李濤 吉木拉衣

[摘要]政治與行政是公共行政范疇內(nèi)一個(gè)彌久常新的議題。后續(xù)學(xué)派都不同程度地對(duì)政治與行政二分思想進(jìn)行了批評(píng)。實(shí)際上，在后續(xù)學(xué)派提出質(zhì)疑之前，古德諾在《政治與行政》一書中已經(jīng)對(duì)政治與行政之間分化與協(xié)調(diào)的思想作了系統(tǒng)的闡述，為了實(shí)現(xiàn)民治政府和高行政效率，他主張政治與行政間協(xié)調(diào)發(fā)展，并提出政治對(duì)行政適當(dāng)控制、行政適當(dāng)集權(quán)、發(fā)揮政黨在政治與行政間的協(xié)調(diào)作用等思想。古德諾的許多思想對(duì)當(dāng)代中國(guó)發(fā)展依然具有啟示意義。

[關(guān)鍵詞]政治與行政二分;古德諾;分化與協(xié)調(diào);政策意涵

[中圖分類號(hào)]D035 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? ? ? ? ?[文章編號(hào)]1009—0274（2020）02—0047—05

[作者簡(jiǎn)介]李濤，男，廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院黨委書記，教授，博士研究生導(dǎo)師，管理學(xué)博士，研究方向：公共組織與人力資源管理;吉木拉衣，男，廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：公共組織與人力資源管理。

一、引言

政治與行政二分與官僚制是公共行政學(xué)產(chǎn)生與發(fā)展的理論基礎(chǔ)，其中，政治行政二分貫穿于整個(gè)公共行政學(xué)的理論演進(jìn)中，也影響著公共行政的實(shí)踐發(fā)展。誠(chéng)如公共行政學(xué)大師沃爾多所言：“在公共行政（學(xué)）中，沒(méi)有什么問(wèn)題比政治與行政的關(guān)系更為核心的了”。蓋伊·彼得斯更是將政治與行政二分視為“行政現(xiàn)代化的中心問(wèn)題”。隨著公共行政學(xué)理論變遷與實(shí)踐發(fā)展，后續(xù)公共行政學(xué)派對(duì)政治與行政二分思想進(jìn)行了批判，建構(gòu)了適應(yīng)特定時(shí)代發(fā)展的新公共行政、新公共管理、新公共服務(wù)、新公共治理等理論。然而，這些后興學(xué)派的批評(píng)都未能突破傳統(tǒng)政治與行政二分的理論架構(gòu)，這些批評(píng)都集中于政治與行政極端二分的不可能性，攻擊傳統(tǒng)公共行政學(xué)派只關(guān)注效率，缺少對(duì)人的考慮而忽視了民主、公平、回應(yīng)性等價(jià)值考量。

實(shí)際上，古德諾在《政治與行政》中不僅闡述了政治與行政分離的必要性，也說(shuō)明了政治與行政極端二分的不可能性，他因而花大篇幅去論證政治與行政之間實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)的可行性。鑒于此，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，重讀古德諾《政治與行政》，重現(xiàn)經(jīng)典著作的原貌，對(duì)其政治與行政分化與協(xié)調(diào)的思想進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，對(duì)于我們更好地理解古德諾的行政學(xué)思想、建構(gòu)效率與公平兼具的服務(wù)型政府、優(yōu)化制度建設(shè)具有理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

