京雨

土地制度改革對于加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、推動城市化，提高國民經(jīng)濟運行質(zhì)量、改善國民居住形態(tài)，具有重大意義，這些重大意義體現(xiàn)在哪些方面？涉及土地改革有諸多方面，其中，如何理解“三權(quán)分置”的含義？提高土地經(jīng)營規(guī)模水平為什么重要，規(guī)模經(jīng)營到底應(yīng)該是多大的規(guī)模才是合適的？農(nóng)村建設(shè)用地管理一直面臨一個“一放就亂、一收就死”的循環(huán)，有什么具體的改革辦法解決這個問題？今后深化土地制度改革有哪些難點？還應(yīng)確定什么目標？針對這些問題，本刊記者采訪了中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所黨國英研究員。

土地制度改革的意義

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：我注意到您近年經(jīng)常呼吁深化土地制度改革，請問土地制度改革對中國發(fā)展究竟有什么重要意義？

黨國英：土地制度改革對于加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、推動城市化，提高國民經(jīng)濟運行質(zhì)量、改善國民居住形態(tài)，具有重大意義。當(dāng)前農(nóng)業(yè)競爭力低下是中國中長期發(fā)展的重大風(fēng)險。我國不是絕對地缺少耕地，而是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本顯著高于世界主要農(nóng)產(chǎn)品出口國，使得大量土地不能有效播種經(jīng)營。這不僅產(chǎn)生了農(nóng)產(chǎn)品市場波動風(fēng)險，還導(dǎo)致巨大財政壓力。通過土地使用權(quán)（承包權(quán)）永久化和市場化改革，可以極大降低土地連片整理的成本，提高我國農(nóng)業(yè)的有效播種面積，使我國農(nóng)業(yè)競爭力大幅度提升。這項改革如果能推進，我國有希望成為農(nóng)產(chǎn)品凈出口國。

深化土地制度改革還能極大降低中長期社會政治風(fēng)險。我國的高密度集合住宅樓中的一個一個單元，在世界住房市場是質(zhì)次價高的“劣等品”。這種居住形態(tài)會成為社會不穩(wěn)定的重要條件。我國大量優(yōu)秀人才移居國外，也與居住形態(tài)有關(guān)。如果能大幅度提高城市建成區(qū)居民住宅區(qū)用地的比重，發(fā)展容積率1以下的住宅區(qū)，擴大獨棟和聯(lián)排住宅，使城市中產(chǎn)階級擁有真正可世代繼承和維護的房產(chǎn)，將有利于社會穩(wěn)定。滿足這個要求與“人多地少”毫無關(guān)系。此外，清理過時的城市土地規(guī)劃標準，發(fā)展多樣性、混合型的工作生活區(qū)，也是一個辦法。這些變革會籌集到巨大政府收入，可以彌補“土地財政”失靈產(chǎn)生的政府負債風(fēng)險。

土地規(guī)劃管理制度改革也有利于降低消費需求不足產(chǎn)生的經(jīng)濟停滯風(fēng)險。居住形態(tài)改善以后，住房消費會顯著增加，深化土地制度改革還可以降低環(huán)境風(fēng)險。通過土地制度改革激勵農(nóng)場主連片整理土地，有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，改善循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展條件。改革會帶來有效農(nóng)業(yè)播種面積增加，減少農(nóng)業(yè)用地開發(fā)需求，有利于擴大生態(tài)用地面積。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：說到改革，近年有人提出農(nóng)業(yè)用地“三權(quán)分置”改革，對此如何理解？究竟是什么含義？

黨國英：農(nóng)村土地制度改革涉及宅基地、耕地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地，也涉及國家對農(nóng)地征收，其中，耕地產(chǎn)權(quán)制度改革現(xiàn)在用“三權(quán)分置”來形容。要明白“三權(quán)分置”改革的含義，必須回顧農(nóng)村土地制度改革的歷程。

