徐 凱，張 銳，劉博靜

（1.水利部海河水利委員會，天津 300170；2.中水科技咨詢有限責(zé)任公司，天津 300170）

隨著海河流域經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，各行各業(yè)對水資源、河砂資源的需求與日俱增。近年來，海河流域內(nèi)偷采河砂、涉河違規(guī)建設(shè)等違法行為時有發(fā)生，不利于河道規(guī)范管理和水資源的可持續(xù)開發(fā)利用。

目前水事違法案件的研究集中于個案分析和對策提出。李妍[1]等針對黃河中游水事違法案件的特點，提出強化宣傳等處理對策。王迎建[2]強調(diào)了在水事違法案件發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、審理與執(zhí)行等幾個重要環(huán)節(jié)中的注意事項。宋恒義[3]對橫山電廠拒繳水資源費和寶雞飯店違法打井案進(jìn)行了個案分析。本文立足于水利部海河水利委員會（以下簡稱海委）直管范圍內(nèi)水事違法案件的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，分析水事違法案件的發(fā)展變化趨勢，探討水事違法案件發(fā)生原因，提出推進(jìn)水事違法案件查處的對策與措施，為推進(jìn)依法治水管水和強化流域水行政執(zhí)法提供參考。

海委作為水利部的派出機構(gòu)，在海河流域內(nèi)依法行使水行政管理職責(zé)。海委直接管理的流域內(nèi)重要控制性水利工程包括潘家口、大黑汀、岳城3座大型水庫，922 km河道，1 554 km堤防和50余座各類水閘[4}。

1 水事違法案件現(xiàn)狀分析

1.1 水事違法案件數(shù)量分析

2007—2018年，海委直管河段范圍內(nèi)水事違法案件數(shù)量呈逐漸下降趨勢，水事違法案件得到有效控制。2010年之后，每年基本控制在100件左右。到2013年略有回升，原因是2013年海委開展了河湖專項執(zhí)法檢查等活動，集中立案查處了一批違規(guī)建設(shè)行為。2007—2018年海委直管河段范圍內(nèi)水事違法案件數(shù)量變化，如圖1所示。2007—2018年水事違法案件數(shù)量和立案數(shù)量統(tǒng)計，詳見表1。

圖1 2007—2018年海委直管河段范圍內(nèi)水事違法案件數(shù)量變化

表1 2007—2018年海委直管河段范圍內(nèi)水事違法案件和立案數(shù)量統(tǒng)計

1.2 水事違法案件類型分析

根據(jù)違法的具體行為，水事違法案件大致可分為5類[5]，即河道案、水工程案、水資源案、水土保持案和其他案件。在海委直管范圍內(nèi)，水事違法案件以河道案和水工程案為主，具體表現(xiàn)為非法采砂取土采礦、違規(guī)建設(shè)、庫區(qū)棄渣侵占庫容、設(shè)置阻水障礙等。

以2016—2018年立案查處水事違法案件為例，分析近年來水事違法案件的組成。海委直管范圍內(nèi)出現(xiàn)的水事違法案件主要是非法采砂取土采礦、違規(guī)建設(shè)和庫區(qū)棄渣侵占庫容3類，3類案件每年度總比重均在80%以上，其中又以非法采砂取土采礦和違規(guī)建設(shè)2類水事違法行為最為常見。2016—2018年海委立案查處水事違法案件類型統(tǒng)計，詳見表2。

表2 2016—2018年海委立案查處水事違法案件類型統(tǒng)計

在2016—2018年期間，非法采砂取土采礦和違規(guī)建設(shè)案件查處情況基本穩(wěn)定。其中，非法采砂取土采礦案件基本為5起/a，違規(guī)建設(shè)基本為8起/a。從總體來看，非法采砂取土采礦和違規(guī)建設(shè)案件仍是海委直管范圍內(nèi)水事違法案件查處的重點和難點。

