徐松林

【摘要】土地整理是一項綜合性的社會系統(tǒng)工程，涉及面廣，政策性強，群眾參與人數多，尤其需要我們進一步提高認識，強化措施，全面落實。隨著土地整理事業(yè)的不斷深入，為了更好地使用好國家投入的大量資金，實施全過程造價管理作為土地整理項目管理核心環(huán)節(jié)的重要作用日益顯現(xiàn)，因此建立一個完整、高效的土地整理項目造價實施管理體系是實現(xiàn)土地整理項目投資目標的必要保證措施。

【關鍵詞】土地整理;工程造價;項目管理

一個土地整理項目往往需要幾千萬元的投資，同時還要耗費大量的人力、物力，但是國家對土地整理項目的投資能力是有一定限度的，土地整理資金的有效供給總是小于社會需求，通過開展土地整理成本造價管理，可以使土地管理部門全面了解各地土地整理內容完成情況、項目建設取得實際成效、工作中存在的問題等，準確掌握土地整理專項資金分配使用的效率和有效性，為決策、規(guī)劃部門科學編制年度土地整理計劃和土地整理資金分配使用指明方向，對優(yōu)化土地整理資金在地區(qū)和項目類型之間合理分配也發(fā)揮了很大的作用。結合土地整理項目工作實際情況，本人想就土地管理項目的造價管理和控制發(fā)表幾點簡短的意見。

1、土地整理的概念和內涵

所謂的土地整理是指通過采取各種措施，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業(yè)生態(tài)條件和生態(tài)環(huán)境的行為。土地整理是指在一定區(qū)域內，按照土地利用總體規(guī)劃的要求，結合土地利用現(xiàn)狀，采取行政、經濟、工程、技術、法律等手段，通過對土地利用結構進行調整，對土地資源進行重新分配，以達到協(xié)調人地關系，提高土地利用率和產出率，改善和保護生態(tài)環(huán)境，促進土地資源可持續(xù)利用與社會經濟可持續(xù)發(fā)展的過程。中國的土地資源能實現(xiàn)可持續(xù)的利用，滿足社會經濟可持續(xù)發(fā)展對中國土地資源的要求，土地整理的內涵主要包括：第一，土地整理與土地的開發(fā)、使用和保護必須有機地結合起來。土地的整理工作必須以可持續(xù)地使用土地資源為基礎和先決條件。在土地資源的開發(fā)和利用方面，我們必須將改善和保護地球生態(tài)環(huán)境視為基本前提。保護土地資源的根本目標是實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。土地資源的開發(fā)和利用與土地資源的保護是相互關聯(lián)、相輔相成和相互影響的，因此，土地整理的實施必須有機地將土地資源的開發(fā)和利用與有效的保護結合起來。第二，土地整理工作的本質是不斷提高土地資源經濟的供應能力。土地整理主要影響到土地經濟供應的因素，如土地數量和經濟能力的提高。綜合經濟和社會發(fā)展通過土地整理提高，提高土地資源的能力已成為解決土地使用問題和經濟及社會發(fā)展的辦法，對于解決土地需求矛盾是一種非常有效的方法。第三，土地整理工作的實施必須實現(xiàn)社會效益、經濟效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一，從而使人們能夠通過土地整理實現(xiàn)生態(tài)平衡、經濟效率和社會可行性。