我國20世紀50年代推行了農(nóng)業(yè)合作化制度，將農(nóng)戶的耕地收歸農(nóng)村社區(qū)所有，實際上建立了一種關(guān)于土地財產(chǎn)的“社區(qū)共同共有制度”，農(nóng)戶并沒有權(quán)利退出這個制度。在這個制度之下，農(nóng)戶由村莊領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一安排生產(chǎn)、統(tǒng)一分配產(chǎn)品。我們把這個制度叫作農(nóng)村集體經(jīng)濟制度。這個制度的最大缺陷是效率低，以致我國在20世紀六七十年代不能很好解決吃飯問題。

人們在實踐中發(fā)現(xiàn)，完全分給農(nóng)民自己耕種的“自留地”產(chǎn)出效率高。到20世紀“文化大革命”結(jié)束前后，一些地方的農(nóng)村干部就大膽將集體耕地分給幾戶農(nóng)民耕作，不再搞集體統(tǒng)一經(jīng)營;還有的地方干脆將耕地分給每家農(nóng)戶自己種，產(chǎn)品分配奉行所謂“交夠國家的，留夠集體的，剩下的是自己的”。安徽小崗村以這樣的改革馳譽中國。這樣一來，農(nóng)民積極性大為提高，農(nóng)業(yè)效率顯著提升，使中國一舉解決了吃飯問題。這個做法拋棄了集體統(tǒng)一經(jīng)營，意味著一場“革命”。后來，政府和農(nóng)民把這種改革叫做集體土地承包制經(jīng)營制度改革，意思是土地的所有權(quán)歸集體，但農(nóng)民獲得了土地的承包權(quán)，并自主經(jīng)營。農(nóng)戶的這種權(quán)利被簡稱為土地承包經(jīng)營權(quán)。

我國2003年的農(nóng)村土地承包法、2007年的物權(quán)法，都肯定了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。這個時候，土地的集體所有權(quán)主要體現(xiàn)為定期發(fā)包土地的權(quán)利，法律對集體干部干預(yù)農(nóng)戶經(jīng)營做了很多限制。對農(nóng)戶來說，他的土地承包經(jīng)營權(quán)，實際上就是一種資格壟斷的特別經(jīng)營權(quán)，因為只有村莊原住戶才能得到這種權(quán)利，法律不允許村莊以外人員獲得這種權(quán)利（林地也有例外情形）。再往深說，土地承包權(quán)長期化以后，集體不能再通過一些辦法重新發(fā)包、調(diào)整承包地，農(nóng)戶的土地承包權(quán)其實與所有權(quán)的意義相當(dāng)接近了，這便是馬克思強調(diào)的經(jīng)濟意義上的所有權(quán)。

再到后來，越來越多的農(nóng)民進城務(wù)工，不再自己耕作土地，他們就把土地出租、轉(zhuǎn)讓給其他人，包括村莊以外的人，且大多不限定身份，突破了集體成員范圍。后者獲得的權(quán)利，從法律上說，不是承包權(quán)，而是一種經(jīng)營權(quán);承包土地的資格還掌握在原農(nóng)戶手上。這樣，就有了三種權(quán)利，即歸集體的土地所有權(quán)，歸原農(nóng)戶的承包權(quán)，以及歸實際經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)（在實踐中，也有集體將土地直接發(fā)包給集體以外人員的情形，原農(nóng)戶的承包權(quán)沒有體現(xiàn)出來，特別在林地承包中這種情形比較多見）。這樣的土地權(quán)利配置，中央的政策主張是“堅持集體所有權(quán)，落實農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”。這個政策支持土地流轉(zhuǎn)到專業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者手上，有利于擴大農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，降低農(nóng)業(yè)成本，提高中國的農(nóng)業(yè)競爭力。

