胡逸

黨的十八大以來，習近平總書記多次強調，要運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平。黨的十九屆四中全會公報提出“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數(shù)據(jù)等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”。數(shù)據(jù)作為新的生產要素，首次寫入全會文件，與勞動、資本、技術、土地一起形成新的經濟范式，標志著我國正式進入數(shù)字經濟紅利大規(guī)模釋放的時代。全會同時指出“建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規(guī)則”。大數(shù)據(jù)從“治理資源”到“國家治理技術”，對于全面提升政府治理能力具有重要意義。

在“數(shù)據(jù)爆炸”的時代，在中國，政府作為數(shù)據(jù)資源最重要的管理者，掌握著全社會80%以上的信息資源。有效開發(fā)利用數(shù)據(jù)資源，提高政府數(shù)據(jù)治理水平成為推進政府績效提升的必然要求。

大數(shù)據(jù)對提升城市治理能力現(xiàn)代化的重要意義

“大數(shù)據(jù)”一詞由英文“Big Data”直譯而來，內涵和外延非常豐富。作為信息資產，大數(shù)據(jù)是一種新的生產要素和基礎性戰(zhàn)略資源，催生了新的經濟形態(tài);作為海量數(shù)據(jù)處理模式，大數(shù)據(jù)是一種新的科學技術方法，推動了產業(yè)升級和模式創(chuàng)新;作為觀點理念，大數(shù)據(jù)是一種新的戰(zhàn)略思維模式，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了全新的視野。大數(shù)據(jù)不但是一項新的科技技術，而且是一種全新的思維模式和工作方法，是治理現(xiàn)代化的一個重要內涵，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內在動力和重要支撐。

從治理理念視角看，大數(shù)據(jù)回應治理現(xiàn)代化對于“人本”的核心訴求。國家治理現(xiàn)代化的核心理念是“以人民為中心”，最終目的是通過有效治理實現(xiàn)人的現(xiàn)代化、全面發(fā)展和福祉?！耙匀嗣駷橹行摹辈粌H要在頂層設計和指導思想中體現(xiàn)，更要根據(jù)人的特點落實到具體的個體。從“以人民為中心”出發(fā)，國家治理現(xiàn)代化須確立以人為本、從“大水漫灌”轉變?yōu)椤熬珳实喂唷钡摹熬毣卫怼崩砟?，致力于提升各類公眾服務的精準供給能力，解決“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)采集與挖掘技術、大數(shù)據(jù)的智慧治理等均有助于領導者科學把握人民群眾的需求特征，提高治理的匹配性、精準性及有效性，讓數(shù)據(jù)多跑路，百姓少跑腿，從而提升公共服務的均等化、普惠化、便捷化水平，進而滿足越來越多樣化、個性化的需求，實現(xiàn)公共服務的“需求側響應”，促進現(xiàn)代化治理從宏觀走向微觀，從一個主體走向多個主體，從粗放走向精細。

從治理體系視角看，大數(shù)據(jù)驅動治理體系按照“法治”要求的深化改革。黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系”。大數(shù)據(jù)與國家治理日漸融合為“數(shù)據(jù)化國家治理”，要建立健全運用大數(shù)據(jù)進行行政管理的制度規(guī)則，探索政府機構改革和權責碎片化的重新整合、政府體制機制的系統(tǒng)優(yōu)化和流程再造、政務服務的全面數(shù)字化，等等。其表現(xiàn)形式就是“業(yè)務數(shù)據(jù)化”和“數(shù)據(jù)業(yè)務化”?！皹I(yè)務數(shù)據(jù)化”即依靠大數(shù)據(jù)信息與分析優(yōu)勢，對國家治理體系和治理能力從數(shù)據(jù)來源、政策的制定、監(jiān)督和執(zhí)行提供全方位的支撐，構建“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機制。“數(shù)據(jù)業(yè)務化”即政府治理一旦建立在大數(shù)據(jù)基礎上，基于行政權力數(shù)字化運行的需求，對政務流程、組織構架、職能定位、崗位職責等進行數(shù)字化重塑，打破組織壁壘和信息壁壘，提高政府治理能力和公共服務質量。