2、土地整理規(guī)劃方案的重要性

2.1土地整理規(guī)劃的目的

我們首先必須堅持科學原則，這是因為土地整理規(guī)劃的目的是充分利用土地資源的綜合效益，而這里提到的效益主要包括環(huán)境效益、社會效益和經濟效益。在可持續(xù)發(fā)展理念深入人心的今天，作為一切資源之首的土地資源，實現(xiàn)其可持續(xù)利用是實現(xiàn)整個社會經濟可持續(xù)發(fā)展的重要基礎。土地整理作為一項可以增加土地有效供給，提高土地利用綜合效益，改善農村生活、生產條件和生態(tài)環(huán)境的活動被日益重視。因此，土地資源的合理化和調整要求我們對土地本身的特性進行深入分析，以便對土地的能力進行科學評估，合理地確定土地資源的所有權。根據土地使用的社會法律和自然屬性，采用先進的管理工具和技術，其次，土地管理和規(guī)劃工作的實施必須遵循耕地總量動態(tài)平衡的原則。所謂的耕地總量動態(tài)平衡指的是現(xiàn)有耕地的數量，隨著人口的增長，耕地的數量也在增加，我國工業(yè)化和城市化的迅速發(fā)展占據了一定的比例。農業(yè)用地的數量，堅持耕地總量動態(tài)平衡原則，要求有關人員考慮到現(xiàn)有科學和技術水平上適合農業(yè)的土地資源相對有限的規(guī)模和深度，僅僅由于土地面積的寬度，增加耕地面積的困難就更大。相關的事實還表明，通過土地使用規(guī)劃實現(xiàn)所有耕地的動態(tài)平衡是可能的。因此，土地整理的規(guī)劃和管理，我們必須增加對土地肥力的投資，使土地的生產達到或超過可耕地的建設。

2.2土地整理方案

最后，由于我國國土面積遼闊，土地整治的實施也應遵循法律保護的原則，因為我國的土地整治和整合面積廣大，所涉工業(yè)、人口和部門范圍廣泛。國家的法律、規(guī)章和地區(qū)政策在實施土地使用規(guī)劃時必須優(yōu)先考慮。土地的規(guī)劃和鞏固選擇正確的規(guī)劃方案在土地的規(guī)劃過程中，我們必須注意山地的鞏固必須是一個小的流域一個小的集水區(qū)，用于儲存水和田野，以執(zhí)行一個完整的測量，所以布局合理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃的實施必須與有關部門合作，制定原始鄉(xiāng)鎮(zhèn)計劃，對鄉(xiāng)村邊界、居民區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊界進行嚴格和合理的修改。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃都是很好的設計，逐漸從農田的規(guī)模來看。各州的企業(yè)逐漸集中在工業(yè)園區(qū)，農民的房屋逐漸集中在中央村莊和小城鎮(zhèn)。合理開發(fā)和利用水資源以獲得合理和合法的水源、水源項目的費用和水源項目的費用均已實際減少，最終有效利用水和養(yǎng)護。

3、土地開發(fā)整理項目工程造價管理與控制中存在的主要問題

3.1部門間管理環(huán)節(jié)過多，承擔責任主體不明

國家投資項目管理現(xiàn)狀表明，項目管理模式既不是資本項目管理模式，也不是公共財政項目管理模式。土地管理項目由市和區(qū)國土資源部門申報，省土地資源部對該項目進行了審查，并得到了相關部門的批準。在項目規(guī)劃和執(zhí)行階段，需要根據當地條件優(yōu)化土地整理的數量和成本，而且有時土地整理會被削減，或者標準和價格會降低，以致項目的執(zhí)行不能以不符合當地條件的方式進行。在近年來項目交付之后，實現(xiàn)預期目標的主要挑戰(zhàn)是項目費用的管理和控制。

3.2項目實施過程中初步設計變更多

目前，設計、建造、監(jiān)督和其他單位參與項目的執(zhí)行，如果沒有相應的行業(yè)準入系統(tǒng)，則參與單位的技能、技術力量、設備等各不相同。這些因素包括：第一，掛靠資質承接工程后，將工程委托給自然人，違規(guī)發(fā)包或者分包，造成實際施工與承包單位不符、分包工程造成材料損失、工程質量差、監(jiān)督職能缺失。第二，項目申報不嚴格，地方當局在緊急情況下的項目申報，年初的項目申報，以及計劃和預算方案的中期申報，總共2至3個月。工程內容與工程預算編制之間的差距使設計在項目執(zhí)行期間發(fā)生重大變化的風險大為增加，從而無法保證工程質量和控制費用。第三，項目審批機制不足，由于項目審批程序繁多，而且與實際情況不符，項目的執(zhí)行受到阻礙。首先進行自我檢查，然后由相關部門進行檢查。

