徐玲玲，周 鋒，黃蘇寧

(江蘇省水利工程科技咨詢(xún)股份有限公司，江蘇 南京 210029)

1 項(xiàng)目背景

水流是江、河等的統(tǒng)稱(chēng)，具有重要的資源功能和生態(tài)功能。水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)主要是確定水域、岸線(xiàn)等水生態(tài)空間范圍，分清水資源所有權(quán)、使用權(quán)及使用量，明晰水流產(chǎn)權(quán)的所有人職責(zé)和權(quán)益,使用權(quán)的歸屬關(guān)系和權(quán)利義務(wù)。摸清水流產(chǎn)權(quán)，界定河湖管理范圍權(quán)職，形成有效監(jiān)管，對(duì)保護(hù)和改善水生態(tài)環(huán)境具有重要意義。為此，中央《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組2016年工作要點(diǎn)》明確水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)是一項(xiàng)重要的改革任務(wù)。

自2016年年初，水利部、國(guó)土資源部牽頭，會(huì)同有關(guān)部門(mén)和地方，在深入調(diào)研、專(zhuān)題論證、征求意見(jiàn)、反復(fù)協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，印發(fā)了《水利部、國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)<水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)方案>的通知》(水規(guī)計(jì)〔2016〕397號(hào))[1]，明確在全國(guó)選取一個(gè)流域、一個(gè)河道、一個(gè)水庫(kù)、一個(gè)省、一個(gè)地級(jí)市和一個(gè)縣共6個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，其中確定徐州市為地級(jí)市試點(diǎn)，開(kāi)展水域、岸線(xiàn)等水生態(tài)空間確權(quán)試點(diǎn)，通過(guò)2年左右時(shí)間，在徐州市探索建立起水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)制度，推進(jìn)建立邊界明確、權(quán)屬清晰、責(zé)任落實(shí)的河道和水利工程管理與保護(hù)責(zé)任體系，切實(shí)保障河湖健康生命和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。按此，徐州市水務(wù)局會(huì)同徐州市國(guó)土資源局等單位啟動(dòng)實(shí)施了徐州市水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作。

2 基本情況

徐州地處古淮河的支流沂、沭、泗諸水的下游，境內(nèi)河網(wǎng)交錯(cuò)，水系復(fù)雜，以故黃河為界分屬沂沭泗、故黃河及濉安河3個(gè)水系，承擔(dān)著上游魯西南地區(qū)50 000 km2來(lái)水，峰高量大，源短流急，來(lái)驟去緩，素有“洪水走廊”之稱(chēng)。沂沭泗、奎濉河兩大水系通過(guò)京杭運(yùn)河、徐洪河相通，又通過(guò)兩河流將江淮水調(diào)入本區(qū)，區(qū)域內(nèi)各分區(qū)的水系既相對(duì)獨(dú)立又相互聯(lián)系。全市列入江蘇省骨干河道名錄的河道共有92條(不含流域機(jī)構(gòu)管理的5條河道：新沂河、沂河、沭河、邳蒼分洪道、中運(yùn)河)，其中流域性河道3條，區(qū)域性骨干河道13條，重要跨縣河道49條，重要縣域河道27條。經(jīng)過(guò)幾十年努力，徐州市建立了以河道、水庫(kù)及配套水利工程為主的防洪、排澇、引水體系。近年來(lái)，地方政府積極采取措施，著力加強(qiáng)水利管理，促進(jìn)了河湖防洪、供水、航運(yùn)、生態(tài)等綜合效益的發(fā)揮，有力支撐了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

3 試點(diǎn)內(nèi)容

3.1 試點(diǎn)范圍

根據(jù)徐州市試點(diǎn)工作要求，明確列入江蘇省骨干河道名錄中的92條(不含5條流域性的河道)河道為試點(diǎn)范圍?？紤] “試點(diǎn)需在2018年完成”的進(jìn)度要求，按“全市涉及縣區(qū)均能覆蓋”“流域性、區(qū)域性兼顧”“河道功能綜合”的原則，92條河道完成劃界，選擇有代表性的16個(gè)重點(diǎn)河段確定權(quán)屬，見(jiàn)表1。

3.2 試點(diǎn)目標(biāo)

通過(guò)本次試點(diǎn)，在徐州地區(qū)探索出水流水域、岸線(xiàn)產(chǎn)權(quán)確權(quán)的路徑和方法，界定權(quán)利人的責(zé)任范圍和內(nèi)容；探索建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的水流產(chǎn)權(quán)制度，為全省乃至全國(guó)積累開(kāi)展水流確權(quán)的經(jīng)驗(yàn)。

3.3 試點(diǎn)任務(wù)