從治理能力視角看，大數(shù)據(jù)提供治理能力“智慧”化解決方案。國家治理能力是運用國家制度管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業(yè)的能力，體現(xiàn)在改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。依托大數(shù)據(jù)中心歸集的多維度海量數(shù)據(jù)，徹底改變以往依靠抽樣調查所得到的少量數(shù)據(jù)進行決策，從依托“局部—整體”邏輯推理轉向依據(jù)“實時、全樣、巨量”大數(shù)據(jù)的相關性分析與深度挖掘，使各類研判和預測主要指標“形”與“勢”更有公信力。在宏觀調控方面，決策分析數(shù)據(jù)不再局限于政府部門，還會對各行業(yè)、領域和消費主體形成的大數(shù)據(jù)進行分析研判，更好地提高供給側結構性改革的精準性、有效性和靈活性。在產業(yè)升級方面，大數(shù)據(jù)賦能實體經濟高質量發(fā)展，在加快改造提升傳統(tǒng)產業(yè)的同時，自身也催生出新產業(yè)新業(yè)態(tài)新模式。在公共服務方面，智慧養(yǎng)老、智慧教育、智慧社區(qū)等領域的公共服務數(shù)字化應用前景廣闊，為政府購買優(yōu)質公共服務提供了新機遇。

大數(shù)據(jù)在城市治理現(xiàn)代化中的實踐應用

城市治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容。一流城市要有一流治理，要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫。要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創(chuàng)新，實現(xiàn)政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。從根本上彰顯國家治理體系須“以人民為中心”的本源訴求與底色。

數(shù)字政府。推動政府數(shù)字化轉型，是以政府主要業(yè)務的數(shù)字化為基礎，通過線上線下政務服務流程再造、數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同，不斷優(yōu)化組織架構，逐步形成“以人民為中心”的行政權力運行機制，提高政府透明度和行政效能，切實轉變政府職能，構建開放、高效、整體性的數(shù)字政府。與以往的數(shù)據(jù)開放和共享工作相比，數(shù)字政府的數(shù)據(jù)治理更強調把數(shù)據(jù)作為一項資產，對其進行全生命周期管理——不僅要關注數(shù)據(jù)的共享，更要從數(shù)據(jù)的產生、歸集，一直覆蓋到交換、應用的全過程、全鏈條;既要推動數(shù)據(jù)的開放，也要強調確定數(shù)據(jù)權屬、完善數(shù)據(jù)標準、保護數(shù)據(jù)安全和隱私等;既要通過“數(shù)據(jù)治理”推動黨政機構的改革，也要在全社會形成有利于數(shù)據(jù)資產應用、增值的環(huán)境。以廣東省的“數(shù)字廣東”為例，廣東先后開發(fā)了“粵省事”“粵商通”“粵政易”等APP產品。“粵省事”實現(xiàn)包括出生證、身份證、社?？ā艨诓?、公積金、駕駛證在內的67種電子證照（卡證類+證明類）、883項高頻服務事項、666項零跑腿事項的“一網(wǎng)通辦”，擁有2152萬實名用戶，實現(xiàn)37719萬次查詢辦理、日活量1687萬。“粵商通”面向廣東省1200萬商事主體，首次將分散在政府各主管部門的企業(yè)開辦、經營許可、清繳稅款、出口退稅、創(chuàng)業(yè)補貼、項目審批、不動產申報等319項高頻涉企服務事項集成到同一個手機應用，全面支持企業(yè)“一站式”集成辦事，并實現(xiàn)證照查驗“免證辦”?！盎浾住泵嫦蛘鞑块T，推出基于政務微信的統(tǒng)一協(xié)同辦公平臺，圍繞政府內部辦文、辦會、辦事、管人、管財、管物等需求，打造超過100款定制化應用，服務全省50萬名公務員。

