)業(yè)”）。具體方式：依托土地整治項目實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，由縣里統(tǒng)一打捆項目資金集中投入，確保實施一個整治項目，完成一個農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)。具體操作：首先根據(jù)土地整治規(guī)劃完成土地整治項目建設(shè)，實施坡改梯等土地平整工程改善當(dāng)?shù)赝恋刭Y源狀況，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供基礎(chǔ)平臺。二是土地整治項目建成后，農(nóng)業(yè)企業(yè)及時進入發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶發(fā)展糧油種植、經(jīng)濟作物和畜禽養(yǎng)殖，適時調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。三是縣里、村莊和農(nóng)戶共同開展園區(qū)建設(shè)，“縣建產(chǎn)業(yè)園、村建扶貧園、戶建自強園”，聯(lián)動發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。截至目前，該縣建設(shè)了39.5萬畝紅心獼猴桃等特色產(chǎn)業(yè)，有效推動了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的快速發(fā)展，帶動全縣近10萬貧困農(nóng)民增產(chǎn)增收。

（五）創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，帶動各類新型經(jīng)營主體融合發(fā)展。

一是加大土地流轉(zhuǎn)，促進土地粗放利用向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。蒼溪縣建立了縣鎮(zhèn)村3級土地流轉(zhuǎn)平臺，引導(dǎo)農(nóng)戶通過租賃、互換、代耕等各種方式自愿流轉(zhuǎn)承包土地，促進了土地資源規(guī)模化和節(jié)約集約高效利用。二是出臺了《自強農(nóng)場培育實施方案（2019-2022年）》，著力發(fā)展家庭現(xiàn)代農(nóng)場，并支持農(nóng)場與農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、經(jīng)營合作社等各類新型經(jīng)營主體建立利益共享，實施合作、聯(lián)合或托管經(jīng)營。截至目前，全縣70%家庭農(nóng)場建立了利益共享機制，極大改善了家庭農(nóng)場的種植養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)，減少了經(jīng)營風(fēng)險。三是發(fā)揮農(nóng)業(yè)部門優(yōu)勢，推進新型農(nóng)戶培養(yǎng)計劃，主要是加大對新型職業(yè)農(nóng)民和青年農(nóng)場主的農(nóng)業(yè)種植技術(shù)和養(yǎng)殖技術(shù)培訓(xùn)，實現(xiàn)了市場經(jīng)營主體的多元化發(fā)展。

（六）實行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險補償金貸款，著力破解產(chǎn)業(yè)融資難等問題。

隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場的擴大，如何解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)主體融資難融資貴問題，成為制約農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的主要瓶頸，為此蒼溪縣全力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險補償金貸款工作，制定了《推進鄉(xiāng)村振興農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展貸款風(fēng)險補償金試點工作實施方案》，制定了《蒼溪縣鄉(xiāng)村振興農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展貸款風(fēng)險補償金管理辦法》《蒼溪縣鄉(xiāng)村振興農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險補償金貸款抵質(zhì)押物價值評估辦法》和《蒼溪縣鄉(xiāng)村振興農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險補償金貸款抵質(zhì)押物處置辦法》等3個辦法。根據(jù)相關(guān)辦法，由縣籌集一定規(guī)模風(fēng)險補償金，再由縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局確定一家合作銀行開設(shè)唯一“鄉(xiāng)村振興農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展貸款風(fēng)險補償金賬戶”，這家合作銀行按縣籌集的風(fēng)險補償金額度放大10倍向市場投放貸款，貸款給農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，相關(guān)合作擔(dān)保公司不需再向合作銀行繳存擔(dān)保金。截至2019年10月，全縣共發(fā)放農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險補償金7560萬元，撬動金融和社會資本更多投向三農(nóng)領(lǐng)域，為產(chǎn)品扶貧和鄉(xiāng)村振興提供了持續(xù)資金支持。

（七）充分發(fā)揮政府引導(dǎo)、部門協(xié)作和農(nóng)民監(jiān)督作用，形成工作合力。

蒼溪縣政府部門將項目選址、整治方案、質(zhì)量監(jiān)督，后期管護等工作交給了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，充分保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和收益權(quán)，實現(xiàn)了土地整治項目的科學(xué)管理。探索建立了“黨政統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、部門配合促落實、鄉(xiāng)村參與求合力”縣、鄉(xiāng)、村、組四級聯(lián)動工作機制，成立了項目實施領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)工程技術(shù)組、質(zhì)量監(jiān)督組、施工協(xié)調(diào)組、財務(wù)審監(jiān)組、后勤保障組，由農(nóng)業(yè)、自然資源、水利、交通、林業(yè)、農(nóng)機等部門共同協(xié)作組建專業(yè)隊伍，共同參與項目實施管理工作，強化部門協(xié)作，形成工作合力。

