方伶俐　胡瀟　王雨璇 許若冰

引言

學術界一般認為我國政務公開肇始于20世紀80年代的村務公開。早在1991年，中共中央和國務院就提出建立村務公開制度。1998年11月，全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法》，明確提出“村民委員會實行村務公開制度”?！按鍎展_的成功實踐為各級政府的政務公開提供了很好的經(jīng)驗借鑒?！薄?〕村務公開廣泛推進的同時，部分基層機關開始積極探索政務公開“兩公開一監(jiān)督”試點工作，部分地區(qū)形成“以村帶鎮(zhèn)”的政務公開機制。2000年，中央下發(fā)《關于在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機關全面推行政務公開制度的通知》，政務公開制度開始在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機關和派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所全面推行。21世紀初，政務公開范圍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸擴展到縣（市）、市（地）、省，政務公開逐步發(fā)展并趨于成熟。2005年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)文《關于進一步推行政務公開的意見》，對全國范圍內(nèi)的政務公開工作進行了全面部署。2008年5月，《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）開始施行，標志著我國政務公開進入了制度化、規(guī)范化的全新階段。2016年，中辦國辦聯(lián)合印發(fā)《關于全面推進政務公開工作的意見》（簡稱《意見》），推進決策、執(zhí)行、管理、服務和結果“五公開”，政務公開工作進入全面推進階段。2019年，《條例》進行了修訂，新修訂的《條例》深刻闡明了新時代政務公開的新定位，把人民群眾滿意度作為了檢驗政務公開工作的重要標準?！?〕

值得注意的是，在我國政務公開的發(fā)展過程中，互聯(lián)網(wǎng)的普及和快速發(fā)展為其縱深開展提供了良好的契機和有利條件。自1999年我國啟動“政府上網(wǎng)工程”以來，互聯(lián)網(wǎng)的運用就成為政務公開的“標配”?！?〕此間，各級政府的政府門戶網(wǎng)站相繼建立，并逐漸成為政務公開的重要渠道。2009年我國進入移動互聯(lián)網(wǎng)時代以后，政務微博、微信以及政務客戶端開始蓬勃發(fā)展，民眾獲取政務信息更加方便快捷，政府與民眾的互動顯著增強。當前，“互聯(lián)網(wǎng)+”時代已悄然來臨，以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息新技術在政治、經(jīng)濟、社會生活等領域不斷擴散、應用，與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不斷融合發(fā)展?！?〕在“互聯(lián)網(wǎng)+”的新形勢下，政務公開面臨著新機遇、新挑戰(zhàn)。中央政府為推動“互聯(lián)網(wǎng)+”與政務公開的融合發(fā)展出臺了一系列政策文件，強化了政務公開的制度保障;地方政府同樣進行了大量有益探索，確保政務公開范圍拓展、渠道暢通。但是，“互聯(lián)網(wǎng)+政務公開”仍然面臨著困境，因此為推動“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下政務公開深入發(fā)展，亟需找出當前政務公開存在的不足，提出相應的解決辦法。

一、“互聯(lián)網(wǎng)+”政務公開的發(fā)展與成效

自2012年“五屆易觀移動互聯(lián)網(wǎng)博覽會”上，易觀首席執(zhí)行官于揚提出“互聯(lián)網(wǎng)+”的概念以來，2015年，全國人大代表馬化騰提出《關于以“互聯(lián)網(wǎng)+”為驅(qū)動，推進我國經(jīng)濟社會創(chuàng)新發(fā)展的建議》議案;同年3月，國家總理李克強在《2015年政府工作報告》中首次提出“互聯(lián)網(wǎng)+行動計劃”，“互聯(lián)網(wǎng)+”正式進入國家頂層設計層面;當年7月，國務院發(fā)布《關于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導意見》，旨在加快推動互聯(lián)網(wǎng)與各領域深入融合和創(chuàng)新發(fā)展，其中提出要創(chuàng)新政府網(wǎng)絡化管理和服務。2016年政府工作報告，首次提出“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的概念。此后，國家政策陸續(xù)出臺，各地方政府規(guī)劃持續(xù)跟進。借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等技術優(yōu)勢，政務公開的制度不斷完善、渠道日益多元、內(nèi)容日益豐富，政務公開工作取得了巨大成就。