數(shù)字經濟。與往年中央經濟工作會議決議相比，2019年末的會議通稿中首次提出“大力發(fā)展數(shù)字經濟”。數(shù)字經濟并非第一次出現(xiàn)在重大會議中，過去幾年中數(shù)字經濟也被作為各地政府的一項重大工作來推進。在中央提出“推動高質量發(fā)展”的要求下，數(shù)字經濟將成為著力點，因此在中央經濟工作會議中著重提出。數(shù)字經濟與實體經濟融合是新時代經濟發(fā)展重要方向，以經濟社會發(fā)展數(shù)據(jù)資源的有效供給和挖掘利用為切入點，推動實體經濟實現(xiàn)網(wǎng)絡化、數(shù)字化和智能化轉型升級，推動創(chuàng)新要素和市場應用良性互動，構建一、二、三產業(yè)、大中小企業(yè)融通創(chuàng)新發(fā)展的數(shù)字經濟新生態(tài)。以杭州建設中國數(shù)字經濟第一城，全面推進數(shù)字產業(yè)化、產業(yè)數(shù)字化、城市數(shù)字化為例：數(shù)字產業(yè)化把數(shù)字資源變成產業(yè)新藍海，培育形成電子商務、數(shù)字安防、軟件信息等萬億級數(shù)字經濟產業(yè)集群，孕育和壯大了阿里巴巴、?？低?、網(wǎng)易等享譽世界的數(shù)字化平臺企業(yè)，以云棲小鎮(zhèn)為代表的發(fā)展載體也為阿里云、數(shù)夢工廠等一大批數(shù)字企業(yè)提供了騰飛的“云梯”。產業(yè)數(shù)字化為傳統(tǒng)產業(yè)插上新翅膀，緊密圍繞實體經濟推進數(shù)字技術在制造業(yè)、服務業(yè)、農業(yè)的全方位、全角度、全鏈條應用，鼓勵傳統(tǒng)制造業(yè)“機器換人”，支持有條件的企業(yè)建設“機聯(lián)網(wǎng)”“廠聯(lián)網(wǎng)”，提高企業(yè)網(wǎng)絡化、自動化、智能化制造水平。城市數(shù)字化打造“城市大腦”，使之成為深度鏈接和支撐數(shù)字經濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府協(xié)同聯(lián)動發(fā)展的城市數(shù)字化治理綜合基礎設施。2018年杭州全市數(shù)字經濟線上主營業(yè)務收入突破1萬億元，數(shù)字經濟增加值占全市經濟總量的1/4以上，對全市經濟增長貢獻率達到1/2以上，在全省數(shù)字經濟中的比重達到1/2以上。

數(shù)字社會（智慧城市）。數(shù)字社會（智慧城市）的實質是對城市的智慧化管理和運行，以城市生態(tài)系統(tǒng)中的“人”為焦點，最大限度地為城市中的“人”提供衣、食、住、行、游、教等全面細致的服務，最終達到使城市居民都享受到安全、高效、便捷、綠色的城市生活的目的。以貴州“多彩寶”APP為例，大數(shù)據(jù)與民生服務深度融合，主動適應智能互聯(lián)時代的新趨勢，致力于創(chuàng)造更多智慧生活解決方案。老百姓只需輕點APP，就能在線獲得政務辦事、生活繳費、到家服務及其他本地生活服務，包括社保、醫(yī)療、治安、房產、交通、教育、司法等與生活息息相關的眾多領域。“多彩寶”還能根據(jù)用戶自身不同的情況，打造“千人千面”的用戶體驗，享受到生活半徑內不同的服務。多彩寶業(yè)務在2018年實現(xiàn)了省、市（州）、縣（區(qū)）全覆蓋，正在向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村推廣，在用戶覆蓋范圍上已形成占固定人口6.5%的體量，成為用戶普及率第二的省級移動門戶。

運用大數(shù)據(jù)更好推動無錫城市治理現(xiàn)代化的建議

一流城市要有一流治理，作為國家傳感網(wǎng)創(chuàng)新示范區(qū)，無錫要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫，依托全面物聯(lián)感知基礎，運用大數(shù)據(jù)、人工智能等先進技術更好地優(yōu)化城市治理、服務百姓民生，推進政府管理和社會治理模式創(chuàng)新，實現(xiàn)政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化，為全國智慧城市建設提供“無錫經驗”。

更好地貫徹大數(shù)據(jù)“以人民為中心”發(fā)展思想，實現(xiàn)人本治理。（1）政務在線。以群眾和企業(yè)的服務需求為導向，建立高質量的數(shù)字身份認證體系，通過業(yè)務精細梳理、數(shù)據(jù)高度共享，實現(xiàn)一張政務網(wǎng)通辦大小事;以“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”為突破口，實現(xiàn)政務服務“掌上辦理”“不見面審批”，真正讓數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿。（2）智慧城市。其場景應用必須以人民群眾體驗為核心進行設計并快速迭代發(fā)展，更加注重可持續(xù)的市場化運營，構建無錫本地企業(yè)快速成長的生態(tài)環(huán)境，形成以數(shù)據(jù)智能為核心，利用網(wǎng)絡效應建立超融合便民服務的生態(tài)體系，讓人民群眾切實感知和體驗到“有文化、有溫度”的新型智慧城市及大數(shù)據(jù)技術帶來的便利。（3）數(shù)據(jù)開放。積極參與長三角地區(qū)的公共數(shù)據(jù)開放，建設全市統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺，有計劃、有步驟地推進公共數(shù)據(jù)的全面開放，并通過數(shù)據(jù)開放營造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)，促進數(shù)據(jù)的增值利用。

