田耀華

摘 ?要：在簡(jiǎn)政放權(quán)的背景下，原本的“紅頂中介”逐漸與事業(yè)單位脫鉤，走向了市場(chǎng)化的改革之路，各地也不斷創(chuàng)新涉審中介的管理方式。浙江省湖州市長(zhǎng)興縣在全省“最多跑一次”改革的浪潮下，為了進(jìn)一步節(jié)省審批時(shí)間、打造一流的營(yíng)商環(huán)境，積極探索出了涉審中介ABCD信用等級(jí)制度。該制度通過聯(lián)合評(píng)議的方式，將政府、市場(chǎng)和群眾三方對(duì)中介機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)統(tǒng)籌起來，通過獎(jiǎng)懲機(jī)制，清退出不符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)需求的中介機(jī)構(gòu)，維護(hù)了中介市場(chǎng)的穩(wěn)定，從而加強(qiáng)了對(duì)審批中介的管理。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理 ?審批中介信用評(píng)價(jià)

一、行政審批中介規(guī)范化管理及其面臨的挑戰(zhàn)

行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)多、時(shí)間長(zhǎng)、亂收費(fèi)、壟斷甚至與部門利益相關(guān)聯(lián)的“紅頂中介”等問題嚴(yán)重阻礙了全面深化改革的步伐。2015年國(guó)務(wù)院就發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范國(guó)務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)的通知》，開啟了全國(guó)性清理和規(guī)范審批中介服務(wù)的大幕;而早在2013年浙江省就出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政審批中介服務(wù)管理的意見》旨在建立“市場(chǎng)主導(dǎo)、行業(yè)自律、政府監(jiān)督”三位一體的運(yùn)行機(jī)制;2017年，隨著“最多跑一次”改革的不斷推進(jìn)，浙江省掀起了“放管服”改革新的高潮。建立合理、有效的行政審批中介信用評(píng)價(jià)體系，不僅有利于審批中介提高服務(wù)質(zhì)量、規(guī)范服務(wù)行為，更為重要的是能夠加快推進(jìn)在“最多跑一次”改革中企業(yè)投資項(xiàng)目落地的速度，破除“最多跑一次”改革的痛點(diǎn)和難點(diǎn)。

隨著行政審批中介的市場(chǎng)化改革，審批中介事項(xiàng)清單制度、脫鉤改制等已初步完成，但是中介監(jiān)管在不同地區(qū)呈現(xiàn)出差異化趨勢(shì)，中介服務(wù)監(jiān)管體系不完善、誠信體系缺失成為行政審批中介規(guī)范化的一大阻礙。面對(duì)這些挑戰(zhàn)，協(xié)同治理的理念應(yīng)運(yùn)而生。對(duì)于協(xié)同治理這一概念，國(guó)內(nèi)外學(xué)者莫衷一是，但是其內(nèi)涵的多主體共同參與、協(xié)作，已然成為學(xué)界的共識(shí)。如何才能協(xié)同治理，從政治學(xué)的角度講，首先要有多主體參與，不僅包括政府不同部門之間、上下級(jí)之間，同時(shí)也包括政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的合作;其次，要有一定的機(jī)制保障，通過這一機(jī)制，能夠整合不同主體的意見，并且將這一共識(shí)落實(shí)到實(shí)踐中。將協(xié)同治理的理念運(yùn)用到對(duì)涉審中介的治理中，在不同的地方形成了各具特色的形式。