（一）出臺系列政策，強化政務公開制度保障

2015年“互聯(lián)網(wǎng)+行動計劃”提出以后，互聯(lián)網(wǎng)與政務公開進入快速融合、不斷發(fā)展的階段。〔5〕政府高度重視“互聯(lián)網(wǎng)+政務”的發(fā)展，出臺了一系列政策文件。2000——2019年間，國務院發(fā)文中關于“政務公開”、“政府信息公開”的文件達40余份，政務公開的規(guī)范化、制度化、長效化得到保障。2005年《關于進一步推行政務公開的意見》明確提出，建立健全包括主動公開和依申請公開制度、政務公開評議制度和責任追究制度在內(nèi)的政務公開法規(guī)制度。2008年《政府信息公開條例》頒布施行后，地方政府開始積極推進政務公開的制度化工作，各地《政府信息公開規(guī)定》陸續(xù)出臺。2016年《關于全面推進政務公開工作的意見》提出，實行政務公開負面清單制度、重大決策預公開制度、行政執(zhí)法公示制度，建立健全重大決策跟蹤反饋和評估制度，將政務公開實踐成果上升為制度規(guī)范。

（二）拓寬政務公開渠道，政務新媒體發(fā)展良好

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展，政務公開的渠道呈現(xiàn)多元化。進入互聯(lián)網(wǎng)時代以前，政務公開主要依靠廣播、電視、政府公報等傳統(tǒng)媒介，啟動政府上網(wǎng)工程后，各級政府網(wǎng)站相繼建立，功能日趨多元和完善，成為政務公開的主要渠道。移動互聯(lián)網(wǎng)時代到來后，手機、平板等移動設備呈爆發(fā)式增長，政府開始重視利用新媒體來聯(lián)系和服務廣大群眾。2014年《政府信息公開工作要點》中，政務微博、微信首次被提出作為政務公開平臺建設，在此之前，地方政府就已經(jīng)開始政務新媒體的探索工作。2009年，我國第一個政務微博"桃源網(wǎng)"誕生，隨后“微博云南”、“平安肇慶”等政務微博陸續(xù)面世。2011年，微信這一即時通訊工具一經(jīng)推出，立即受到公眾追捧，地方政府緊跟時代潮流利用微信進行信息公開。

近年來，為了貫徹落實中央政府關于“利用好政務微博微信、政務客戶端等政務公開自有平臺”的指示，各級政府積極推進政務新媒體的建設工作。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，目前我國已有297個地級行政區(qū)政府開通了“兩微一端”等新媒體傳播渠道，總體覆蓋率達88.9%;截至2019年6月，經(jīng)過新浪平臺認證的政務機構微博為13.9萬個，微信城市服務累計用戶數(shù)達6.2億，各級政府開通政務頭條號81168個?！?〕

（三）拓展政務公開領域，政務公開內(nèi)容日益豐富

政務公開初始，其公開的內(nèi)容多為政府及各部門的各類辦事事項。隨后的十多年間，為了加強透明政府和法治政府建設，中央政府全力推進政務公開領域和范圍的拓展，政務公開取得了長足的發(fā)展，其公開內(nèi)容日益豐富。2016年政務公開實行“決策、執(zhí)行、管理、服務和結果”全過程公開，將政務公開從靜態(tài)的結果信息進一步擴展為過程性的動態(tài)信息?！?〕2019新修訂的《條例》確立了“以公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則，明確了公開與保密的界限，有利于擴大公開的深度和廣度。從2016—2019四年來的政務公開工作要點中可以窺見，政務公開內(nèi)容廣泛涉及改革、經(jīng)濟、民生、政府建設、政務參與等眾多方面，重點領域信息公開、政策解讀及回應關切已成為當前政務公開工作的要點。