更好地發(fā)揮城市大數(shù)據(jù)中心“城市大腦”作用，實現(xiàn)系統(tǒng)治理。（1）系統(tǒng)中樞化。城市大數(shù)據(jù)中心作為全市公共數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌管理的“中樞”地位，擁有匯聚數(shù)據(jù)資源、提供統(tǒng)一平臺、支撐豐富應用的法定權限，大數(shù)據(jù)中心對其匯聚的數(shù)據(jù)享有控制權（但不享有排他的所有權），由專業(yè)團隊把控全市統(tǒng)一技術架構，通過中樞系統(tǒng)實現(xiàn)各種已有或新建系統(tǒng)接入、拉通、融合，實現(xiàn)技術、業(yè)務和數(shù)據(jù)融合，既解決信息孤島問題，又避免信息化重復建設。（2）數(shù)據(jù)在線化。建立全市統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換體系，對上積極協(xié)調省、市數(shù)據(jù)交換共享平臺對接，政府部門履職產生的數(shù)據(jù)匯集到大數(shù)據(jù)中心，所需的非本部門數(shù)據(jù)來源于城市大數(shù)據(jù)中心，履職過程中產生、校驗的數(shù)據(jù)也必須反饋給城市大數(shù)據(jù)中心，通過中樞系統(tǒng)聯(lián)結，讓數(shù)據(jù)及時流動，實現(xiàn)跨層級、跨區(qū)域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的協(xié)同管理和服務。（3）運行可視化。城市運行核心系統(tǒng)的各項關鍵數(shù)據(jù)通過AI轉換成直觀的幾何圖形、圖表或其他直觀形象方式，并生成多個“數(shù)字駕駛艙”，清晰有效傳達要表達的信息，使受眾能更容易理解大數(shù)據(jù)的分析結果并獲取所需信息。各數(shù)字駕駛艙可以圍繞經濟、政治、文化、社會和生態(tài)等主題的可視化內容展開，也可以圍繞各單位的工作職責、工作領域和工作重點的可視化內容布局。除了大屏版外還應有手機版，便于移動應用。

更好地凸顯大數(shù)據(jù)輔助分析的“靶向”價值，實現(xiàn)精準治理。（1）決策精準化。加強財政、稅收、金融、價格、能源、國資、商務等領域數(shù)字化應用，推進謀劃、決策、執(zhí)行、督查、反饋等數(shù)字化協(xié)同工程，以數(shù)據(jù)流支撐和引導技術流、資金流、人才流、信息流、決策流，通過分析、比較作出更精準的決策，尤其要做到各種資源體系協(xié)同共享，形成具有統(tǒng)一性的城市資源體系。（2）服務精準化。以面向公眾真實的精準供給為方向，加強公共服務的供給側結構性改革，應特別注意甄別高頻服務事項，基于海量數(shù)據(jù)和公眾線上行為軌跡的深度分析和價值挖掘，對現(xiàn)實問題進行快速識別并精準提煉公眾需求，通過線上訪問軌跡和點擊行為識別公眾的差異化需求，針對性改進政府線上公共服務、設計智慧城市應用場景，使公共服務越來越智慧化、主動化和精準化。（3）監(jiān)管精準化。構建基于“大數(shù)據(jù)+云計算”雙輪驅動的“事前管標準、事中管達標、事后管信用”新型市場監(jiān)管模式，逐步建立以企業(yè)信用約束為核心的新型監(jiān)管機制，進一步完善市場主體誠信檔案、行業(yè)黑名單制度和經營異常名錄管理，建立跨部門聯(lián)動響應的公共信用評價機制、信用聯(lián)合獎懲機制、信用綜合監(jiān)管機制，構建對市場主體行為全生命周期的監(jiān)管鏈。深刻汲取安全生產事故教訓，利用大數(shù)據(jù)技術精準排查安全隱患，對生產經營行為進行全時空追溯，提高監(jiān)管的及時性和靈敏度。