但是，這個制度還有一些問題沒有解決。中央在2008年提出土地承包權(quán)長久不變，目前中央又推進土地確權(quán)頒證工作，這樣，農(nóng)戶的承包權(quán)就有越來越大的權(quán)利強度和含金量，但農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓給他人的經(jīng)營權(quán)，往往期限短，不具有長久不變的性質(zhì)，投資者不肯對土地做長期投入。實踐中還出現(xiàn)地租率很高的情況，土地經(jīng)營者不堪重負。于是，一些干部群眾又在動腦筋：能不能讓農(nóng)戶把自己的承包權(quán)自由轉(zhuǎn)讓給不限定身份的其他人呢？受讓方的土地權(quán)利就是經(jīng)營權(quán)。依法保護經(jīng)營權(quán)，有利于提高土地使用效率。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：那么，提高土地經(jīng)營規(guī)模水平為什么重要？有人說“小農(nóng)戶+社會化服務(wù)”也可以增加農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效率，如此能不能說我們就不需要擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模？

黨國英：用銷售額來定義農(nóng)戶的大小比較好。例如，在現(xiàn)階段，可以把農(nóng)產(chǎn)品銷售額每年20萬元以下的農(nóng)戶定義為小農(nóng)戶，把50萬元以上的定義為大農(nóng)戶，兩者之間的定義為中等農(nóng)戶。美國把年農(nóng)產(chǎn)品銷售額100萬美元以上的定義為大農(nóng)戶。用經(jīng)營面積來定義農(nóng)戶大小，有局限性，雖然面積與銷售額之間有聯(lián)系。經(jīng)營水果30畝可能是大農(nóng)戶，但30畝谷物就不是大農(nóng)戶。

從國際經(jīng)驗看，不論多大規(guī)模的農(nóng)戶，都需要一定的社會化服務(wù)，否則效率會受影響。以下三種情形要注意：第一種是小農(nóng)戶+生產(chǎn)全程的自我服務(wù);第二種是小農(nóng)戶+產(chǎn)業(yè)鏈多個環(huán)節(jié)的社會化服務(wù);第三種大中農(nóng)戶+產(chǎn)業(yè)鏈多個環(huán)節(jié)的社會服務(wù)。第一種效率肯定低于第二種，但第三種效率更高。就我國現(xiàn)階段來說，如果地塊切割細碎，會給服務(wù)商的操作帶來很多困難。大中農(nóng)戶的地塊容易連片耕作，效率提升有保障。所以不能認為第二種形式是最好的。

有的地方采取了一些辦法，讓村委會或其他第三方介入，將小農(nóng)戶的土地集中起來，成立“土地股份社”或“托地社”等組織。按我調(diào)查的結(jié)果，這些形式暫時有一定的效率改善，但因為土地歸小農(nóng)戶所有，為了更好地實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營與產(chǎn)業(yè)鏈社會化服務(wù)，需要退土地進行整理時就發(fā)生了合作成本問題。產(chǎn)權(quán)歸于小農(nóng)戶，還會發(fā)生其他的預(yù)期不穩(wěn)定問題，難以形成大農(nóng)戶的投資激勵。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：那么規(guī)模經(jīng)營到底應(yīng)該是多大的規(guī)模才是合適的？現(xiàn)在鼓勵農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，但是大了似乎又有問題，會損害農(nóng)民的權(quán)益之類，對此，如何看？

黨國英：農(nóng)民經(jīng)營一塊地，要足以讓家庭的人均收入與城市居民的人均收入比較接近，或者略高于城市收入，就算適度規(guī)模。這個各地不一樣，未來也會變化，因為城市居民收入也在變。就目前來講，種一季和種兩季不一樣，東北種一季，可能需要300畝，可以種玉米;河南種兩季，可能是200～250畝;種菜可能是20畝，種花卉可能就是6～7畝;種水果，贛州我了解，最多也就是30畝。

防止損害農(nóng)民利益，就是要在堅持家庭承包經(jīng)營制度的前提下，深化土地制度改革。為什么農(nóng)業(yè)適合家庭經(jīng)營？農(nóng)業(yè)中的水產(chǎn)、畜牧、種植，特點是勞動態(tài)度非常難以監(jiān)督，因為它沒有機器強制的紀律，流水線上工人不敢停，一停就有麻煩。但是農(nóng)業(yè)不是這樣，特別容易偷懶。所以一定要是家庭經(jīng)營，自己給自己干，盡量不采用雇工經(jīng)營。如果實在要雇工，比如雇傭夫妻倆住在這個地方，要與他們建立非常友好的關(guān)系，他們才會認為“我將來的根就在這里”。

