施本植 施庚宏

(云南大學 經(jīng)濟學院，云南 昆明 650091)

改革開放四十年來，農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)的大量涌入形成了就業(yè)的非農(nóng)化和居住的城鎮(zhèn)化狀態(tài)。(1)陳秧分、王國剛、孫煒琳 ：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的農(nóng)業(yè)地位與農(nóng)業(yè)發(fā)展》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2018年第1期。大量農(nóng)村勞動力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化就業(yè)對于我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的影響，社會各界的反應(yīng)莫衷一是，有待長期觀察。但一個長期存在的現(xiàn)象不容忽視，即這些外出的農(nóng)村勞動力在獲得新職業(yè)和新階層屬性的同時，成為了保持“農(nóng)民身份”并長期往返于城鄉(xiāng)之間的“兩棲人”。(2)陳娟 ：《城市化進程中農(nóng)工兩棲人身份轉(zhuǎn)化的困境與對策——基于戶籍制度改革視角》，《安徽大學學報》(哲社版)2013年第3期。農(nóng)村貧困的生活使“農(nóng)民身份”的他們流動到城市，又因城鎮(zhèn)高生活成本以及一些制度的約束和歧視迫使“農(nóng)民身份”的他們回到農(nóng)村，如此往復(fù)流動，不僅使他們難以融入城鎮(zhèn)，也無法真正回到農(nóng)村。如何看待“兩棲人”及其引發(fā)的問題，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中不可回避的重大現(xiàn)實問題。因此，從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的視角審視“兩棲人”并予以妥善處理，對于有效配置農(nóng)村勞動力資源具有重要的現(xiàn)實意義。

一、我國城鄉(xiāng)農(nóng)民工“兩棲人”及其實質(zhì)

城鄉(xiāng)農(nóng)民工“兩棲人”是指已經(jīng)從事了“契約性”社會勞動而仍保留著原有制度性身份并徘徊于城鄉(xiāng)之間的社會群體。(3)陳娟 ：《“失范”與“規(guī)范”：社會轉(zhuǎn)型期中國“兩棲人”現(xiàn)象及對策分析》，《云南社會科學》2008年第6期。稱之為“兩棲人”，是因為他們農(nóng)閑時進城務(wù)工，農(nóng)忙時又回到農(nóng)村，由此不停地在城鄉(xiāng)之間往復(fù)穿梭，并形成一定的周期性和季節(jié)性規(guī)律。表面上看，他們主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，與其他產(chǎn)業(yè)工人幾無不同，是城鄉(xiāng)興起的一類“特殊工人”。但實質(zhì)上，由于我國現(xiàn)行的戶籍管理制度以及由此帶來的城鄉(xiāng)分離的社保體系，加之他們在農(nóng)村還有承包土地和從事少量的農(nóng)業(yè)活動，所以他們依然是“農(nóng)業(yè)人口”或“鄉(xiāng)村農(nóng)民”，或者說是具有農(nóng)民身份的“特殊工人”。