4、土地開發(fā)整理項目工程造價管理與控制中采取的主要措施

針對以上提出的在土地開發(fā)整理項目工程造價管理與控制中存在的主要問題，提出如下措施：

4.1改進項目管理方式，控制工程造價

第一個目標是改善國家土地開發(fā)投資項目的運作，從“結對”政策轉向權力下放政策。第二個目標是建立一個公布土地管理項目指南的制度，確定土地管理項目的指導原則、基本原則、投資方向和優(yōu)先事項。項目組織、登記、項目審查、項目規(guī)劃和預算編制方面的投資和建設任務進一步簡化程序，提高行政效率，加強項目監(jiān)督將部分管理權下放給國家投資項目，建立中央和分散的項目管理機制。從項目清單審查、項目執(zhí)行方案核準、項目執(zhí)行方向、項目接收和檢查等方面，將需要利用專家進一步改革政府職能。加強項目管理的技術安全，建立國家和省級土地管理機構，組建技術專家組，借鑒專家的專門知識和豐富的實際經驗，并提供咨詢服務和技術援助，以加強項目管理的技術安全。對土地利用的變化和林業(yè)項目的審查、監(jiān)督和接受進行審定，從前期到最后的執(zhí)行階段;確保有關工程成本的決策管理制度化和科學化，目的是建立一個合理的準入制度，為設計單位建立一個財政資源管理制度。

4.2抓項目前期管理，控制工程造價

在項目的設計、規(guī)劃、可行性研究和設計過程中，項目的可行性、規(guī)模、內容、標準、支付系統(tǒng)等，以及適當的研究，都是控制項目成本的基礎。對于規(guī)劃和影響規(guī)劃至關重要，取決于規(guī)劃前的研究、調查和規(guī)劃方案以及初步規(guī)劃的制定。規(guī)劃人員必須根據對項目的深入研究和合理分析，同時考慮到項目的客觀特點和條件，并根據對經濟影響的預測，進行技術和經濟分析。項目前的啟動和可行性研究表明，投資預算直接影響到項目的設計，必須消除對項目的過高估價。項目執(zhí)行可行性研究的目標、明確的技術和經濟指標以及低估投資，以避免預算估計數、預算估計數和盈余的“三重超支”。

4.3抓項目實施階段管理，控制工程造價

施工階段是在核定總費用范圍內控制工程費用的最直接階段，第一階段是嚴格控制施工計劃的變動。因此，有必要嚴格控制施工過程中發(fā)生的變化，不要隨意改變，不要隨意增加施工量，也不要隨意提高設計標準。在實際施工過程中工程變更不可避免，應制定一套完善的計量、支付、變更的管理辦法，突出事前控制，強化事中控制，完善事后控制。完善設計變更程序，避免設計頻繁出變更，除非是修正性變更、迫不得已的修改或業(yè)主方要求的變更，如施工單位提出的變更要打立項報告，監(jiān)理工程師審核，業(yè)主方批準立項后才可以實施。工程變更的費用和變更方案是聯(lián)系在一起的，因此，變更立項報告在說明變更處理方案的同時，必須同時說明相應的變更價款，從而使業(yè)主方決策時心中有數，避免造價失控。第二階段是嚴格控制項目的質量。在項目施工全過程中，監(jiān)理工程師也負有不可推卸的責任。監(jiān)理工程師必須嚴格按照工序控制工程的質量。上一階段不合格，下一階段不能建造，特別是保護工程。未按計劃執(zhí)行，導致質量事故和維修費用，不可避免地造成浪費，監(jiān)理單位和施工單位必須嚴格支付施工費用。第三階段是造價管理人員要深入現(xiàn)場及時了解、收集相關信息資料。造價管理人員要深入現(xiàn)場，及時了解情況，收集可能會引起造價調整的各類資料。要重視原始資料的積累，特別是一些隱蔽工程，和容易引起爭議和扯皮的部位節(jié)點要及時掌握第一手資料，如圖像圖片和文檔等資料，不要等結算時造成“死無對證”、說不清理還亂的被動局面。第四階段是在整個施工過程中要加強工程造價的動態(tài)跟蹤控制。一個土地整理項目往往需要幾千萬元的投資，同時還要耗費大量的人力、物力，施工周期一般較長，而市場的變化（譬如：利率、匯率、在施工中所需的人工、材料、機械等價格的變動）和工程本身的變更，對工程造價都將產生影響，為保證整個工程造價控制在合同范圍內，造價工程師及時根據市場和現(xiàn)場的情況，綜合已發(fā)生和將發(fā)生的費用現(xiàn)狀，對工程造價進行跟蹤，及時調整合同價款，這樣使決策者在工程管理中在造價方面始終能處于主動地位。