二、政治與行政：分化邏輯

縱觀整個(gè)公共行政的發(fā)展史，我們能發(fā)現(xiàn)公共行政學(xué)說(shuō)一直在憲政主義與管理主義之間變遷與演進(jìn)。憲政主義以杰斐遜、沃爾多、弗雷德里克森、登哈特等為代表，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公正、公平、民主和回應(yīng)性等價(jià)值理性;而管理主義則以漢密爾頓、威爾遜、古利克、西蒙和奧斯本等為代表，關(guān)注效率、經(jīng)濟(jì)等工具理性。簡(jiǎn)言之，公共行政的發(fā)展史，是一部關(guān)于如何協(xié)調(diào)政治與行政、公平與效率、政治哲學(xué)與行政科學(xué)之間的矛盾統(tǒng)一關(guān)系的歷史[1]。值得一提的是，不管是以沃爾多、弗雷德里克森為代表的憲政主義學(xué)派，還是以西蒙代表的管理主義學(xué)派，都對(duì)以威爾遜、古德諾為代表的傳統(tǒng)公共行政持批判的態(tài)度。因此，對(duì)政治與行政二分觀點(diǎn)的認(rèn)知態(tài)度不是區(qū)分憲政主義與管理主義學(xué)派的標(biāo)準(zhǔn)和表征。實(shí)際上，古德諾并不是第一位提出政治與行政二分的學(xué)者，當(dāng)然，也不是伍德羅·威爾遜首提。政治與行政二分是根據(jù)當(dāng)時(shí)的特定社會(huì)背景而產(chǎn)生的，并從歐洲大陸傳入十九世紀(jì)的美國(guó)，具有一定的發(fā)展邏輯。

（一）政治與行政二分的形成邏輯

政治與行政二分法的觀點(diǎn)究竟是誰(shuí)第一次提出來(lái)的呢？國(guó)內(nèi)武漢大學(xué)丁煌教授、復(fù)旦大學(xué)竺乾維教授等多位學(xué)者均認(rèn)為美國(guó)學(xué)者伍德羅·威爾遜于1886年發(fā)表的《行政學(xué)之研究》一文是提出政治與行政二分的最早觀點(diǎn)。實(shí)則不然，根據(jù)國(guó)外學(xué)者M(jìn)artin的研究與梳理，他認(rèn)為早在1812年，法國(guó)的一些思想家已經(jīng)在思考行政和政治理論之間的關(guān)聯(lián)性以及進(jìn)行區(qū)分的必要性，這是政治與行政二分的萌芽[2]。而到了1845年，維維恩在《行政學(xué)》專著中就提出：任何政府的執(zhí)行分支都需要認(rèn)識(shí)到區(qū)分政治與行政的重要性，前者與國(guó)家的道德指向相關(guān)，后者則與公共服務(wù)的提供相關(guān)，這是對(duì)政治與行政進(jìn)行功能區(qū)分的最早探索。隨后，德國(guó)學(xué)者布隆赤里對(duì)政治與行政間的關(guān)系進(jìn)行了比較詳盡的闡述。布隆赤里認(rèn)為，政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。布隆赤里認(rèn)為，從功能層面來(lái)看，政治與行政是相互區(qū)別的，它們之間有著嚴(yán)格的區(qū)分界限。此后才是美國(guó)學(xué)者伍德羅·威爾遜將興起于歐洲的政治與行政二分的觀點(diǎn)引進(jìn)美國(guó)，于1886年在《政治科學(xué)》季刊上發(fā)表《行政學(xué)之研究》一文。威爾遜認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)政治與行政二分是行政學(xué)賴以成立的理論前提，他從行政學(xué)研究的必要性、目標(biāo)和任務(wù)、實(shí)質(zhì)、歷史淵源、方法論、人事行政、行政監(jiān)督等方面對(duì)政治與行政的區(qū)分作了進(jìn)一步的闡述[3]。顯然，就形塑邏輯而言，政治與行政兩分法的觀點(diǎn)可以追溯到十九世紀(jì)初的法國(guó)思想家那里。

然而，上述學(xué)者僅僅進(jìn)行了規(guī)范探討，總體屬于早期萌芽階段。古德諾在《政治與行政》中對(duì)政治與行政兩分法觀點(diǎn)進(jìn)行了系統(tǒng)論證，他從政府功能區(qū)分的角度系統(tǒng)地闡釋了政治與行政二分的極端重要性，以及政治與行政極端二分的不可能性，這看似矛盾，實(shí)則不然。古德諾認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)民治政府和行政效率，政治需要對(duì)行政進(jìn)行必要的控制，當(dāng)然這種控制應(yīng)該保持在一定的限度，超出這個(gè)限度，國(guó)家的政治系統(tǒng)可能會(huì)出現(xiàn)奔潰[4]41。此外，還需要進(jìn)行行政集權(quán)，過(guò)去參考孟德斯鳩等人的三權(quán)分立原則而建構(gòu)的政治結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了合法性和效率性危機(jī)，行政集權(quán)是提高行政效率的重要手段。而如何實(shí)現(xiàn)政治對(duì)行政的必要控制以及行政集權(quán)以提升行政效率和實(shí)現(xiàn)民治（民主）政府，不可能在法內(nèi)制度中實(shí)現(xiàn)，只得去法外制度去尋找，而這種法外制度正是政黨機(jī)制[5]15。