我在美國訪問一個農(nóng)場，有3個勞動力，雇員1名。農(nóng)場主說他不能把這個人當(dāng)作雇工，而是一定要稱為“合伙人”，就是用Fellow，而不是Worker。一旦工人沒有責(zé)任心，肯定干不好。

有人跟我說，像擠牛奶這個工作，如果你雇一個工，如果奶牛奶頭發(fā)炎了，他可能根本不會告訴老板。下次擠奶的時候奶頭化膿，奶液就報廢了。他不告訴你你有什么辦法，他會說我沒看見啊，憑什么我要看見？農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點決定了家庭農(nóng)場有效率。一定不能鼓勵大公司直接下地雇工搞實地經(jīng)營。但是我們同時需要農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，服務(wù)加工流通環(huán)節(jié)可以讓他們介入。我甚至認為家庭農(nóng)場搞起來之后可以搞合作社，我個人希望讓農(nóng)村合作社與農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)競爭。

宅基地制度與土地用途管理

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：現(xiàn)在有一個問題是，按照用途管制或規(guī)劃，農(nóng)民對自己的土地有處置權(quán)。但是不是有可能規(guī)劃本身就有問題呢？請您稍詳細談?wù)勥@個設(shè)想。

黨國英：你說得太對了。第一，我們的規(guī)劃事實上缺乏法律效力。第二，政府經(jīng)常違反規(guī)劃，就是所謂“調(diào)規(guī)”，違反規(guī)劃不會得到處理。我經(jīng)常講，要“三化”，民主化、法治化、科學(xué)化。民主化就是要充分協(xié)商，法治化就是規(guī)劃干脆讓地方人大通過，成為地方法規(guī)，科學(xué)化就是要有設(shè)計資質(zhì)。立法就是規(guī)劃，任何一級政府只要有議事機構(gòu)，他們通過的文件就是法律，只要不違反上位法。只要有完全政府都可以立法，所有的規(guī)劃都要由同一級人大通過。規(guī)劃體制的問題是，現(xiàn)在中央政府只要是基本農(nóng)田，連一畝耕地都要管，都要國務(wù)院批，用途管制高度集中，這樣管得太細太多沒必要。規(guī)劃體制要合理，應(yīng)該明確中央管什么，省以下各級政府管什么，有個合理的規(guī)劃體制。

我們要對土地的規(guī)劃管理體制和用途管理體制做一個大的改革。這個不講清楚，集體土地入市就不可能實現(xiàn)，很難操作。假設(shè)說我們要處理一塊地，政府立刻說“哎呀你這個地不符合規(guī)劃”，那么規(guī)劃是誰制定的呢？就是政府制定的。所以現(xiàn)在任何一個村的土地要入市的時候，都不能按照它的想法去做。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：要解決集體建設(shè)土地入市問題，除了必須長期穩(wěn)定之外，迫在眉睫的需要做什么？農(nóng)村建設(shè)用地管理一直面臨一個“一放就亂、一收就死”的循環(huán)，有什么具體的改革辦法解決這個問題？

黨國英：我國每個村莊周圍都有很多農(nóng)田，如果每個村莊都放開搞建設(shè)的話，建設(shè)用地與農(nóng)地犬牙交錯，對農(nóng)田保護是很大的傷害。搞了開發(fā)，就要開發(fā)道路。而農(nóng)田中是不應(yīng)該有太多村莊道路的。幾十萬個村如果都要開發(fā)的話，就可能變相蠶食周邊的農(nóng)田。這些大的開發(fā)點對周邊的環(huán)境都有很大的影響。幾十萬個村莊一窩蜂都搞非農(nóng)建設(shè)項目，也很難形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，不免產(chǎn)生土地利用的低效率。讓每一個村莊向城市居民自由出售宅基地，也有弊端。全國約2.8億畝的村莊占地，全部用來開發(fā)住房，在宏觀上也會形成土地資源的浪費。