關(guān)于如何解決農(nóng)民工“兩棲人”的問題，學術(shù)界的意見并不統(tǒng)一，比較有代表性的大致有三種：一是農(nóng)民工市民化。要想避免那些沒有任何職業(yè)的人員不斷蜂擁到城市之中以及“身份+契約”的角色錯位，就必須對“兩棲”人員進行卓有成效地疏導(dǎo)(陳娟，2013)；對制度進行改革和再設(shè)計來增加“兩棲人”的權(quán)益保障，并通過取消二元戶籍實現(xiàn)由農(nóng)民向城市產(chǎn)業(yè)工人和市民的轉(zhuǎn)換。(4)朱力 ：《準市民的身份定位》，《南京大學學報》(哲學，人文科學，社會科學)2000年第6期。二是保持亦工亦農(nóng)的“兩棲人”。亦農(nóng)亦農(nóng)是工業(yè)和農(nóng)業(yè)融合發(fā)展的必然結(jié)果，亦工亦農(nóng)階層的出現(xiàn)是農(nóng)業(yè)勞動力朝著逐漸脫離農(nóng)業(yè)勞動方向前進；(5)蒙晨、鄒農(nóng)儉 ：《關(guān)于亦工亦農(nóng)階層狀況的調(diào)查》，《人口學刊》1985年第4期。亦工亦農(nóng)人口的持續(xù)上升將在很大程度上就地吸收農(nóng)村過剩的勞動力，并有效控制大中城市人口規(guī)模，而城鄉(xiāng)差別大和農(nóng)業(yè)停滯發(fā)展將難以阻止農(nóng)村人口大量入城；亦工亦農(nóng)的出現(xiàn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的興起互為條件，使得農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間形成了鐘擺式的短距離且高頻率的流動，促進了城鄉(xiāng)之間的溝通和交流。三是引導(dǎo)農(nóng)民工回鄉(xiāng)就業(yè)。片面的農(nóng)民工市民化既不符合中國的國情也不利于農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定，回到家鄉(xiāng)進行創(chuàng)業(yè)才是最佳出路；(6)江立華 ：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與農(nóng)民工轉(zhuǎn)型》，《學習與實踐》2009年第3期?；剜l(xiāng)創(chuàng)業(yè)是農(nóng)民工外出城鎮(zhèn)就業(yè)所產(chǎn)生的一種派生就業(yè)方式，它不僅使得農(nóng)民工的就業(yè)方式得到了延伸和拓展，而且還使得鄉(xiāng)域乃至整個縣域經(jīng)濟有所發(fā)展；(7)王西玉、崔傳義、趙陽 ：《打工與回鄉(xiāng)：就業(yè)轉(zhuǎn)變和農(nóng)村發(fā)展——關(guān)于部分進城民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的研究》，《管理世界》2003年第7期。既要讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市安居又要鼓勵各類人員返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)；(8)張勇 ：《堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，全力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略》，《宏觀經(jīng)濟管理》2018年第3期。農(nóng)村青壯年勞動力是最大的人力資源，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的驅(qū)動力和能動要素，推動農(nóng)村勞動力多層次寬領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移將促使鄉(xiāng)村振興得到有效的人力要素支撐；(9)孫學力 ：《農(nóng)村人力資源供給視角下鄉(xiāng)村振興問題研究》，《經(jīng)濟縱橫》2018年第5期。鄉(xiāng)村振興的過程是農(nóng)業(yè)人口在城鄉(xiāng)間的優(yōu)化配置過程，能夠讓農(nóng)業(yè)人口較為精準地流向城市或鄉(xiāng)村。(10)黃祖輝 ：《準確把握中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2018年第4期。

我國勞動力資源配置不應(yīng)片面地強調(diào)農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，而是應(yīng)按照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，從實際出發(fā)推動城鄉(xiāng)間的雙向流動。雙向流動的“兩棲人”出路，不僅廣闊而且多種多樣，但無論是進城后的市民化，還是造就亦工亦農(nóng)的勞動者隊伍，抑或是打造一支新型的職業(yè)農(nóng)民隊伍，都必須深刻認識到這個群體存在的社會根源及實質(zhì)，并從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的角度出發(fā)，對我國勞動力配置格局進行重構(gòu)和機制再造。

二、我國城鄉(xiāng)農(nóng)民工“兩棲人”的結(jié)構(gòu)特征

(一)總體結(jié)構(gòu)

近年來，我國農(nóng)民工總量持續(xù)上升，外出農(nóng)民工規(guī)模仍大于本地農(nóng)民工規(guī)模，盡管東部地區(qū)農(nóng)民工數(shù)量有所減少、中部地區(qū)農(nóng)民工有所增加、西部地區(qū)農(nóng)民工規(guī)模持續(xù)擴大，但是東部農(nóng)民工的規(guī)模始終大于中、西部地區(qū)農(nóng)民工的規(guī)模。如表1所示：

表1 2012-2018年我國農(nóng)民工規(guī)模及分布情況(單位：萬人)

注：數(shù)據(jù)來源于《2012-2018年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，下同

(二)農(nóng)民工職業(yè)特征

近年來，我國農(nóng)民工主要從事二、三產(chǎn)業(yè)，并且大多集中在制造業(yè)和建筑業(yè)，總體上屬于初級低端、危險性較高、壓力較大、穩(wěn)定性差、城鄉(xiāng)遷徙式的工作。如表2所示：