（二）對(duì)政治與行政二分的認(rèn)知偏差

作為公共行政的主要基石，政治與行政二分思想源于法國(guó)、英國(guó)、德國(guó)等歐洲國(guó)家，威爾遜相繼將之引進(jìn)美國(guó)大地，而古德諾對(duì)此進(jìn)行了詳細(xì)闡釋。學(xué)界普遍認(rèn)同，古德諾《政治與行政》一書的發(fā)表，政治與行政兩分法的觀點(diǎn)才得到了較為系統(tǒng)的闡述，從理論上實(shí)現(xiàn)了政治與行政的分離，從而為建構(gòu)系統(tǒng)的公共行政學(xué)科范式奠定了理論基礎(chǔ)。然而，政治與行政二分的觀點(diǎn)也容易將人們誤導(dǎo)，會(huì)讓人主觀臆測(cè)政治與行政是互相獨(dú)立、互不干涉的單獨(dú)活動(dòng)。這種錯(cuò)覺(jué)進(jìn)一步促使有人出現(xiàn)認(rèn)知偏差，誤將公共行政視為與政治哲學(xué)無(wú)關(guān)的獨(dú)立學(xué)科，認(rèn)為行政所涉及的僅僅是政府管理的技術(shù)性問(wèn)題，并主張脫離政治學(xué)的價(jià)值觀，奉行“價(jià)值中立”原則。很顯然，這種趨勢(shì)可能會(huì)誤導(dǎo)行政學(xué)的理論研究與實(shí)踐發(fā)展，比如現(xiàn)在公共管理研究?jī)?nèi)流行的實(shí)證主義就陷入了“統(tǒng)計(jì)主義”的泥潭，完全忽視了公共行政應(yīng)有的價(jià)值因素。事實(shí)上，在實(shí)際的政府行為中，政治與行政總是結(jié)合在一起而無(wú)法分離的，在當(dāng)代政府行為中，政治與行政的結(jié)合仍然表現(xiàn)得非常明顯[6]。因此，政治與行政既有分離的必要性，也有完全分離的不可能性，實(shí)現(xiàn)兩者間的協(xié)調(diào)發(fā)展是關(guān)鍵，古德諾針對(duì)如何實(shí)現(xiàn)政治與行政的協(xié)調(diào)作了系統(tǒng)性的論述。

三、政治與行政：走向協(xié)調(diào)

任何理論的建構(gòu)與發(fā)展都有特定的產(chǎn)生條件與時(shí)代背景。威爾遜和古德諾時(shí)期的美國(guó)，國(guó)會(huì)與政府的關(guān)系已經(jīng)出現(xiàn)了裂痕[7]。這種裂痕一方面表現(xiàn)在行政權(quán)力的相對(duì)劣勢(shì)上，美國(guó)遵循三權(quán)分立原則的憲政體制被國(guó)會(huì)一權(quán)獨(dú)大的事實(shí)所扭曲;另一方面政治與行政之間的關(guān)系變得模糊不清，原本上政治與行政二分的局面被破壞。此外，在他們所處的時(shí)代中，政府系統(tǒng)里充滿了任人唯親和依戀于權(quán)力的“理性人”，這些人運(yùn)用政治手段干預(yù)行政事務(wù)。也就是說(shuō)，當(dāng)時(shí)政治權(quán)力侵蝕著行政執(zhí)行，破壞了行政效率和公共利益。這是政治與行政協(xié)調(diào)發(fā)展理論產(chǎn)生于美國(guó)大地的時(shí)代邏輯，對(duì)我們形塑正確的認(rèn)識(shí)有重要作用。然而，后續(xù)學(xué)者卻對(duì)以威爾遜和古德諾為代表的傳統(tǒng)公共行政學(xué)派進(jìn)行了非常嚴(yán)厲的批判。