根據(jù)水利部、國(guó)土資源部印發(fā)的《水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)實(shí)施方案》，徐州市重點(diǎn)開(kāi)展水域、岸線(xiàn)等水生態(tài)空間確權(quán)試點(diǎn)，概括起來(lái)為“劃”“確”“登”“管”4項(xiàng)任務(wù)：“劃”為劃定試點(diǎn)河道水域、岸線(xiàn)水生態(tài)空間范圍，設(shè)置管理標(biāo)志；“確”指確定試點(diǎn)河道水生態(tài)空間權(quán)屬；“登”是對(duì)水生態(tài)空間內(nèi)水域岸線(xiàn)等自然資源實(shí)施登記；“管”即研究水域、岸線(xiàn)生態(tài)空間的監(jiān)管措施。

4 工作流程

徐州市水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作，主要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范、工程審批文件及相關(guān)規(guī)范，從“劃”“確”“登”“管”4個(gè)方面推進(jìn)落實(shí)，包括水域、岸線(xiàn)生態(tài)空間范圍劃定，權(quán)屬確定、監(jiān)管措施等內(nèi)容。具體實(shí)施時(shí)，按照以下步驟進(jìn)行(圖1)。

4.1 水域、岸線(xiàn)空間范圍劃定

根據(jù)管理實(shí)際和需要，將河道管理范圍明確為水域、岸線(xiàn)生態(tài)空間范圍。根據(jù)試點(diǎn)河道已劃定的管理范圍，劃定試點(diǎn)河道水域、岸線(xiàn)生態(tài)空間范圍，明確地理坐標(biāo)，設(shè)立樁牌(部分可利用現(xiàn)有河湖管理范圍劃界成果)，由縣級(jí)以上人民政府公布成果，形成一河一圖的紙質(zhì)件和電子檔[2]。具體流程見(jiàn)圖2。

4.2 水域、岸線(xiàn)生態(tài)空間確權(quán)

對(duì)試點(diǎn)河道范圍內(nèi)河段、涵閘站等水利工程實(shí)際占?jí)和恋兀凑詹粍?dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的要求，取得不動(dòng)產(chǎn)證。具體流程見(jiàn)圖3。

表1 徐州市重點(diǎn)河段權(quán)屬類(lèi)型

(續(xù)表1)

序號(hào)所屬行政區(qū)河道序號(hào)河道(或河段)名稱(chēng)河道類(lèi)型河道長(zhǎng)度/km5新沂市9浪清河重要跨縣河道22.010沂北干渠(新沂)重要縣域河道60.76銅山區(qū)11京杭運(yùn)河不牢河流域性河道11.312黃河故道(廢黃河)區(qū)域性骨干河道47.57賈汪區(qū)13京杭運(yùn)河不牢河流域性河道36.58經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)14京杭運(yùn)河不牢河流域性河道27.09鼓樓區(qū)15京杭運(yùn)河不牢河流域性河道2.216丁萬(wàn)河重要縣域河道8.7合計(jì)440.8

圖1 徐州市水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作思路

圖2 水域、岸線(xiàn)范圍劃定工作流程圖

圖3 不動(dòng)產(chǎn)登記流程圖

4.3 水域、岸線(xiàn)生態(tài)空間自然資源登記

依據(jù)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》，對(duì)試點(diǎn)河道管理范圍實(shí)施自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記。權(quán)屬登記時(shí)，尊重現(xiàn)狀，屬于國(guó)家所有的，登記為國(guó)家所有，屬于集體所有的，登記為集體所有；界定水流產(chǎn)權(quán)主體，劃清全民所有和集體所有之間邊界，劃清全民所有、不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，劃清水流與其他類(lèi)型資源的邊界，填寫(xiě)《自然資源登記簿》。具體工作流程見(jiàn)圖4。

圖4 水域、岸線(xiàn)生態(tài)空間自然資源確權(quán)工作流程圖

4.4 落實(shí)水域、岸線(xiàn)生態(tài)空間監(jiān)管

主要從以下幾方面進(jìn)行落實(shí)：一是提出加強(qiáng)水域、岸線(xiàn)生態(tài)空間的監(jiān)管措施，水利、國(guó)土等有關(guān)部門(mén)建立加強(qiáng)監(jiān)管的工作機(jī)制，強(qiáng)化部門(mén)之間信息共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)；二是劃定水域、岸線(xiàn)功能區(qū)，明確功能區(qū)監(jiān)管辦法，依據(jù)相關(guān)規(guī)劃和有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行功能定位，劃定功能區(qū)，明確分區(qū)用途和管理要求；三是涉水項(xiàng)目管理，明確管理措施和要求，嚴(yán)格規(guī)范涉水項(xiàng)目審批、建設(shè)，禁止非法占用水域、岸線(xiàn)，以防現(xiàn)有水域面積衰減、岸線(xiàn)濫占濫用。

5 工作重點(diǎn)和難點(diǎn)

5.1 試點(diǎn)工作的開(kāi)創(chuàng)性

徐州市作為地級(jí)市試點(diǎn)，開(kāi)展水域、岸線(xiàn)等水生態(tài)空間確權(quán)試點(diǎn)，為國(guó)內(nèi)第一批開(kāi)展水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)的試點(diǎn)，沒(méi)有歷史經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。