(三)農(nóng)民工受教育及接受培訓情況

近年來，我國農(nóng)村勞動力接受過高等教育的比例在逐年提升，高中及中專文化程度的農(nóng)村勞動力占比相對穩(wěn)定，初中文化程度的農(nóng)村勞動力占比仍然是大多數(shù)，小學文化程度的農(nóng)村勞動力占比略有起伏，文盲勞動力的增加應(yīng)引起教育、人力部門的注意。同時，農(nóng)村勞動力接受過農(nóng)業(yè)技能培訓和非農(nóng)業(yè)技能培訓的比例都在逐年提高，接受過農(nóng)業(yè)或非農(nóng)業(yè)技能培訓的勞動力就業(yè)情況更樂觀。如表3所示：

表2 2012-2018年我國農(nóng)民工從業(yè)行業(yè)分布比例(單位：%)

表3 2012-2018年農(nóng)民工受教育和接受技能培訓的情況(單位：%)

(四)農(nóng)民工年齡特征

從農(nóng)民工年齡結(jié)構(gòu)看，21-50歲年齡段的是農(nóng)民工的主力，占比達75%，20歲以下的農(nóng)民工人數(shù)不斷減少，占比持續(xù)下降，而50歲以上的農(nóng)民工數(shù)量卻有所增加(見表4)。

表4 2012-2018年農(nóng)民工各年齡段的占比構(gòu)成(單位：%)

三、農(nóng)民工“兩棲人”背后的深層問題

快速推進的現(xiàn)代化和城市化建設(shè)，使得往返于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工“兩棲人”兼有亦工亦農(nóng)的特征。這些農(nóng)民工“兩棲人”的出現(xiàn)和存在，一定時期內(nèi)滿足了城市建設(shè)大量的用工需求，舒緩了就業(yè)壓力，增進了城鄉(xiāng)交流。但是，隱藏在農(nóng)民工“兩棲人”背后的深層次問題，更值得我們觀察和思考。

(一)制度性歧視

二元戶籍制度是導(dǎo)致我國農(nóng)民工“兩棲人”長期大規(guī)模存在的制度原因。新中國成立后，我國實行了嚴格的戶口分類管理，戶籍不僅是統(tǒng)計城鄉(xiāng)人口信息的重要度量，而且成為劃分城鄉(xiāng)人口身份的重要標志。擁有“農(nóng)業(yè)”戶籍的人不僅沒有在城鎮(zhèn)常住的資格，而且還不能夠享受市民所擁有的城鎮(zhèn)資源，即使在城鎮(zhèn)找到工作，也難以從“農(nóng)村居民”身份轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鞘芯用瘛钡纳矸?。這使得從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的勞動力只能游離于城鎮(zhèn)的邊緣而不能真正享受到城市的諸多權(quán)利。因此，他們只能在城鎮(zhèn)里做一些低端性、高強度、臨時性的工作。此外，他們還不得不面對城鎮(zhèn)高品質(zhì)生活和高生活成本的困擾，不得不往返于城市和鄉(xiāng)村之間，進而成為被城市邊緣化的一個群體。制度性歧視導(dǎo)致的身份歧視，已成為我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的最主要障礙之一。(11)陳秧分、王國剛等 ：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的農(nóng)業(yè)地位與農(nóng)業(yè)發(fā)展》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2018年第1期。改革開放帶來的戶籍制度變革，讓農(nóng)村勞動力擺脫了地域戶籍的束縛，使得他們能夠轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中去，能夠跨地域謀生，在一定程度上實現(xiàn)城鄉(xiāng)身份的轉(zhuǎn)變，在城鄉(xiāng)之間自由的流動。我們也看到，戶籍制度改革雖然推動了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，并在一定程度上緩解了農(nóng)民工“兩棲人”的問題，但至今仍然不能保證所有農(nóng)村勞動力融入城鎮(zhèn)而實現(xiàn)農(nóng)民工市民化的轉(zhuǎn)變。因此，解決農(nóng)民工“兩棲人”問題還需要進一步拓展農(nóng)民工“兩棲人”分流的路子，進一步疏通分流的渠道。