（一）后續(xù)學(xué)派對(duì)政治與行政二分思想的批評(píng)

之后的新公共行政學(xué)派、新公共管理學(xué)派、新公共服務(wù)學(xué)派以及近幾年興起的新公共治理學(xué)派都不同程度地否定了政治與行政二分法。美國(guó)政治學(xué)家安德森甚至斷言，“除了少數(shù)幾個(gè)老古董和信息不通者之外，今天再也不會(huì)有人接受這種政治與行政兩分法了?！盵8]批評(píng)者們認(rèn)為古德諾的功能主義的理論視角和經(jīng)驗(yàn)主義的分析方法具有明顯的時(shí)代局限性，一旦外部環(huán)境改變，古德諾政治與行政而分思想就顯得不具適用性了。而且，作為特定時(shí)代和環(huán)境中產(chǎn)生的理論范式，它提供的只是一種經(jīng)驗(yàn)總結(jié)或理論參考，而不是一個(gè)普適性的原則，只是特定社會(huì)發(fā)展階段的政治產(chǎn)物，其政治意義大于學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)。此外，政治與行政之間出現(xiàn)的鴻溝，在深層次上反映了西方國(guó)家政治系統(tǒng)所追求的民主與效率、有效性與合法性等價(jià)值取向之間的沖突[9]，繼而割裂了政府與政府的服務(wù)對(duì)象人民之間的聯(lián)系，失去了民治政府的意涵。

但綜觀這些反對(duì)者的理論依據(jù)，大都認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)是政治與行政的“涇渭分明”，這些學(xué)者僅僅抓住政治與行政二分的字面意義不放，似乎對(duì)古德諾政治與行政二分思想的認(rèn)知只停留在表面意義層面，有意無(wú)意地忽視了政治與行政二分理論產(chǎn)生的時(shí)代背景，囿于政治與行政二分的表面意思，妨礙了對(duì)古德諾的政治與行政思想的正確認(rèn)知。實(shí)際上，在后續(xù)學(xué)者提出質(zhì)疑之前，古德諾已經(jīng)就某些問(wèn)題給出了前瞻性的回答。

（二）古德諾政治與行政協(xié)調(diào)發(fā)展思想

按照古德諾的觀點(diǎn)，為了實(shí)現(xiàn)適應(yīng)于社會(huì)工業(yè)化生產(chǎn)的行政效率和民治政府，政治與行政必須實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，行政的理論研究與實(shí)踐發(fā)展都離不開政治的價(jià)值指引[10]14。仔細(xì)閱讀古德諾的《政治與行政》原著，我們就能發(fā)現(xiàn)，古德諾在第一章“國(guó)家的主要功能”中循序漸進(jìn)地提出了政治與行政二分的主張。比如，“不同民族在同一智力和道德階段上所具有的真正的政治制度，會(huì)表現(xiàn)出很大的相似性，就是在那些政府外部形態(tài)上很不相同的地方也是如此?！盵11]4再如，“各種政治功能，會(huì)自然地聚集在兩個(gè)頭腦之下，這兩個(gè)頭腦同樣能用于智力活動(dòng)和自覺(jué)的人性行為。這就是，作為政治實(shí)體的國(guó)家的行為，既存在于對(duì)表達(dá)其意志所必需的活動(dòng)中，也存在于對(duì)執(zhí)行其意志所必需的活動(dòng)中?！盵12]5最后才指出“政府的兩種功能可以分別稱作“政治”與“行政”。政治或政策與國(guó)家意志的表達(dá)有關(guān)，行政則與這些政策的執(zhí)行有關(guān)?！盵13]10