二、“互聯(lián)網(wǎng)+”政務公開發(fā)展面臨的困境

（一）法律法規(guī)不健全，信息安全缺乏保障

完善的法律法規(guī)是政務公開良性發(fā)展的必要保障。西方國家在政務公開方面擁有較為完善的法律體系，如瑞典1776年制定《出版自由法》、芬蘭1951年出臺《公務文書公開法》、美國1966年出臺《信息自由法》等。我國政務公開起步較晚，尚未頒布政務公開的專門法律文件。我國雖出臺了眾多促進政務公開發(fā)展的規(guī)定，但是較為零散、系統(tǒng)性不足，且大多以行政法規(guī)、部門規(guī)章為主，不存在很強的法律效應。尤其是，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術和信息化手段不斷發(fā)展成熟，政務公開已離不開互聯(lián)網(wǎng)這一重要載體，但是網(wǎng)絡安全隱患的存在使政務信息安全缺乏保障。國家互聯(lián)網(wǎng)應急中心監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，2019年上半年我國大約4萬個網(wǎng)站遭到篡改，其中政府網(wǎng)站有222個?！?〕可見，網(wǎng)絡信息安全亟需立法保障。目前我國除了2017年頒布施行的《網(wǎng)絡安全法》以外，在政務信息安全保護、信息共享及保密等方面還留有法律空白，不利于“互聯(lián)網(wǎng)+政務公開”工作的深入開展。

（二）信息共享機制不完善，孤島現(xiàn)象嚴重

“互聯(lián)網(wǎng)+政務公開”的優(yōu)勢在于能利用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等技術實現(xiàn)互通互聯(lián)，完成政務信息的高度整合和實時共享。但是，我國政務公開在打破部門壁壘、實現(xiàn)信息共享方面仍存在眾多不足。首先，多數(shù)地方政府還未建立起統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺，職能部門依賴各自的政務平臺發(fā)布信息和數(shù)據(jù)，部門間信息壁壘嚴重，重復建設導致資源浪費，成本高漲。《2019中國地方政府數(shù)據(jù)開放報告》顯示，截至2019年上半年，我國已有82個省級、副省級和地級政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺，但存在著信息更新不及時、數(shù)據(jù)獲取利用不便捷等問題。其次，由于條塊分割體制的影響，地方政府形成了“縱強橫弱”的信息資源配置格局?！?〕跨地區(qū)跨部門的信息共享機制不完善，導致部門之間各自為政，信息孤島現(xiàn)象嚴重。最后，政府網(wǎng)站和政務新媒體上公布的信息缺乏系統(tǒng)的整合，呈現(xiàn)重復化、碎片化特征，增大了信息獲取難度，降低了對公眾的吸引力。

（三）互聯(lián)網(wǎng)覆蓋不均，技術利用與理念認同遭遇瓶頸

在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，我國政務公開能力隨地域經(jīng)濟水平的高低而有顯著差異。一是，經(jīng)濟落后地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)基礎設施建設不足，網(wǎng)絡覆蓋率低。近年來，黨和政府高度重視農(nóng)村及邊遠地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)建設工作。2016年《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》中明確提出加快貧困地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)建設步伐，實施網(wǎng)絡扶貧行動計劃，但是目前看來，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)信息基礎設施普及程度仍然不高，區(qū)域和城鄉(xiāng)差距較為明顯，互聯(lián)網(wǎng)覆蓋不均使得數(shù)字鴻溝增大，阻礙政務公開的開展。二是，“互聯(lián)網(wǎng)+”理念普及不均。在部分欠發(fā)達地區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+”理念宣傳還不到位，行政工作人員不了解“互聯(lián)網(wǎng)+”的深刻內(nèi)涵，缺乏積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+政務公開”工作的主動性，“互聯(lián)網(wǎng)+”的思維模式及互聯(lián)網(wǎng)技術未能運用到政務公開工作中去。

（四）政務平臺維護不足，公眾缺乏參與熱情

為了利用互聯(lián)網(wǎng)技術更快推進政務公開工作，各級政府陸續(xù)開通了政務微博、微信，開發(fā)了政務APP，但是隨著政務新媒體的泛濫，政務公開信息交叉重復、政務平臺“只建不管”的現(xiàn)象成為阻礙政務公開的一大痛點。首先，對各種政務平臺的功能定位不明確。一般而言，各級政府和職能部門往往擁有政務微博、政務微信、政務頭條號及政務APP等多個政務公開平臺，但是各平臺功能定位不明確，發(fā)布的信息存在大量重復，職能交叉現(xiàn)象嚴重。另外，政務APP功能單一，僅停留在政務信息發(fā)布方面。其次，平臺信息更新不及時。部分政務平臺開發(fā)后并無專門的團隊進行運營維護，導致信息更新滯后，與公眾互動交流不足，長此以往，公眾缺乏參與熱情，政務新媒體喪失其方便即時、回應性強等優(yōu)勢，政務公開陷入困境。

三、推動“互聯(lián)網(wǎng)+”政務公開發(fā)展的對策

（一）完善法律法規(guī)體系，培養(yǎng)綜合性人才?