我的建議是，全國劃定農(nóng)業(yè)保護區(qū)?，F(xiàn)在我國永久基本農(nóng)田約16億畝，但實際上各類農(nóng)村集體土地遠大于這個數(shù)。如果將25億畝左右的農(nóng)村土地劃為農(nóng)業(yè)保護區(qū)，在保護區(qū)內(nèi)逐步退出與農(nóng)業(yè)無關(guān)的用地項目，提高農(nóng)業(yè)用地的連片水平，有很重要的意義。25億畝保護區(qū)范圍里，包括小型的專業(yè)農(nóng)戶居民點，還有道路、河流等。不能在河流兩岸搞非農(nóng)業(yè)開發(fā)?，F(xiàn)有村莊中脫離農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶只能出，不讓進，自然淘汰。土地成片劃分，還容易監(jiān)督違法占地。中國適合人類生存的土地有60億畝，全國150億畝土地。60億畝去掉25億畝地，就是已有城市和城市功能拓展區(qū)，包括一部分河流、道路、森林、都市農(nóng)業(yè)園區(qū)等。這個區(qū)域的土地用途管理完全交給地方，中央用一些經(jīng)濟杠桿和基礎(chǔ)指標作為控制手段，我們擔(dān)心的問題基本不會發(fā)生。

劃成農(nóng)業(yè)保護區(qū)后，干脆不讓搞非農(nóng)建設(shè)，一定要讓投資者放心大膽地整理基本農(nóng)田。整理的過程當(dāng)中，可以給村莊的住戶適當(dāng)?shù)难a貼，人們慢慢就挪走了。一定不要搞強制。簡單說就是保護區(qū)里可以新增耕地。過去的宅基地和河流可以得到很有效的規(guī)劃。

現(xiàn)行基本農(nóng)田保護制度對耕地保護作出了貢獻，這應(yīng)該承認。但隨著地方政府權(quán)力增大，市場化改革深入，現(xiàn)行的制度的弊端越來越明顯。一是基本農(nóng)田的地塊零碎，劃定因素復(fù)雜，政府監(jiān)管的參數(shù)過多，監(jiān)管的操作難度大。我在某地的大山頭上看見過基本農(nóng)田保護標記牌，可是那里的農(nóng)民幾乎悉數(shù)出走，而土地的綜合條件并不具備產(chǎn)生有競爭力的農(nóng)業(yè)。這種“占補平衡”所產(chǎn)生的基本農(nóng)田有什么意義。二是基本農(nóng)田與其他類型的土地犬牙交錯，以致不可能對基本農(nóng)田做專業(yè)化的監(jiān)管，相對獨立的監(jiān)管體系也難以建立。因為這兩個缺陷，中央政府也不敢放權(quán)讓地方管理土地。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：您曾提出專業(yè)農(nóng)戶應(yīng)分散居住，這與土地集約化管理、農(nóng)村搞現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是否有沖突？

黨國英：一大片農(nóng)地上分散居住少數(shù)幾家農(nóng)戶不影響集約化，主要是農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方便。有人為了把農(nóng)民集中起來，說要給農(nóng)民開公共汽車，幫助農(nóng)民上下班。這是典型的拍腦門子的不切實際的想法。這方面我聽了不少故事，這里就不講了。

推動土地要素市場化

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：我國土地管理法修訂完成以后，集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場實現(xiàn)了與國有建設(shè)用地的同權(quán)同價，您怎么看這個制度變化？

黨國英：事實上，我國農(nóng)村狹義的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的數(shù)量并不大，而且基本上已經(jīng)進入了市場。修訂后的土地管理法是對長三角、珠三角地區(qū)做法的“追認”，因為這些地區(qū)的農(nóng)村集體建設(shè)用地大量被用來興辦工廠。所以，新的法規(guī)對他們的意義不是太大。但對人口稠密的環(huán)渤海地區(qū)的農(nóng)村，乃至整個北方地區(qū)，則是對深化農(nóng)村土地制度改革的一個鼓勵。市場化的土地交易制度具有發(fā)現(xiàn)價值、保護價值交換和合理定價的作用。商業(yè)價值形成的這三個條件，是市場經(jīng)濟體制的基本要素。一般商品交易與生產(chǎn)要素交易都需要這些條件。