1.3 水事違法案件發(fā)生時間分析

海河流域水事違法案件發(fā)生時間多集中在汛前（1—6月），該時段立案查處案件數(shù)量占總數(shù)的60%左右。汛期（7—9月）則是水事違法案件的低發(fā)期，該時段立案查處的水事違法案件數(shù)量一般在總數(shù)的20%左右。在汛前階段，每年3—6月又是水事違法案件的集中發(fā)生和立案查處的時期，立案查處水事違法案件數(shù)占到全年總數(shù)的50%左右。部分年份10—11月也會出現(xiàn)水事違法案件集中的情況。2016—2018年海委立案查處水事違法案件立案時間統(tǒng)計，如圖2所示，詳見表3。

圖2 2016—2018年海委立案查處水事違法案件立案時間統(tǒng)計

表3 2016—2018年海委立案查處水事違法案件立案時間統(tǒng)計

水事違法案件發(fā)生的時間分布規(guī)律與流域自然條件有直接關(guān)系。每年3—6月的汛前階段，海河流域河道水量較少，河灘地、庫灣裸露面積較多，便于機械設(shè)置與人員施工，因此水事違法行為多發(fā)。汛期來臨，河道流量逐漸加大，施工不便，加之地方部門防汛巡查檢查頻次加大，立案查處水事違法案件數(shù)顯著下降。除個別年份冬季氣溫相對較高的情況外，汛期后至次年2月，氣溫逐漸降低，河道庫區(qū)逐漸出現(xiàn)冰凍現(xiàn)象，不具備違規(guī)采砂與建設(shè)的施工條件，水事違法案件明顯減少。但若該年度氣溫相對偏高，河道冰凍時間推遲，10—11月也會出現(xiàn)水事違法案件集中的情況。因此，從時間特點分析，每年4—6月應(yīng)為海委各級水政監(jiān)察隊伍巡查和執(zhí)法的重點時段。

2 水事違法案件發(fā)生原因

2.1 涉水法規(guī)宣傳不到位，法律意識較為淡薄

海河流域地跨北京、天津、河北、山西、山東、河南、內(nèi)蒙古和遼寧8個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），流域面積大，人口多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。海委直管河段主要涉及天津、河北、山西、河南和山東5省市，除天津市外，其他省市涉及的區(qū)域多是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的市縣，沿河道分布有大量的村莊，管理范圍內(nèi)群眾世代沿河居住，對水法了解不夠，對水事違法行為的危害認(rèn)識不足；同時，流域內(nèi)多年未發(fā)生洪水，沿河村民的防洪意識逐漸減弱。所有這些因素導(dǎo)致了違規(guī)建設(shè)等短視行為不斷出現(xiàn)，有的地方非法占用水庫庫區(qū)搞觀光旅游，有的地方亂采河砂改變河道狀況。

2.2 水行政執(zhí)法保障條件差，執(zhí)法難度大

海委水政監(jiān)察隊伍管轄范圍廣，水政監(jiān)察人員偏少，且以兼職人員為主，僅憑定期的巡查難以及時發(fā)現(xiàn)問題，一旦水事違法行為造成既成事實，查處就會比較困難。水利工程主管單位缺乏公安局、檢察院等具有的明確行政強制措施，特別是基層單位在經(jīng)費、人員、設(shè)施等方面行政強制措施保障短板明顯，對水事違法行為缺乏足夠的震懾力，不利于水事違法行為的查處。

2.3 違法行為愈發(fā)隱蔽

海河流域水事違法案件逐漸呈現(xiàn)出隱蔽化、機動化的特點，最典型的是違法采砂行為，違法當(dāng)事人多采用“游擊”戰(zhàn)術(shù)，白天隱蔽休息，夜間采砂，且機械使用愈發(fā)廣泛，違法行為機動性不斷增強，待巡查或舉報發(fā)現(xiàn)采砂行為，砂坑早已形成，采砂設(shè)備也早已撤離，追查當(dāng)事人難度很大。

2.4 水行政執(zhí)法理論研究尚不完善

水行政執(zhí)法研究主要集中在個案分析，對實際執(zhí)法過程中的共性分析不足，如針對“恢復(fù)原狀”這一處罰措施，缺乏明確的定義和分析，導(dǎo)致多數(shù)水事違法行為查處時只能“罰款”到位，但“恢復(fù)原狀”遲遲未能執(zhí)行。此外，針對破除“地方保護(hù)”壁壘方法、自由裁量權(quán)界定等方面均缺乏深入研究。