完善的法律體系是推進政務信息公開和保障信息安全的根本前提。首先，應加快政務公開立法步伐，出臺政務公開的專門法律，并依據(jù)現(xiàn)有的《網(wǎng)絡安全法》制定保障政務信息網(wǎng)絡安全的規(guī)章制度，加強網(wǎng)絡空間法治建設，使政務公開工作有法可依。其次，加強政策宣傳，轉變行政人員思想觀念，使其認識到政務公開工作的重要性和必要性，樹立起“互聯(lián)網(wǎng)+”時代信息開放意識。最后，實施人才培育計劃。利用互聯(lián)網(wǎng)信息通信技術開展政務公開是大勢所趨，未來政務公開的網(wǎng)絡化、信息化程度會進一步加深，需要培養(yǎng)政務公開共享、網(wǎng)絡信息安全等方面的綜合性人才，更好地推進政務公開工作，保障信息安全。

（二）建立信息共享機制，加大數(shù)據(jù)平臺建設

大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新技術為信息資源的共享和整合提供了強大的技術支持，為了發(fā)揮技術優(yōu)勢，充分實現(xiàn)信息共享應從兩方面入手。一是，建立跨地區(qū)、跨部門的信息共享協(xié)作機制。針對政府部門工作人員共享意識淡薄、政務信息共享缺乏統(tǒng)一標準、政務公開各自為政等現(xiàn)象，地方政府需要根據(jù)信息化建設的相關政策做好信息共享規(guī)劃，采取“試點-總結-修正-擴散”的方式，〔10〕構建完善的政府信息共享機制。二是，促進數(shù)據(jù)共享平臺建設，強化平臺功能。目前全國范圍內(nèi)正式上線運營的數(shù)據(jù)開放平臺數(shù)量較少，應進一步落實《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》的要求，加大數(shù)據(jù)開放平臺的建設。另外，對于已建成的數(shù)據(jù)開放平臺，要加強運營維護和監(jiān)管，完善數(shù)據(jù)分類體系，加大數(shù)據(jù)開放力度，暢通公眾反饋與溝通渠道。

（三）加大互聯(lián)網(wǎng)設施建設，宣傳“互聯(lián)網(wǎng)+”理念

互聯(lián)網(wǎng)設施的建設是推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務公開”的基礎。針對我國互聯(lián)網(wǎng)覆蓋不均，區(qū)域差異顯著的問題，應進一步加大貧困邊遠地區(qū)信息化建設力度。根據(jù)《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》等政策文件，地方政府應結合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展程度和信息化水平，制定相應的互聯(lián)網(wǎng)建設規(guī)劃，完善電信普遍服務補償機制，提升互聯(lián)網(wǎng)覆蓋率，縮小城鄉(xiāng)差距。在推進網(wǎng)絡基礎設施建設的同時，還要通過電視、廣播以及宣講會大力宣傳“互聯(lián)網(wǎng)+”理念，使互聯(lián)網(wǎng)時代“融合發(fā)展”、“用戶至上”的理念深入人心。

（四）加強政務平臺的監(jiān)管和維護，擴大公眾參與度

近年來，政務平臺的“僵尸”、“睡眠”現(xiàn)象嚴重損害了政府部門公信力，阻礙了政務信息的流通，加強平臺功能建設、規(guī)范運維管理迫在眉睫。一是，明確各政務平臺的職能定位。按照集約節(jié)約的原則建設政務平臺，找準政府網(wǎng)站、政務微信微博及APP的職能定位，避免信息的重復發(fā)布。二是，加強日常監(jiān)管與評價考核工作。依據(jù)《政府網(wǎng)站與政務新媒體檢查指標》和《政府網(wǎng)站與政務新媒體監(jiān)管工作年度考核指標》，加強和完善常態(tài)化監(jiān)管工作，對關注度和利用率低的平臺進行清理。。三是，規(guī)范公開內(nèi)容，加大公眾參與。完善內(nèi)容發(fā)布審核制度，禁止發(fā)布商業(yè)廣告及擾亂社會秩序等不當內(nèi)容。在信息公開方式上采取文字、圖片、視頻音頻等多樣化形式，積極回應公眾留言，加強與公眾的互動交流。

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〔責任編輯：張 港〕