三、土地整治扶貧攻堅的主要成效

土地整治為蒼溪縣農(nóng)村發(fā)展和支農(nóng)惠農(nóng)提供了基礎(chǔ)平臺，改善了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高了糧食產(chǎn)能，促進了農(nóng)民增產(chǎn)增收，也日益成為促進貧困地區(qū)脫貧解困的有效手段。從該縣7來農(nóng)民人均純收入（含全部貧困人口）與該縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、以及全市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入相比，年差距日益縮小，農(nóng)民生活有了較大改善（見表2和圖2）。

表2 蒼溪縣農(nóng)民人均純收入與城鎮(zhèn)居民人均可支配收入對比情況表 單位：元

具體成效包括以下五方面：

一是提高了貧困地區(qū)農(nóng)民的收入水平。一方面土地整治增加了農(nóng)民的直接效益。改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增加農(nóng)民收入，擴大了規(guī)模化經(jīng)營面積，加快了土地流轉(zhuǎn)，推動當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴大了農(nóng)民收入的途徑。另一方面土地整治增加了農(nóng)民間接效益。產(chǎn)業(yè)園項目實施中，廣大農(nóng)民通過參與施工獲得工程性收入；項目實施后，加快了土地流轉(zhuǎn)速度，提高農(nóng)民土地租金收入；同時當(dāng)?shù)剞r(nóng)民可以選擇外出打工，或在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)企業(yè)打工，戶均年增加現(xiàn)金收入萬元以上。

二是改善了貧困地區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。在土地整治過程中，通過平整土地，配建灌溉排水、田間道路、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保持等工程設(shè)施，擴大了農(nóng)田規(guī)?；a(chǎn)面積，增強了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施保障能力，提高了耕地質(zhì)量和產(chǎn)出水平。如鴛溪鎮(zhèn)通過土地整治，開展田坎歸并，凈增耕地1370.40畝；通過坡改梯、修建山坪塘、灌排渠溝等農(nóng)田蓄水工程，有效防治了水土流失，提高了糧食綜合生產(chǎn)能力。

三是推動了貧困地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境提升。蒼溪縣充分運用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，開展農(nóng)村建設(shè)用地整治，采用因村施策量體裁衣的方法，打造各具特色的村容風(fēng)貌，并且著重改善村莊內(nèi)飲水、排水、治污和垃圾儲運等配套問題，為群眾創(chuàng)造良好的生活條件，打造了美麗生態(tài)宜居鄉(xiāng)村。如永寧鎮(zhèn)按照建設(shè)新農(nóng)居、打造新環(huán)境、培養(yǎng)新農(nóng)民、樹立新風(fēng)尚、配套新服務(wù)、加強新管理的“六新”思路，集中建成了蘭池、平橋、大樹等3個新村聚居點，以及遠程教育、衛(wèi)生、農(nóng)資等便民服務(wù)點，實現(xiàn)了人居環(huán)境優(yōu)化的同時，群眾獲得感、幸福感和安全感不斷提升。

四是推進了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的蛻變發(fā)展。蒼溪縣項目案例證明，農(nóng)村土地整治已被部分基層政府確定為實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)脫貧致富、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)騰飛的重要基礎(chǔ)工程。將土地整治與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)相結(jié)合，有助于全面提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)比較收益，也有助于改變當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的結(jié)構(gòu)和功能，從而提升農(nóng)村發(fā)展的質(zhì)量，可快速獲得農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的邊際收益，在空間上實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，在項目上實現(xiàn)快速脫貧。

五是密切了干群關(guān)系，增強了基層社會治理能力。土地整治項目實施中推動的“群建群管”模式，將農(nóng)民利益與項目收益捆綁，明確了項目收益關(guān)系，讓廣大農(nóng)民真正參與到土地整治項目施工、進度方案優(yōu)化、項目質(zhì)量監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，保證了實施效果。為基層工作人員提供了與民溝通、為民辦事、為民著想的工作機會，密切了干群關(guān)系，改善了基層工作的治理能力和基礎(chǔ)社會治理結(jié)構(gòu)。