二、信用評(píng)價(jià)：審批中介管理的長(zhǎng)興實(shí)踐

浙江省湖州市長(zhǎng)興縣在“最多跑一次”改革的背景下，積極探索出一條審批中介規(guī)范化管理的道路。在監(jiān)管方式上，建立相應(yīng)的信用評(píng)價(jià)體系，以信用獎(jiǎng)勵(lì)和失信懲戒為抓手，將涉審中介的信用公布于眾，有利于創(chuàng)新事前監(jiān)管;在監(jiān)管主體上，以協(xié)同治理為理論基礎(chǔ)，政府不再是監(jiān)督的唯一主體，市場(chǎng)和社會(huì)也應(yīng)參與進(jìn)來，構(gòu)建“政府監(jiān)管、行業(yè)自律、群眾測(cè)評(píng)”三位一體的監(jiān)督體系。長(zhǎng)興縣在行政服務(wù)中心專門設(shè)立行政審批中介超市，對(duì)全縣范圍內(nèi)的中介機(jī)構(gòu)實(shí)行集中管理。為打造營(yíng)商環(huán)境最優(yōu)縣，助力項(xiàng)目招引，長(zhǎng)興縣創(chuàng)新性地建立中介機(jī)構(gòu)ABCD信用等級(jí)評(píng)價(jià)制度，進(jìn)一步規(guī)范中介機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)行為。

（一）多維主體

長(zhǎng)興縣按照協(xié)同治理的理念，逐步推進(jìn)行政審批中介市場(chǎng)化、規(guī)范化進(jìn)程，政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、群眾扮演著不同的角色：一是政府監(jiān)管，主要從審批事項(xiàng)、審批流程優(yōu)化、中介資質(zhì)等方面進(jìn)行監(jiān)管;二是行業(yè)自律，主要從服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)收費(fèi)、誠信經(jīng)營(yíng)等方面進(jìn)行自律;三是群眾測(cè)評(píng)，將群眾的滿意度納入到審批中介管理的制度中。

1.重塑政府監(jiān)管職能。行政審批制度的改革，就是要降低企業(yè)準(zhǔn)入的難度，為企業(yè)提供便利，隨著改革的深入，審批中介也與政府脫鉤，從“紅頂中介”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化的中介機(jī)構(gòu)。但是脫鉤的中介機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)機(jī)制的配置下，不斷出現(xiàn)了新的問題，行業(yè)壟斷、負(fù)外部性等市場(chǎng)失靈現(xiàn)象頻發(fā)，如何重塑政府對(duì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成為新的課題。長(zhǎng)興縣出臺(tái)的《涉行政審批中介服務(wù)機(jī)構(gòu)退出機(jī)制管理辦法》，以市場(chǎng)導(dǎo)向、規(guī)范管理為原則，設(shè)立了中介機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件、健全收費(fèi)制度、市場(chǎng)退出機(jī)制。通過規(guī)范性文件的出臺(tái)，長(zhǎng)興縣對(duì)中介機(jī)構(gòu)管理的職能進(jìn)行重構(gòu)，充分發(fā)揮“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的優(yōu)勢(shì)，將縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局列為中介機(jī)構(gòu)管理的第一責(zé)任部門，縣工商局、物價(jià)局、行政服務(wù)中心共同管理。市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)中介機(jī)構(gòu)的管理從職業(yè)資格、從業(yè)人員素質(zhì)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行監(jiān)管，政府的監(jiān)管提升了中介機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入的門檻，有利于中介機(jī)構(gòu)的優(yōu)勝劣汰，為招引的項(xiàng)目提供優(yōu)質(zhì)的中介服務(wù)。

2.加強(qiáng)行業(yè)自律。長(zhǎng)興縣在主管部門的引導(dǎo)下，積極構(gòu)建中介機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)，發(fā)揮社會(huì)組織對(duì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的不足，中介機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)管：一是信息公開，中介機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)收集、整理了全縣范圍內(nèi)所有中介機(jī)構(gòu)的基本情況，如資質(zhì)、服務(wù)時(shí)限、服務(wù)流程等，并將這些信息向社會(huì)公開，以便群眾選擇，如果中介機(jī)構(gòu)存在失信、違法的負(fù)面情況也會(huì)積極地向公眾通報(bào);二是資質(zhì)認(rèn)定和培訓(xùn)，行業(yè)協(xié)會(huì)以省發(fā)改委統(tǒng)一出臺(tái)的規(guī)范性文件為指導(dǎo)，對(duì)中介機(jī)構(gòu)有資質(zhì)認(rèn)定的權(quán)力，只有獲得行業(yè)協(xié)會(huì)的認(rèn)定，中介機(jī)構(gòu)才會(huì)獲得進(jìn)入市場(chǎng)的權(quán)力，同時(shí)行業(yè)協(xié)會(huì)也為中介機(jī)構(gòu)提供培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，在“最多跑一次”改革中，為了進(jìn)一步優(yōu)化審批流程，縮短審批時(shí)間，提出了“多圖聯(lián)審”“多評(píng)合一”等做法。通過行業(yè)協(xié)會(huì)的培訓(xùn)，在長(zhǎng)興縣已經(jīng)有多家中介機(jī)構(gòu)有能力、有資質(zhì)進(jìn)行“多圖聯(lián)審”。