而其余九章都在通過(guò)比較分析法國(guó)、英國(guó)、德國(guó)等歐洲國(guó)家的政治傳統(tǒng)和邏輯與美國(guó)的區(qū)別，而主張政治與行政完全分開是不可能的，如“被稱為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)，幾乎在任何情況下都擁有大量的制定法令或立法權(quán)。另一方面，以表達(dá)國(guó)家意志為主要職責(zé)的機(jī)關(guān)，即立法機(jī)關(guān)，通常又有權(quán)用某種方式控制以執(zhí)行國(guó)家意志為主要職責(zé)的機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家意志的執(zhí)行。也即是說(shuō)，盡管人們能夠區(qū)分政府的兩種主要功能，但都無(wú)法嚴(yán)格地規(guī)定這些功能委托給哪些政府機(jī)構(gòu)去行使?！盵14]9就美國(guó)而言，“美國(guó)的行政機(jī)構(gòu)就經(jīng)常通過(guò)行使其否定權(quán)，而對(duì)政治功能的行使發(fā)生重要的影響?！盵15]11鑒于此，古德諾提出，必須實(shí)現(xiàn)政治與行政間的協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而探討如何實(shí)現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)發(fā)展。古德諾認(rèn)為實(shí)現(xiàn)政治與行政協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑有：政治對(duì)行政的控制、行政的適度集權(quán)以及政黨在政治與行政協(xié)調(diào)中的重要作用。

（三）古德諾政治與行政協(xié)調(diào)路徑

古德諾認(rèn)為，為了在國(guó)家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間實(shí)現(xiàn)這種協(xié)調(diào)，就必須或者犧牲掉國(guó)家意志的表達(dá)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，或者犧牲掉國(guó)家意志執(zhí)行機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。很顯然，民治的政府要求執(zhí)行機(jī)構(gòu)必須服從表達(dá)機(jī)構(gòu)，因?yàn)楹笳呃硭?dāng)然地比執(zhí)行機(jī)構(gòu)更能代表人民。因此，政治必須對(duì)行政實(shí)行適度控制，為使這種控制具有效率，并且能在政府體制中求得，就必須使行政體制高度集權(quán)化。

首先，政治對(duì)行政的控制。古德諾認(rèn)為，政治可以通過(guò)兩種方式對(duì)行政進(jìn)行控制，分別是法外控制和法內(nèi)控制。法外控制，即“如果為了防止政治在具體細(xì)節(jié)問(wèn)題上影響行政，而試圖在政府中把分別主要承擔(dān)這兩種功能的機(jī)構(gòu)在法律上分開，政治對(duì)政府的必要控制就要在法律之外進(jìn)行?！盵16]15法內(nèi)控制，即“如果在政府體制中沒(méi)有試圖規(guī)定政治與行政的劃分，如果政府制度沒(méi)有靠采用一部成文憲法而具有比較堅(jiān)實(shí)而固定的形式，對(duì)行政功能的控制與監(jiān)督，就會(huì)由行使政治功能的政府機(jī)構(gòu)所承擔(dān)?！盵17]15不過(guò)，政治對(duì)行政控制必須保持一定的限制，因?yàn)檫@種控制一旦超過(guò)某種限度，就會(huì)造成政治癱瘓。

其次，行政的適度集權(quán)。古德諾認(rèn)為，政治與行政的協(xié)調(diào)還取決于行政權(quán)力的必要集中。傳統(tǒng)分權(quán)制衡理論在政治實(shí)踐中出現(xiàn)不少弊端，比如政治與行政的失調(diào)。特別是中央和地方的分權(quán)造成了行政力量統(tǒng)一性的破壞，從而使國(guó)家意志的執(zhí)行出現(xiàn)了問(wèn)題。古德諾認(rèn)為，只有行政在一定程度上被集權(quán)化了，才能達(dá)到政治和行政功能之間必要的協(xié)調(diào)，應(yīng)該鼓勵(lì)行政集權(quán)的趨勢(shì)，而不是阻礙它的發(fā)展[18]70。