(二)鄉(xiāng)村衰落

隨著城市化進程的不斷推進，無論是資金、技術(shù)，還是人力、物力，都像潮水般涌入城市，使城市像“滾雪球”一樣，越來越發(fā)達，越來越繁榮。與城市相反，廣大鄉(xiāng)村不僅沒有足夠的資源投入，甚至大量的資源、勞動力還被城市抽吸出去。鄉(xiāng)村衰落最直接的表現(xiàn)是其建設(shè)主體出現(xiàn)了“只出不進”的現(xiàn)象。農(nóng)村勞動力的流失導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍滿足于自給自足的狀態(tài)，并成為了影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最直接的因素，長此以往，農(nóng)村也就自然走向衰落。(12)冉逸簫、張鳳榮等 ：《貧困山區(qū)農(nóng)村衰落的特征及診斷——以重慶市酉陽縣為例》，《資源科學》2017年第6期。農(nóng)村勞動力單向外流導(dǎo)致鄉(xiāng)村衰落，鄉(xiāng)村衰落又進一步影響農(nóng)村對農(nóng)民的向心力和凝聚力，從而不斷地推動農(nóng)村勞動力向外轉(zhuǎn)移就業(yè)。鄉(xiāng)村衰落和農(nóng)民的單向流失還折射出我國農(nóng)民增收難的問題。據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中得到的收入占總收入的比重從2008年的48.7%下降到2017年的37.4%。(13)數(shù)據(jù)來源 ：《2017年中國統(tǒng)計年鑒》。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營回報低，廣大農(nóng)民難以在主業(yè)經(jīng)營中增收，所以不得不異地從事兼業(yè)。盡管與城市相比，農(nóng)村的生活成本較低、價值觀念保守、鄉(xiāng)土情結(jié)濃厚以及無法擺脫贍養(yǎng)老人和撫養(yǎng)子女的義務(wù)等因素使得異地兼業(yè)農(nóng)民工出現(xiàn)暫時性地回流，但鄉(xiāng)村衰落導(dǎo)致的就業(yè)市場萎縮使得他們在就業(yè)季節(jié)還是會選擇離開農(nóng)村。如此這般的往復(fù)，便形成了城鄉(xiāng)農(nóng)民工“兩棲”人群和鄉(xiāng)村衰落的惡性循環(huán)。

(三)社會專業(yè)分工受阻

發(fā)展專業(yè)分工是緩解一定時空條件下資源有限性和需求無限性矛盾的重要途徑。事實上，長期大規(guī)模存在于我國城鄉(xiāng)的農(nóng)民工“兩棲人”，既不利于社會的專業(yè)分工，也不利于提高社會勞動生產(chǎn)率。相對于人才聚集的城市來說，農(nóng)村勞動力素質(zhì)提升緩慢，甚至出現(xiàn)下降的趨勢。即便是已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的勞動力，也普遍受教育程度低，整體素質(zhì)較差，加上受身份歧視，很難與城市勞動力展開競爭，只能從事一些簡單的、低層次的勞動。此外，他們中的大多數(shù)人由于缺乏專業(yè)技能，獲得專業(yè)培訓、提升專業(yè)技能的機會少之又少，尤其是他們往返于城鄉(xiāng)之間的就業(yè)狀態(tài)，工作只能不斷地交叉于工農(nóng)之間，因此工作雜而多變、繁而不精。我們知道，驅(qū)動經(jīng)濟社會發(fā)展的第一要素莫過于知識，所以不斷發(fā)展的經(jīng)濟社會需要越來越多的高學歷高素質(zhì)的專業(yè)化人才。而城鄉(xiāng)之間“兩棲人”的生活和就業(yè)狀態(tài)，極大地限制了農(nóng)村勞動力整體素質(zhì)的提高，從而阻礙了社會專業(yè)分工，降低了社會勞動生產(chǎn)率。