4.4竣工階段造價管理對策

土地整理項目各項工程建設完成后開展竣工驗收，竣工驗收應采取全面核查與抽樣核查相結合、室內核查與實地核查相結合的方法。項目驗收內容主要包括：建設范圍、建設規(guī)模、新增耕地面積、工程任務完成情況、工程質量、耕地質量、土地權屬調整情況、土地利用變化情況、資金使用與管理等。具體可參照《土地開發(fā)整理項目驗收規(guī)程》（TD/T 1013）的規(guī)定執(zhí)行。在此竣工驗收過程中，造價工程師要全面參與，每個驗收程序要依據《高標準基本農田建設標準》（TD/1033-2012）、《土地開發(fā)整理項目預算定額標準》（財綜【2011】128號）以及所在地方相關文件要求來進行衡量，確保工程竣工驗收后能按實結算。

土地整理項目的竣工結算審核，一般分三個方面進行：首先是工程量核查。主要審查該項目工程數量，計算數據是否合理、正確;土方施工工程量作為隱蔽工程，簽證手續(xù)是否齊全;所有建筑物是否與竣工圖一致;施工質量是否達到設 計要求等情況。其次是價格取定核查。主要了解各種單價的取定是否合理、是否符合規(guī)定。其中包括土方單價的取定是否符合文件規(guī)定：土方量計算中，是否有低價土方混進高價土方（運距不同）中計算的情況;核查是否有高套定額單價和多套等情況。最后是費用計算核查，主要了解該工程類別、定位是否正確，費率百分比選用是否合理，計算結果是否正確;人工、材料、機械補差是否符合文件的規(guī)定，數量匯總是否正確等情況。經過以上三方面仔細復核并進行后期認真計算后，造價工程師將對工程竣工結算的審核意見上報業(yè)主決算并通過項目審計。

工程結算是造價控制的最后階段，在工程結算前，及時收集和整理各種計量、支付資料，做到完整無疏漏。在工程結算中，注意工程預付款、保修金等價款的扣除，工程跟蹤審計，造價工程師對已完工程隨時計量、審核，不必等竣工驗收再結算。

結語：

在這篇文章中，本人首先闡述了土地整理的概念和內涵，其次重點闡述了土地整理中規(guī)劃和方案的重要性、土地使用規(guī)劃整理到施工全過程的造價管理，根據《土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設計規(guī)范》、《高標準基本農田建設標準》、《土地開發(fā)整理項目預算定額標準》等相關規(guī)范性文件，加強對項目全過程中的造價管理，提高土地整理績效評價水平。

土地整理項目資金一般都由政府財政專項資金進行投入，面對國家大量的投入資金，現(xiàn)有的工程造價管理對資金的控制仍然是有所欠缺的，需要通過對要點的分析和理解，進一步的優(yōu)化工程項目管理，尤其要對工程項目造價管理工作中的注意事項進行進一步的明確。從收集資料，設計規(guī)劃編制等準備工作開始、到每一個施工工序的計量、支付、變更的管理等中間工程，再到最后工程竣工之后決算書的編寫，都是馬虎不得的，只有這樣才能使得土地整理工程項目造價管理工作做的越來越好，越來越出色。

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