3.強(qiáng)調(diào)社會(huì)監(jiān)督

中介機(jī)構(gòu)服務(wù)好不好，只有受眾有發(fā)言權(quán)。在長(zhǎng)興縣，中介機(jī)構(gòu)通常服務(wù)新招引的企業(yè)項(xiàng)目，或是原有企業(yè)的新增項(xiàng)目，中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量如何，只有這些企業(yè)的負(fù)責(zé)人有發(fā)言權(quán)。在長(zhǎng)興縣中介機(jī)構(gòu)ABCD信用評(píng)價(jià)機(jī)制中，群眾的滿意率是考察中介機(jī)構(gòu)的重要指標(biāo)，通過這樣倒逼的方式，約束中介機(jī)構(gòu)在辦理相關(guān)事項(xiàng)時(shí)能夠信守承諾。一方面，長(zhǎng)興縣行業(yè)主管部門要求中介機(jī)構(gòu)在為企業(yè)服務(wù)前，向服務(wù)對(duì)象做出時(shí)限承諾和收費(fèi)承諾，企業(yè)負(fù)責(zé)人在辦理完相關(guān)事項(xiàng)后，可以根據(jù)之前簽訂的承諾書評(píng)價(jià)中介結(jié)構(gòu)服務(wù)是否有違相關(guān)承諾，并將其行為曝光;另一方面，企業(yè)在享受中介機(jī)構(gòu)服務(wù)時(shí)，由于享有對(duì)中介機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)的權(quán)利，因此，中介機(jī)構(gòu)在服務(wù)時(shí)，服務(wù)態(tài)度明顯好轉(zhuǎn)。通過將群眾評(píng)價(jià)納入到聯(lián)合評(píng)價(jià)的體系，倒逼中介機(jī)構(gòu)在態(tài)度上和行為上做出利好轉(zhuǎn)變，以進(jìn)一步規(guī)范中介機(jī)構(gòu)行為。

（二）機(jī)制保障

1.聯(lián)合評(píng)價(jià)機(jī)制。長(zhǎng)興縣將業(yè)務(wù)主管部門考評(píng)、業(yè)主單位測(cè)評(píng)、聯(lián)席會(huì)議辦公室日常工作考評(píng)三者結(jié)合，主要從服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)時(shí)限、服務(wù)收費(fèi)等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。聯(lián)合評(píng)價(jià)機(jī)制有兩大特點(diǎn)：一是將中介機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)能力評(píng)價(jià)與日常工作評(píng)價(jià)相結(jié)合。在對(duì)中介機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)時(shí)，不僅僅對(duì)中介機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)數(shù)量、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)時(shí)效、收費(fèi)規(guī)范等業(yè)務(wù)能力進(jìn)行評(píng)價(jià)，同時(shí)將中介機(jī)構(gòu)的日常管理納入到這一機(jī)制當(dāng)中，形成了對(duì)中介機(jī)構(gòu)日?；墓芾眢w系，彌補(bǔ)了監(jiān)管的漏洞。二是將政府監(jiān)管與行業(yè)評(píng)價(jià)相結(jié)合。通過政府—行業(yè)協(xié)會(huì)—群眾聯(lián)合評(píng)價(jià)的方式，既有利于政府進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，將原本屬于社會(huì)治理范疇的權(quán)力歸位，正確地處理了政府與社會(huì)之間的關(guān)系，同時(shí)有利于社會(huì)組織的培育，通過聯(lián)合評(píng)價(jià)的方式，中介機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)成為了行業(yè)管理的重要主體。