最后，發(fā)揮政黨在協(xié)調(diào)政治與行政中的重要作用。古德諾指出，美國(guó)法治的行政體制可以阻止獨(dú)裁和專制主義，但是并不能實(shí)現(xiàn)政治與行政之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。古德諾認(rèn)為這種協(xié)調(diào)功能來(lái)自一種法定體制外的調(diào)節(jié)力量，這就是政黨?！罢h不僅擔(dān)負(fù)起了挑選在政府體制理論中表達(dá)國(guó)家意志的機(jī)關(guān)的成員，即立法機(jī)關(guān)的成員的責(zé)任，而且擔(dān)負(fù)起了挑選執(zhí)行這種意志的人員，即執(zhí)行官員的責(zé)任?！盵19]57。也就是說(shuō)，通過(guò)政黨對(duì)立法機(jī)構(gòu)成員和執(zhí)行機(jī)構(gòu)成員的挑選，可以實(shí)現(xiàn)立法機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)構(gòu)的有效控制，通過(guò)政黨對(duì)中央行政官員和地方行政官員的挑選可以實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政系統(tǒng)的大一統(tǒng)性質(zhì)，提升行政效率。因此，他主張起協(xié)調(diào)作用的政黨組織不僅應(yīng)當(dāng)強(qiáng)大，而且應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)期存在。但是，為防止政黨與公司利益共享而尋租，需要實(shí)現(xiàn)公司與政黨事務(wù)公開化、透明化，接受民眾的監(jiān)督，對(duì)大眾負(fù)責(zé)。

四、政治與行政：政策意涵

到今天為止，關(guān)于政治與行政二分的爭(zhēng)論還未結(jié)束。事實(shí)上，沒(méi)有兩分法的基礎(chǔ)，公共行政學(xué)也就失去了其存在的合法性根基[20]。公共行政學(xué)的后續(xù)理論演進(jìn)與實(shí)踐發(fā)展總是在古德諾政治與行政這個(gè)認(rèn)識(shí)框架下展開并發(fā)展起來(lái)的。在當(dāng)時(shí)的情景下，他的政治與行政協(xié)調(diào)發(fā)展思想沒(méi)有引起足夠的重視，于是，傳統(tǒng)公共行政逐漸偏離了政治與行政二分的基調(diào)，民主、公平等政治價(jià)值因素逐漸淡化，經(jīng)濟(jì)、效率幾乎成為唯一的目標(biāo)[21]。解讀古德諾的政治與行政二分論，重現(xiàn)經(jīng)典著作的原貌，有助于在我國(guó)政府管理實(shí)踐中合理地處理政治與行政的關(guān)系。我們應(yīng)當(dāng)借鑒古德諾政治與行政二分思想中的有益成分，在立足我國(guó)國(guó)情和時(shí)代特征的基礎(chǔ)上，建構(gòu)與優(yōu)化中國(guó)本土化的公共行政學(xué)，以更好地指導(dǎo)我國(guó)公共行政學(xué)的實(shí)踐與發(fā)展。在當(dāng)前的公共行政理論界，治理理論方興未艾，古德諾政治與行政二分思想與治理理論有一定的內(nèi)在邏輯，公共行政一直是關(guān)于國(guó)家治理的科學(xué)，治理理論和政治與行政二分的共同目標(biāo)都是實(shí)現(xiàn)民治政府，即政府要對(duì)人民負(fù)責(zé)?；诖?，我國(guó)應(yīng)該借鑒古德諾政治與行政二分的思想，建立健全責(zé)任政府，借助諸如行政程序法、公開聽證等多種符合時(shí)代特征的工具與民眾進(jìn)行開放的溝通，以填補(bǔ)政治和行政之間的鴻溝[20]，應(yīng)該主動(dòng)通過(guò)社會(huì)力量監(jiān)督政治對(duì)行政的控制和干預(yù)，減少腐敗與尋租行為，建構(gòu)透明的“陽(yáng)光政府”，建設(shè)民主政治和高效政府。