我國村莊所擁有的集體經(jīng)營性建設(shè)用地確實是待挖掘的一座金礦。它的巨大價值與它的某種稀缺性有關(guān)。稀缺性來自它的供給限制不能滿足社會對它的巨大需求。改革新政推出后，剛剛被解除的供給限制只能與巨大需求之間形成高價位的供需均衡。通過法定程序完成產(chǎn)權(quán)（使用權(quán)）交易，有利于交易當(dāng)事人的權(quán)利得到保護，促進交易市場的擴大。我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)展很不平衡，總體上看，南方省份要好于北方省份。在國家事實上還沒有禁止農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)進入市場的時候，為什么北方省份的此類交易規(guī)模不大？原因無非是交易當(dāng)事人的權(quán)利保護不力，土地投資的可預(yù)期程度低。南方市場在交易規(guī)模擴大過程中，交易規(guī)則的可靠性逐步得到信任，投資安全程度高。“土地管理法”修訂之后，隨著地方配套政策的陸續(xù)出臺，北方地區(qū)在這方面的落后局面有望改變。

通過競爭性機制實現(xiàn)集體建設(shè)用地的合理定價，可以有效避免土地出讓中常見的腐敗現(xiàn)象，并實現(xiàn)土地出讓收入公正分配。競爭性市場有利于形成相對公平的資產(chǎn)交易價格。新的土地增值稅征收條例修訂之后，國家開始以稅收形式參與集體土地出讓收入的分配，這就使操縱土地出讓價格成為觸犯多種法律的刑事犯罪，對于合理價格的形成有了更積極的意義。

但是，從我國農(nóng)村經(jīng)濟改革的整體要求看，集體土地資源配置的市場化水平還比較低，深化改革的空間還很大。體制運行實踐中有兩個現(xiàn)實問題值得注意：

第一，目前關(guān)于集體建設(shè)用地的類別劃分為交易范圍的控制提供了依據(jù)，但在現(xiàn)實中，不同類別的集體建設(shè)用地的自然屬性乃至經(jīng)濟用途很難區(qū)別開來，給土地利用效益的提高帶來困難。集體經(jīng)營性建設(shè)用地與集體所有的農(nóng)戶宅基地在空間分布上往往犬牙交錯，且后者的實際利用也存在巨大浪費。兩類土地的分治分管產(chǎn)生的問題是十分明顯的。

第二，按前述情形，如果將所有村莊集體建設(shè)用地一并推向市場，也會產(chǎn)生很大問題。我國城市和鄉(xiāng)村總體上并不缺少建設(shè)用地，現(xiàn)實中建設(shè)用地的稀缺主要與體制有關(guān)，即使經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)也是如此，所以，如果將所有集體建設(shè)用地推向市場，不能解決建設(shè)用地的浪費問題，甚至可能會使一部分建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的路徑堵死。不用做復(fù)雜的計算就可以知道，簡單化地推進整體市場化改革，我國建設(shè)用地的供應(yīng)會驟然大幅增長，將會導(dǎo)致新形式的土地資源浪費。此外，修訂后的土地管理法對“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”未做出嚴格定義，給今后農(nóng)村土地制度改革留下了較大空間。在國家?guī)啄昵鞍才诺年P(guān)于土地制度三項改革試驗中，已經(jīng)能規(guī)范此項法律概念的重要性。值得注意的是，中農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2019年9月下發(fā)的“關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的通知”，實際上就擴大了集體經(jīng)營性建設(shè)用地認定范圍。文件指出，今后國家鼓勵村集體積極穩(wěn)妥開展閑置宅基地整治，整治出的土地優(yōu)先用于滿足農(nóng)民新增宅基地需求、村莊建設(shè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。后者包括農(nóng)家樂、民宿、鄉(xiāng)村旅游業(yè)等。這個通知落實以后，將大幅度增加農(nóng)村建設(shè)用地入市的數(shù)量，會對我國建設(shè)用地供應(yīng)發(fā)生重大影響。