(四)勞動力結(jié)構(gòu)不合理

據(jù)歷年《全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，20世紀80-90年代出生的青壯年目前已逐步充實到二、三產(chǎn)業(yè)各領(lǐng)域就業(yè)了，這些年輕人不僅大都接受過義務(wù)教育，比較容易接受新鮮事物，而且他們中間多數(shù)人都接受過高等教育。這在一定程度上優(yōu)化了我國勞動力的質(zhì)量，為經(jīng)濟發(fā)展注入了新知識活力。但是，我國勞動力結(jié)構(gòu)的合理化短期內(nèi)還存在不少問題。一是年齡結(jié)構(gòu)問題。雖然青壯年勞動力已經(jīng)成為農(nóng)民工的主力，但中老年勞動力參與非農(nóng)勞動的比重卻在增大，占比已接近25%，這在一定程度上反映出農(nóng)民工“老齡化”的趨勢。二是受教育結(jié)構(gòu)問題。雖然農(nóng)民工接受高等教育的規(guī)模在大幅度上升，但初中及以下文化水平的農(nóng)民工仍然占有絕對多數(shù)，而且文盲農(nóng)民工還依然存在，掃盲工作仍然任重道遠。三是接受技能培訓結(jié)構(gòu)問題。上文提及我國接受非農(nóng)技能培訓的農(nóng)民工占比只有30%左右，接受農(nóng)業(yè)技能培訓的人數(shù)則不足10%。因此，無證上崗、無技上崗的農(nóng)民工仍然是就業(yè)隊伍中的大多數(shù)。四是勞動力分布結(jié)構(gòu)問題。由于我國東部地區(qū)擁有比較發(fā)達的二三產(chǎn)業(yè)，因此農(nóng)民工大多向東部地區(qū)流動，而忽視了中西部地區(qū)所具有的區(qū)位和資源優(yōu)勢，出現(xiàn)農(nóng)村勞動力“唯東部轉(zhuǎn)移”的現(xiàn)象。由于以上問題的存在，使得農(nóng)村勞動力要么出現(xiàn)區(qū)域錯位轉(zhuǎn)移，要么年齡、技能與市場需求難以匹配，最終導(dǎo)致農(nóng)民工難以在轉(zhuǎn)移地立足，只能在城鄉(xiāng)之間徘徊往復(fù)。

(五)勞動力市場扭曲

由于計劃經(jīng)濟體制遺留下的制度弊端，使得我國城鄉(xiāng)勞動力市場被人為地割裂開來，造成勞動力市場的扭曲。市場分割扭曲使得進城農(nóng)民工難以進入到較好的職業(yè)或行業(yè)，而只能集中在門檻較低、條件較差的行業(yè)和領(lǐng)域，并長期游離于制度外或者體制外的次級勞動力市場。(14)李紅勛 ：《轉(zhuǎn)型期農(nóng)民工社會保障研究》，《理論與改革》2016年第2期。工資低、保障少、穩(wěn)定性差的城市就業(yè)，使得進城農(nóng)民工難以在城鎮(zhèn)得到體面的生活，只能退而求其次在城鎮(zhèn)短期務(wù)工然后再回到農(nóng)村，受困于農(nóng)村的窘迫之后再回到城鎮(zhèn)尋找工作，從而陷于“進城——回鄉(xiāng)——再進城——再回鄉(xiāng)”的輾轉(zhuǎn)奔忙之中。農(nóng)民工“兩棲人”背后的城鄉(xiāng)勞動力市場的分割扭曲，不僅嚴重干擾了勞動力資源配置的效率，更影響了農(nóng)村勞動力資源開發(fā)利用的公平性，導(dǎo)致城鄉(xiāng)就業(yè)同工不同酬和拖欠農(nóng)民工工資現(xiàn)象大量產(chǎn)生，甚至在農(nóng)民工事故撫恤上出現(xiàn)“同命不同價”的現(xiàn)象。

四、標本兼治化解農(nóng)民工“兩棲人”問題

城鄉(xiāng)農(nóng)民工“兩棲人”的問題，其實質(zhì)是我國發(fā)展不平衡不充分問題在農(nóng)村的表現(xiàn)。改變這一局面，就要“走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園?！?15)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，新華網(wǎng)2018年2月4日。因此，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應(yīng)充分尊重農(nóng)民的意愿，讓持續(xù)增收、共同富裕成為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的出發(fā)點和落腳點，徹底改善農(nóng)民工“兩棲人”城鄉(xiāng)之間徘徊不定的生活就業(yè)狀態(tài)。