值得一提的是，古德諾與民國(guó)時(shí)代的中國(guó)有一定的淵源。1913年，古德諾來(lái)到中國(guó)，擔(dān)任了袁世凱政府的法律顧問(wèn)，他將其政治與行政二分的思想應(yīng)用于中國(guó)的政治結(jié)構(gòu)的建構(gòu)中，主張?jiān)谥贫☉椃ㄖ刑幚砗昧⒎?quán)與行政權(quán)的關(guān)系。古德諾認(rèn)為由于中國(guó)有深厚的帝制傳統(tǒng)，在政治邏輯上習(xí)慣于集權(quán)的歷史和文化，因而不應(yīng)當(dāng)照搬西方的憲政制度，亟須構(gòu)建強(qiáng)有力的中央政府鞏固國(guó)家政權(quán)。但他的政治與法律思想未被袁世凱政府充分采納。古德諾離開中國(guó)后，將自己對(duì)中國(guó)的認(rèn)知與思考編寫成書，題為《解析中國(guó)》，在書中寫到“中國(guó)社會(huì)的種種變化使我們有理由相信在中國(guó)會(huì)逐漸產(chǎn)生民主制度，這個(gè)國(guó)家會(huì)成為一個(gè)真正的共和制的國(guó)家?！盵22]事實(shí)上，古德諾的許多論斷，諸如發(fā)展經(jīng)濟(jì)才能實(shí)現(xiàn)中國(guó)發(fā)展、中國(guó)發(fā)展需要強(qiáng)有力的核心領(lǐng)導(dǎo)、任何一國(guó)的政府組織形式應(yīng)由一國(guó)的歷史、文化以及本國(guó)的政治需求所決定，任何從其他國(guó)家照搬而來(lái)的組織形式都不會(huì)在這一國(guó)家成功等[23]，對(duì)民國(guó)時(shí)期的中國(guó)知識(shí)分子有指引作用。這些觀點(diǎn)也在建國(guó)至今的中國(guó)的發(fā)展歷史中也得到了充分的驗(yàn)證，中國(guó)人民最終選擇了符合中國(guó)國(guó)情的中國(guó)特色社會(huì)主義道路，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，實(shí)施黨管干部政策和偉大的改革開放戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)了世界矚目的高速發(fā)展[24]，展現(xiàn)了中國(guó)效率、中國(guó)模式以及中國(guó)之治，凸顯了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)處于近代以來(lái)最好的發(fā)展時(shí)期，在全面推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，要把握好古德諾政治與行政分化與協(xié)調(diào)意涵，在借鑒國(guó)外先進(jìn)的治理理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，要注重結(jié)合中國(guó)國(guó)情，避免全盤照搬西方理論范式與實(shí)踐模式而出現(xiàn)“水土不服”，建構(gòu)和完善中國(guó)本土化的公共治理理論體系，以適應(yīng)公共治理的實(shí)踐變化。在此基礎(chǔ)上，增強(qiáng)中國(guó)公共治理話語(yǔ)權(quán)，繼續(xù)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革和政府治理變革，實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開化、透明化，優(yōu)化制度執(zhí)行力，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)治理效能，不斷滿足人民群眾獲得感、幸福感和安全感，為中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)提供堅(jiān)強(qiáng)政治保障與動(dòng)力源泉。

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責(zé)任編輯：楊偉民

基金項(xiàng)目：本文系2018年教育部第二批產(chǎn)學(xué)合作協(xié)同育人項(xiàng)目“公共部門人力資源實(shí)訓(xùn)平臺(tái)建設(shè)”（項(xiàng)目編號(hào)：201802281070）、2018年廣西哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究課題“公共服務(wù)動(dòng)機(jī)、工作投入及工作價(jià)值觀對(duì)績(jī)效的影響：基于民族地區(qū)公務(wù)員的研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18FGL008）、2019年廣西民族大學(xué)研究生創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目“社會(huì)資本、公共服務(wù)滿意度與居民幸福感：基于中國(guó)大樣本微觀數(shù)據(jù)的實(shí)證研究”（項(xiàng)目編號(hào)：gxun-chxps201927）階段性研究成果。