土地制度改革展望

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：社會各界對土地制度改革寄予很大希望，但工作推進似乎很難。您認為哪些因素妨礙土地制度深化改革？

黨國英：我國土地制度還需要改革。改革的依據(jù)是深化對現(xiàn)代土地關(guān)系的認識，真正了解土地制度的公正性和現(xiàn)代性要求，正確判斷我國土地資源真實狀況。總結(jié)多年的經(jīng)驗，能看出有三方面的事實判斷失誤，影響了我國土地制度改革進程。這里只扼要討論。第一，中國人多地少嗎？“中國人多地少”，是一個因循多年的說法。事實上，只要做一個簡單的資料查閱，就可以知道，這個說法很不妥。與歐洲一些國家相比，即使只考慮中國適合人類穩(wěn)定生存的國土面積，中國的人地比例也不是最差的。如果土地稀缺影響到土地價格，進一步影響投資和中國產(chǎn)業(yè)的競爭力，才說明土地稀缺是一個真問題。但事實不是這樣。我國工商用地與公共用地的使用效率均不及歐洲主要國家，而居民住宅用地的高密度卻遠甚于歐洲主要國家。這說明中國的土地主要不是總量問題，而是結(jié)構(gòu)問題，其原因在于土地制度缺陷。第二，加深土地要素市場化存在重大社會風(fēng)險嗎？這個隱含于土地制度選擇中的判斷，其實也不能成立。按照趙岡先生的研究，中國歷史上相對自由的土地交易，是中國維持長期繁榮的主要原因。相應(yīng)地，歐洲近代的發(fā)展速度加快在某種程度上是因為接受了中國的歷史經(jīng)驗?，F(xiàn)在主流的意見似乎完全顛倒了這種歷史事實。從現(xiàn)實看，我國土地利用中的問題，均產(chǎn)生于土地市場不完善;其中有些問題，例如住房建設(shè)用地價格高企引起的國民居住形態(tài)問題，構(gòu)成了我國社會穩(wěn)定的最大潛在風(fēng)險。第三，對土地資源，國家的“所有”與“所控”哪個更重要？總結(jié)當(dāng)代主要文明國家的土地管理經(jīng)驗，能看出國家對土地資源的實際控制權(quán)遠比所有權(quán)更重要?？刂茩?quán)調(diào)整可以通過一般的法規(guī)修訂或行政命令來實現(xiàn)，更具有靈活性，更容易高效率地達到政府目標。傳統(tǒng)意義上的所有權(quán)的多種具體權(quán)利可以通過政府行為加以約束或調(diào)整。在農(nóng)村集體土地利用中的利益關(guān)系調(diào)整中，也證明國家權(quán)力可以延伸到集體所有的土地，而不只是國有土地。這次土地管理法修訂，反映了決策層經(jīng)過實踐實現(xiàn)了關(guān)于所有權(quán)觀念的很大進步。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：今后深化土地制度改革還應(yīng)確定什么目標？

黨國英：目前我國土地管理中的幾個問題，能被關(guān)注和解決得越早越好。筆者希望再一次的土地管理法修訂，能涉及以下諸方面內(nèi)容。

第一，探索用“農(nóng)業(yè)保護區(qū)制度”替代永久基本農(nóng)田保護制度。

第二，探索國有土地區(qū)別中央政府所有和地方所有的制度。這種劃分將有助于克服地方政府的建設(shè)用地饑渴癥，嚴格土地財政預(yù)算，克服現(xiàn)有地方土地財政的多種弊端。對農(nóng)業(yè)用地堅持用途管制，本質(zhì)上與我國的農(nóng)地數(shù)量無關(guān)。對于一個邁向現(xiàn)代化的國家，即使農(nóng)業(yè)用地相對不足，也需要大力發(fā)展城市經(jīng)濟部門，否則國家無以強大，國民生活水平難以提高。但我們的問題是，城市經(jīng)濟部門的低效利用土地問題十分突出，其中工商業(yè)用地與公共部門用地的低效利用問題是核心所在。與經(jīng)濟發(fā)達國家相比，我國單位面積城市建成區(qū)的GDP產(chǎn)出水平僅為前者1/2-1/4。在這個背景下，嚴格保護農(nóng)地，就應(yīng)該是土地利用政策的重點。