(一)更新思想觀念，增強主體意識

國民待遇應(yīng)當成為我們對待農(nóng)民工“兩棲人”的基本理念和原則。無論農(nóng)村戶口還是城鎮(zhèn)戶口，在權(quán)利和待遇方面應(yīng)當同等對待。必須以國民待遇理念和原則為基本取向，認真審視農(nóng)民工所處的現(xiàn)實境遇，正確對待農(nóng)民工的基本權(quán)利和待遇，徹底改變對農(nóng)民工歧視性心理。同時，要不斷轉(zhuǎn)變農(nóng)民工的思想觀念和城市管理者、城市企業(yè)主以及全體市民的思想觀念。一方面要激發(fā)農(nóng)民工的主體意識，摒棄小農(nóng)思維束縛，引導(dǎo)其合理擇業(yè)與恰當?shù)木蜆I(yè)定位，尊重其在“是否需要轉(zhuǎn)移就業(yè)”“是否異地轉(zhuǎn)移就業(yè)”“是否向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)”“是否能夠身份轉(zhuǎn)移”等選擇上的意愿，提高農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)的精準度和可行性。另一方面，要轉(zhuǎn)變城市管理者、城市企業(yè)主以及全體市民的觀念，消除對農(nóng)民工“兩棲人”的不友好態(tài)度和歧視性心理，對進城務(wù)工農(nóng)民工在人格上要尊重、在工作上要包容、在生活上要友善，以實際行動切實維護農(nóng)民工的正當權(quán)益。

(二)進一步消除制度障礙

從保障和改善民生入手，切實解決農(nóng)民工“兩棲人”在生產(chǎn)、生活、生存、身份等方面存在的種種制度障礙，真正讓農(nóng)民工“兩棲人”能夠“進得了城、離得了家、安得了心”。首先，深化改革戶籍制度，繼續(xù)去除與戶口有關(guān)的各類限制。還戶籍以人口信息監(jiān)測、管理和統(tǒng)計的職能，降低轉(zhuǎn)移入城農(nóng)民工落戶的門檻和條件，全面推行積分落戶的有關(guān)措施，逐步實現(xiàn)符合條件的農(nóng)民工市民化，解決農(nóng)民工“兩棲人”進得了城的問題。其次，進一步推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，探索資產(chǎn)租賃、固定分紅、按比例分紅、吸收股本等收益分配制度，大力改革農(nóng)業(yè)支持和保護、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以及集體產(chǎn)權(quán)等制度，建立起更加完善的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易和土地流轉(zhuǎn)平臺，促進農(nóng)村要素資源的適度整合和有效配置，解決農(nóng)民工“兩棲人”離得了家的問題。再次，進一步完善城鄉(xiāng)社會保障制度，按照統(tǒng)一高效的原則，擴大社保范圍，簡化城鄉(xiāng)社保轉(zhuǎn)接程序。農(nóng)民工參保率一直偏低，要加大參保宣傳，提高參保意識，適當降低社保費率和費基，推進社保待遇均等化，使農(nóng)民工能夠感受到參保所帶來的益處。與此同時，要進一步完善法律保障體系，切實保護農(nóng)民工的社保權(quán)益，通過社保制度的完善來解決農(nóng)民工“兩棲人”安得了心的問題。