2.獎(jiǎng)懲機(jī)制。長(zhǎng)興縣以評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)為準(zhǔn)繩，分別將中介機(jī)構(gòu)確定為A、B、C、D四個(gè)信用等級(jí)，并記入誠信檔案，作為在日常監(jiān)督管理、行政許可、項(xiàng)目招標(biāo)、評(píng)先評(píng)優(yōu)、信貸支持等方面作出選擇的重要依據(jù)。根據(jù)長(zhǎng)興縣出臺(tái)的《涉行政審批中介服務(wù)機(jī)構(gòu)退出機(jī)制管理辦法》，窗口入駐的中介機(jī)構(gòu)如果連續(xù)兩次或一年內(nèi)累計(jì)兩次不合格、違反服務(wù)承諾實(shí)行一票否決的;同時(shí)，評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)對(duì)應(yīng)相應(yīng)的信用等級(jí)，在縣市場(chǎng)監(jiān)管局組織的信用等級(jí)評(píng)定中被評(píng)定為C級(jí)、D級(jí)的，將被清退淘汰出窗口入駐，并且，自被清退之日起，兩年內(nèi)不得再次進(jìn)入窗口入駐;市場(chǎng)監(jiān)管局對(duì)被評(píng)為B級(jí)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行正常的管理;對(duì)評(píng)為A類的中介，通過頒發(fā)等級(jí)認(rèn)證書的方式，向社會(huì)進(jìn)行推薦。通過這樣的獎(jiǎng)懲機(jī)制，真正將政府監(jiān)管、行業(yè)自律和群眾評(píng)測(cè)的結(jié)果反制于中介機(jī)構(gòu)，從而達(dá)到更好的管理效果和優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制。

三、結(jié)語

長(zhǎng)興縣結(jié)合“最多跑一次”改革，開展涉審中介市場(chǎng)化改革試點(diǎn)工作，部分中介機(jī)構(gòu)進(jìn)駐行政服務(wù)中心，密切了政府部門與其的關(guān)系，加強(qiáng)了對(duì)其的監(jiān)督，節(jié)省了事務(wù)辦理的時(shí)間。通過中介機(jī)構(gòu)ABCD信用等級(jí)制度，對(duì)中介結(jié)構(gòu)的事項(xiàng)、時(shí)限以及費(fèi)用進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，加強(qiáng)了對(duì)涉審中介的管理。改革后，長(zhǎng)興縣服務(wù)時(shí)限在原來降低20%的基礎(chǔ)上又提速12%，服務(wù)收費(fèi)在原來降低20%的基礎(chǔ)上又減少了5%，大大提高了行政效率、加快了全縣企業(yè)項(xiàng)目投資、商事登記等事項(xiàng)的辦理速度。

從主體要素來看，長(zhǎng)興縣開展的涉審中介信用等級(jí)機(jī)制，通過政府、行業(yè)、群眾三方的共同發(fā)力，對(duì)中介機(jī)構(gòu)有了全方位的認(rèn)知;通過聯(lián)合評(píng)審這一機(jī)制，將三者的意見統(tǒng)一起來，量化為與信用等級(jí)相對(duì)應(yīng)的分?jǐn)?shù)，對(duì)中介結(jié)構(gòu)有了全面的判斷;最后，通過有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制，達(dá)到了對(duì)中介機(jī)構(gòu)的優(yōu)勝劣汰，彌補(bǔ)了市場(chǎng)調(diào)節(jié)的不足，促進(jìn)了行政審批中介規(guī)范化的管理。因此，行政審批中介的管理主體不僅是相關(guān)政府職能部門，只有更好地發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的作用，才能有效地加以治理，在“政府+市場(chǎng)+社會(huì)”三位一體的治理模式中，政府應(yīng)該擔(dān)任“定規(guī)則”的角色，通過行政手段進(jìn)行獎(jiǎng)懲;行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)“定標(biāo)準(zhǔn)”的職責(zé)，通過市場(chǎng)的手段達(dá)到優(yōu)勝劣汰;群眾（業(yè)主）擔(dān)任“評(píng)價(jià)者”的角色，對(duì)審批中介的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)測(cè)。

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（作者單位：中共長(zhǎng)興縣委黨校培訓(xùn)科）

責(zé)任編輯：康偉