第三，改革城市土地規(guī)劃管理制度。今后應(yīng)通過立法行動，擴大居民住房建設(shè)用地比例，提高工商建設(shè)用地和公共建設(shè)用地利用效率，用土地產(chǎn)出率指標約束地方政府的城市攤大餅行為。我國城市以高層樓房為主的居住形態(tài)弊端叢生，使居民在心理上彼此戒備，妨礙信任關(guān)系建立，增加了社會緊張，不利于政府化解偶發(fā)因素誘導(dǎo)的社會沖突。城市居民區(qū)每平方公里的人口密度動輒數(shù)萬人，甚至突破10萬人也不鮮見。今后可以考慮將新增城市居民住宅建設(shè)用地占新增城市建成區(qū)用地的比例由法律強行確定在45%以上，以使我國城市居住形態(tài)惡化局面逐步得到糾正。前述第一條意見的實行會有助于這個目標的實現(xiàn)。

第四，農(nóng)村宅基地制度改革的力度還不夠，今后應(yīng)形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房建設(shè)管理制度。農(nóng)村宅基地一戶一宅無償供地政策雖然“事出有因”，但卻不合邏輯。如果因為土地集體所有制就給集體經(jīng)濟組織成員無償供應(yīng)一份宅基地，那么，因為更多土地歸國家所有，是不是應(yīng)該給中國家庭每家分配一份宅基地？現(xiàn)行農(nóng)村宅基地政策已經(jīng)具備退出條件，改革的方向是在實行農(nóng)業(yè)保護區(qū)制度的前提下，按照市場化的原則建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地產(chǎn)制度。

第五，探索土地用途管理的治本之策，不妨啟動新一輪城鄉(xiāng)一體化運作的改革試驗。中央政府守住關(guān)鍵底線，給地方以更大決策空間，體現(xiàn)市場發(fā)揮土地資源配置決定性作用的改革精神，有希望走出現(xiàn)有困局。我國農(nóng)業(yè)設(shè)施用地分配的一個難題，是農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模很小，例如每家農(nóng)戶按2%的比例確定設(shè)施占地，全國總量也會很大，但每家農(nóng)戶還可能不夠用，同時利用效率也不高。假如每家農(nóng)戶只給1%的設(shè)施占地指標，但允許將指標交易，或?qū)⒅笜宿D(zhuǎn)變?yōu)楣蓹?quán)，產(chǎn)生規(guī)?；潭容^高的設(shè)施經(jīng)營企業(yè)，設(shè)施利用效率就會大大提高，占地總量也會下降。政府建立這么一個“市場之門”，農(nóng)業(yè)投資者自己會把事情辦好。

第六，征地制度改革要繼續(xù)深化。這方面改革的難點并不是程序和失地農(nóng)民的保障問題，甚至也不是公益性征地范圍如何確定的問題。價格如何形成才是關(guān)鍵。判斷一塊地的使用是不是具有公益性，是一個世界性的難題，給出什么樣的定義都免不了爭議。就是美國聯(lián)邦最高法院在這方面也有過非常勉強的判決。土地交易要公正合理，首先要有一個市場，然后無論什么理由，也不論哪一個級別的市場，只要政府出手買地，就必須支付市場可以接受的價格。在發(fā)達國家看到，因為堅守這個態(tài)度，土地用途是否具有多大程度的公益性，就不那么重要了。其實我國也有這方面的經(jīng)驗。我國一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已經(jīng)多年沒有按照政府單方面標準確定的價格征地了，實際上是按不同地方農(nóng)民能大體接受的價格征地。如果再能有配套改革使土地市場有更好發(fā)育，也不用擔(dān)心土地溢價預(yù)期引起的麻煩。有人還擔(dān)心市場價征地有“釘子戶”和建設(shè)成本增大等問題，其實這些也算不上太大問題。