(三)堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展

堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，鼓勵城鄉(xiāng)勞動力自由流動，改變城鄉(xiāng)發(fā)展的二元格局，則是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，支持和鼓勵農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，拓寬增收渠道的配套措施之一。一要聚焦“兩不愁、三保障”，從最基本的民生問題入手，聚力精準扶貧和精準脫貧，使貧困農(nóng)民盡快擺脫貧困，通過提高生活質(zhì)量和生活水平，增強農(nóng)村勞動力建設(shè)家鄉(xiāng)的信心和決心，使他們不因暫時的落后而厭棄農(nóng)村奔走城市。二要提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善農(nóng)產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)，重視開發(fā)農(nóng)業(yè)關(guān)鍵性核心技術(shù)，吸引更多的勞動者匯入農(nóng)業(yè)發(fā)展的隊伍。三要科學規(guī)劃鄉(xiāng)村發(fā)展布局，美化鄉(xiāng)村建設(shè)，加大生態(tài)保護力度，將鄉(xiāng)村建設(shè)成綠水青山的宜居勝地。四要振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，尤其是生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)加工，加快發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等特色產(chǎn)業(yè)，推進鄉(xiāng)村數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，支持鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。五要推動現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)，提高鄉(xiāng)村治理能力，為農(nóng)村勞動力創(chuàng)造一個平穩(wěn)、安定的就業(yè)環(huán)境。六要加強鄉(xiāng)村基層黨組織建設(shè)，增強農(nóng)村黨支部的號召力，發(fā)揮各類村級組織作用，圍繞優(yōu)先發(fā)展主題調(diào)動一切可以調(diào)動的資源，服務(wù)農(nóng)村發(fā)展、服務(wù)脫貧致富、服務(wù)鄉(xiāng)村振興。

(四)完善勞動力市場體制機制

構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動力市場是解決農(nóng)民工“兩棲人”問題的關(guān)鍵。統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動力市場是公平、高效、競爭、有序就業(yè)的前提條件，完善勞動力市場體制機制，就要發(fā)揮勞動力市場的決定性作用。一是要強化勞動保障部門的監(jiān)管職責，依法保護進城農(nóng)民工就業(yè)的合法權(quán)益，堅決打擊用工過程中的違法違規(guī)行為。二是要在農(nóng)民工聚集的行業(yè)建立以農(nóng)民工為主體的行業(yè)工會，為農(nóng)民工提供勞工保護，維護農(nóng)民工的合法利益。三是要推動勞動力中介市場化，純凈勞動就業(yè)平臺，有序引導(dǎo)各類勞動力特別是農(nóng)民工能夠合法、安全、平穩(wěn)地進入勞動就業(yè)場所。四是要大力發(fā)展城鄉(xiāng)就業(yè)信息數(shù)據(jù)庫，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺拓寬勞動就業(yè)渠道，消除就業(yè)信息的數(shù)字鴻溝，讓更多的農(nóng)村勞動力能夠較準確地獲得勞動力市場的用工信息，有效地減少結(jié)構(gòu)性失業(yè)狀況。五是要加強勞動力市場的教育培訓工作，支持人力資源培訓機構(gòu)，通過教育培訓提升農(nóng)民工的就業(yè)技能和綜合素質(zhì)，使農(nóng)民工“兩棲人”的流動轉(zhuǎn)移與技能提升有機結(jié)合。

(五)積極調(diào)整農(nóng)村勞動力供給結(jié)構(gòu)

農(nóng)民工“兩棲人”現(xiàn)象的長期存在，是我國勞動力結(jié)構(gòu)性失衡的客觀反映。對此，要在勞動力供給側(cè)上下功夫，積極調(diào)整農(nóng)村勞動力供給結(jié)構(gòu)。一是要調(diào)整農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的流向。鼓勵向中西部地區(qū)進行大規(guī)模的勞動力流轉(zhuǎn)，提供優(yōu)惠政策和創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境，引導(dǎo)在東部地區(qū)難以就業(yè)或者就業(yè)成本高的農(nóng)民工向中西部地區(qū)二次轉(zhuǎn)移，平衡農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移流向，縮小農(nóng)村勞動力資源的區(qū)域性差異。二是要提高農(nóng)村勞動力受教育水平和務(wù)工技能。進一步確保義務(wù)教育在農(nóng)村的全覆蓋，在擴大接受高等教育的同時，要提高中職教育對農(nóng)村勞動力的招收率，強化各類職業(yè)教育。此外，人力資源部門、企業(yè)以及大專院校要加強溝通和協(xié)作，通過網(wǎng)絡(luò)、現(xiàn)場教學等多種形式，對農(nóng)村勞動力進行學期制或?qū)W分制的培訓，切實提高每一個勞動力的農(nóng)業(yè)或非農(nóng)技能。三是參考年齡結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力。由于各年齡段勞動力在體力、閱歷等方面存在差異，因此可以引導(dǎo)農(nóng)村勞動力根據(jù)年齡結(jié)構(gòu)分層次分地域進行轉(zhuǎn)移。推動20-30歲的青年人跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)30-40歲的壯年人跨縣域轉(zhuǎn)移，鼓勵40-50歲的中年人就近轉(zhuǎn)移，50-60歲的中老年人則就地轉(zhuǎn)移，這不僅提高了勞動力的就業(yè)質(zhì)量，而且在一定程度上能夠照顧到就業(yè)人員的身心健康。