構建公共數(shù)據(jù)管理利用的頂層設計，實現(xiàn)依法治理。（1）組織領導統(tǒng)籌。全面貫徹“黨管數(shù)據(jù)”原則，加強數(shù)據(jù)領導力建設，建立市領導牽頭的領導小組，在制度建設、基礎支撐、數(shù)據(jù)對接、人才建設等方面加大統(tǒng)籌力度，扎實開展無錫“十四五”規(guī)劃數(shù)字經濟、智慧城市、信息化建設專項重大課題研究，鼓勵支持各單位信息化主管為推進大數(shù)據(jù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻智慧和力量。（2）公共數(shù)據(jù)立法。加快涵蓋政府數(shù)據(jù)治理全流程、內容相互銜接的一體化制度體系建設，完善制度保障，為政府數(shù)據(jù)治理提供“依法治數(shù)”的良好生態(tài)。建立與完善政府部門大數(shù)據(jù)強制性披露制度與部門間數(shù)據(jù)共享制度，平臺型企業(yè)及社會組織大數(shù)據(jù)公益性披露制度，完善公眾隱私權保護的相關立法，打破政府不同部門之間、政府與相關行業(yè)數(shù)據(jù)系統(tǒng)之間的屏障，保障公民、企業(yè)和國家信息安全不受困擾與侵害，并實現(xiàn)政府對各行各業(yè)如何安全使用數(shù)據(jù)進行有效監(jiān)管。（3）確保數(shù)據(jù)安全。建設政務大數(shù)據(jù)安全監(jiān)測預警平臺，網(wǎng)絡安全態(tài)勢感知平臺，開展數(shù)據(jù)安全監(jiān)督檢查和風險評估，貫穿于采集、傳輸、存儲、處理、脫敏、交換、應用、銷毀的數(shù)據(jù)全生命周期。制定數(shù)據(jù)安全應急預案并定期開展安全評測、風險評估和應急演練，為數(shù)據(jù)安全打下堅實基礎。

暢想未來，人們只需牢記自己的身份證號碼，或借助面容識別技術，即可全天候在線訪問電子政府，在網(wǎng)上辦理各類政府部門的業(yè)務，提供各類證明。身上穿戴各種傳感器，即可實時感知心跳、體溫、汗液等各種生理指標，社區(qū)衛(wèi)生服務中心會為你推薦健康的飲食搭配和適宜的運動方式，異常信息還將提供給醫(yī)療部門，將流行病爆發(fā)控制在萌芽期。交通出行可以實時獲取車流、人流信息，通過數(shù)據(jù)建模用于線路規(guī)劃，輕軌、汽車、飛行器等各類交通工具暢行無阻地行駛在地面和空中。教育部門可以通過對每個小孩的語言、行為數(shù)據(jù)進行采集分析，及時精準的感知到小孩的脾氣秉性、智力發(fā)育水平，從而可以為每個小孩設計個性化的教材，可以培養(yǎng)出更多的科學家。對于突發(fā)災害事故，城市管理者在數(shù)據(jù)的支持下評估其影響，決定疏散的范圍、調配的力量和救援的方式，以最快的速度組織應對災害事故，減少事故造成的損失。這樣的應用場景還有很多，借助大數(shù)據(jù)的智慧，打造基于社會運行數(shù)據(jù)的城市立體生態(tài)系統(tǒng)，有望使這些美好愿景從科幻走向現(xiàn)實。

“治國有常，而利民為本”，黨的十九屆四中全會作出的一系列重大決策部署，充分體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，彰顯了我們黨治國理政的不變初心與使命擔當?！爸袊巍彼休d的，是以科學技術為代表的生產力的發(fā)展，也是以數(shù)字化為手段的治理技術，更深層次的是以數(shù)字化驅動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新理念。無錫將適應時代變化、順應人民期盼，把“小聰明”（技術）和“大智慧”（理念、制度、機制）結合起來，推動治理體系和治理能力現(xiàn)代化，讓城市運行管理“聰明”起來、公共服務智慧起來、社會保障精準起來，更好滿足人民日益增長的美好生活需要、促進人的全面發(fā)展，扎實推動高質量發(fā)展走在前列，奮力譜寫“強富美高”新江蘇建設的新篇章。

（作者系無錫市大數(shù)據(jù)管理局黨組書記、局長）

責任編輯：張蔚菊