3 推進(jìn)水事違法案件查處的對策與建議

3.1 強化系統(tǒng)管理觀念，加強對水資源管理全過程

的監(jiān)督管理

水資源系統(tǒng)是一個龐大的系統(tǒng)理念，涉及河道水、水庫水、地下水、水量、水質(zhì)等多種概念。相應(yīng)地，流域水資源管理也應(yīng)該是一個龐大復(fù)雜的管理系統(tǒng)，而水行政執(zhí)法則是保障這個復(fù)雜系統(tǒng)順利運行的重要子系統(tǒng)。從系統(tǒng)論的角度分析，系統(tǒng)整體功能的發(fā)揮依賴于各個子系統(tǒng)功能的發(fā)揮，各子系統(tǒng)功能也會受系統(tǒng)功能的影響。因此，流域水行政執(zhí)法工作開展的情況，既影響流域水資源管理的保障程度，又受到流域整體水資源管理工作進(jìn)程的影響。做好流域水行政執(zhí)法工作，需要從源頭抓起，做好流域水資源管理工作全過程的監(jiān)督管理工作，水資源規(guī)劃、審批等每一個管理環(huán)節(jié)都要切實履行法律法規(guī)規(guī)定的職責(zé)，依法行政，做好監(jiān)督管理。

3.2 堅持預(yù)防為主，從源頭防止水事違法案件發(fā)生

海委直管范圍內(nèi)水事違法案件多源自對經(jīng)濟(jì)利益的追求。因此，要從源頭防止水事違法案件的發(fā)生，關(guān)鍵在于消除其發(fā)生根基，即在沿河村莊和用水戶中建立依法用水的理念。一是加大宣傳教育力度，在潛移默化中建立流域依法用水、依法治水管水的良好氛圍。二是開展動態(tài)巡查工作，強調(diào)事前防范，動態(tài)監(jiān)測，盡早發(fā)現(xiàn)，及時制止，避免后果惡化。三是及時做好水事違法案件的統(tǒng)計工作，分析海委直管范圍內(nèi)水事違法案件的發(fā)生規(guī)律，有針對性地提前做好預(yù)防。

3.3 規(guī)范執(zhí)法行為，嚴(yán)把水行政執(zhí)法關(guān)

規(guī)范的水行政執(zhí)法行為有助于樹立依法治水的權(quán)威性，形成對水事違法行為有效的震懾。水行政執(zhí)法工作的關(guān)鍵是要做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，嚴(yán)格水政監(jiān)察隊員的執(zhí)法行為。在實際查處過程中，要堅持《水政監(jiān)察工作章程》等要求，主動亮明身份，說明理由，充分履行告知義務(wù)，使當(dāng)事人充分了解自身違法事實。案件處理要經(jīng)過集體討論，擺明證據(jù)，澄清事實，嚴(yán)格按照《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》等法律法規(guī)做出行政處罰決定。

3.4 建設(shè)專職隊伍，增強水行政執(zhí)法能力

加強水政監(jiān)察專職化隊伍建設(shè)，增強執(zhí)法能力。基層單位承擔(dān)了大量工程管理任務(wù)，建議將日常巡查管理工作與工程管理養(yǎng)護(hù)結(jié)合，同時成立基層專職水政監(jiān)察隊伍負(fù)責(zé)水事違法案件的處理，吸收引進(jìn)法律專業(yè)人才，提升水政監(jiān)察隊伍依法行政、規(guī)范執(zhí)法的能力。

3.5 加強能力建設(shè)，提升水行政執(zhí)法保障

針對目前水事違法案件“突發(fā)性”“隱蔽性”的特點，水行政執(zhí)法保障和手段也要創(chuàng)新和改進(jìn)。硬件方面，引入遙感、監(jiān)控、無人機等新設(shè)備和新技術(shù)，實現(xiàn)對重點區(qū)域的實時監(jiān)控。軟件方面，探索聯(lián)合巡查、聯(lián)合執(zhí)法等新方法、新機制。執(zhí)法中遇到法律、法規(guī)不明確的問題，需要水政監(jiān)察人員善于動腦筋、找思路、多角度思考和解決問題。同時，加強水行政執(zhí)法培訓(xùn)，不斷提高水政監(jiān)察人員的能力和水平。