(六)鼓勵農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)

鼓勵農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，仍然是解決農(nóng)村勞動力多渠道就業(yè)增加收入的重要路徑，對于解決農(nóng)民工“兩棲人”問題具有實際意義。一方面要繼續(xù)推動農(nóng)民工市民化。讓有能力留在城鎮(zhèn)的農(nóng)民工成為城鎮(zhèn)居民并完全融入城鎮(zhèn)社會，市民化的農(nóng)民工才能夠沉下心、安下家，對城鎮(zhèn)才有歸屬感。市民化是我國最終解決農(nóng)民工“兩棲人”的重要路徑之一。當然，是否市民化，還要尊重農(nóng)民的意愿。另一方面，要引導(dǎo)農(nóng)村勞動力就近就地轉(zhuǎn)移就業(yè)。主要是引導(dǎo)農(nóng)民在農(nóng)村當?shù)鼗蛘咿D(zhuǎn)移到附近小城鎮(zhèn)就業(yè)。就近就地轉(zhuǎn)移就業(yè)的最大優(yōu)勢，就是可以有效地降低農(nóng)民工轉(zhuǎn)移的成本和風險。由于地理位置離家近，使得農(nóng)民工既能夠就近就業(yè)增加收入，又能夠照顧家庭，避免了“候鳥式”的往返于城鄉(xiāng)之間的麻煩，而且還提高了農(nóng)村和小城鎮(zhèn)的發(fā)展效率。就近就地轉(zhuǎn)移就業(yè)，尤其適宜于有意愿但沒有條件異地轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工。

(七)鼓勵外出農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)

習近平總書記指出，要推動鄉(xiāng)村人才振興，把人力資本開發(fā)放在首要位置，強化鄉(xiāng)村振興人才支撐，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，讓愿意留在鄉(xiāng)村、建設(shè)家鄉(xiāng)的人留得安心，讓愿意上山下鄉(xiāng)、回報鄉(xiāng)村的人更有信心。返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工，熟悉家鄉(xiāng)的環(huán)境和風土人情，有濃郁的家鄉(xiāng)情結(jié)和強烈的振興家鄉(xiāng)的愿望，他們回到家鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)將成為鄉(xiāng)村振興的多面手。一方面要鼓勵有一定積累、工作穩(wěn)定但難以落戶城市的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。這批農(nóng)民工在城市打拼過、見過世面、學到了本領(lǐng)。這樣的“兩棲人”，他們擁有一定的知識素養(yǎng)和工作經(jīng)驗，他們喜歡接受新生事物，挑戰(zhàn)未知世界，對市場有比較靈敏的感覺，只要鄉(xiāng)村為他們創(chuàng)造一定的資金、技術(shù)等就業(yè)環(huán)境，他們就能夠成為鄉(xiāng)村振興的帶頭人、生力軍。另一方面，引導(dǎo)在城鎮(zhèn)難以就業(yè)的農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)。相比較前者而言，在城鎮(zhèn)難以就業(yè)的農(nóng)民工，或缺乏城鎮(zhèn)就業(yè)的知識，或沒有實際工作的技能。引導(dǎo)他們回鄉(xiāng)就業(yè)，除了發(fā)揮他們的勞動技能以外，就是通過發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟為他們提供就業(yè)機會增加收入，在鄉(xiāng)村振興過程中重拾創(chuàng)業(yè)自信。