工作組通過(guò)詳細(xì)的調(diào)查和研究，就試點(diǎn)河道管理范圍劃界確權(quán)現(xiàn)狀，工作目標(biāo)及任務(wù)，劃界確權(quán)依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)，水域、岸線(xiàn)范圍劃定，水域岸線(xiàn)開(kāi)發(fā)利用、功能定位、生態(tài)空間確權(quán)、監(jiān)管措施、經(jīng)費(fèi)估算、保障措施等方面主要內(nèi)容逐步完善，制定了切實(shí)可行的徐州市水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)實(shí)施方案，對(duì)建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的水流產(chǎn)權(quán)制度具有重要意義，對(duì)全省乃至全國(guó)展開(kāi)河道水流(水域、岸線(xiàn))產(chǎn)權(quán)確權(quán)具有重要指導(dǎo)作用。

5.2 頂層設(shè)計(jì)的復(fù)雜性和全面性

徐州市的試點(diǎn)任務(wù)為開(kāi)展水域、岸線(xiàn)等水生態(tài)空間確權(quán)工作，涉及到國(guó)土、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)和林業(yè)等諸多部門(mén)，需協(xié)調(diào)內(nèi)容較多。工作過(guò)程中，為了更好地協(xié)調(diào)各部門(mén)工作，工作組在徐州市河湖和水利工程管理范圍劃定成果的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新了與全國(guó)河湖管護(hù)體制機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)相結(jié)合，與全國(guó)水生態(tài)文明城市試點(diǎn)相結(jié)合，與水利風(fēng)景區(qū)創(chuàng)建相結(jié)合，與水利工程建設(shè)相結(jié)合，與農(nóng)村土地確權(quán)發(fā)證相結(jié)合，與地方實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展相結(jié)合，與自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)相結(jié)合的“七個(gè)結(jié)合”，既兼顧了各部門(mén)的利益，又減少了各部門(mén)的矛盾，扎實(shí)推進(jìn)了水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)工作，達(dá)到“多贏”的局面。

此外，水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作開(kāi)展時(shí)，各市縣河湖和水利工程管理范圍劃定工作已處于實(shí)施階段，項(xiàng)目組充分對(duì)接河湖和水利工程管理范圍劃定工作，確定本項(xiàng)目中水域范圍為河道管理范圍，在完成本工作的同時(shí)，減小了工作開(kāi)展的難度。

5.3 工作開(kāi)展的難點(diǎn)

徐州市水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)范圍為92條省骨干河道(不含流域機(jī)構(gòu)管理的5條河道：新沂河、沂河、沭河、邳蒼分洪道、中運(yùn)河)，明確92條河道劃界，16條重點(diǎn)河段確權(quán)，面廣量大。從行政區(qū)方面，涉及徐州市境內(nèi)所有縣區(qū)；從水系方面，項(xiàng)目區(qū)橫跨沂沭泗、故黃河及濉安河三大水系；從河道等級(jí)方面，涉及流域性河道3條，區(qū)域性骨干河道13條，重要跨縣河道49條，重要縣域河道27條。 經(jīng)統(tǒng)計(jì)，應(yīng)劃定92條河道管理范圍面積為333.68 km2、岸線(xiàn)長(zhǎng)5 318.557 km，16個(gè)重點(diǎn)河段管理范面積為86.78 km2、岸線(xiàn)長(zhǎng)1073.11 km、確權(quán)換不動(dòng)產(chǎn)證面積75.73 km2(30本)，估算費(fèi)用9 219.4萬(wàn)元。

試點(diǎn)工作任務(wù)重，工程分布散，涉及行政區(qū)多，工作開(kāi)展難度大，但項(xiàng)目組始終以依法依規(guī)為前提，梳理水流確權(quán)方面的政策文件，以各河道水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，從“劃”“確”“登”“管”4個(gè)方面入手，制定和完善適合徐州市現(xiàn)代水利發(fā)展的水域岸線(xiàn)生態(tài)空間確權(quán)相關(guān)制度辦法、操作細(xì)則，積極探索水流確權(quán)新思路、新理念、新模式，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為試點(diǎn)工作開(kāi)展提供支撐[3]。

5.4 信息化要求的高度

現(xiàn)有河道管理范圍內(nèi)用地確權(quán)工作主要開(kāi)始于20世紀(jì)90年代，由于當(dāng)時(shí)有關(guān)河道管理范圍劃界確權(quán)的相關(guān)法規(guī)不完備、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)低，確權(quán)成果頒發(fā)的土地證為紙質(zhì)件，確權(quán)范圍只有幾根線(xiàn)條，沒(méi)有明顯地形和坐標(biāo)數(shù)據(jù)，已不適應(yīng)國(guó)土部門(mén)地籍管理要求，不能與國(guó)土部門(mén)統(tǒng)一建立空間管控系統(tǒng)。

本次工作過(guò)程中，一是將自然資源確權(quán)登記信息納入不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)和自然資源登記信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)自然資源確權(quán)登記信息與不動(dòng)產(chǎn)登記信息有效銜接；二是將自然資源確權(quán)登記信息與農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、環(huán)保、財(cái)稅等相關(guān)部門(mén)管理信息應(yīng)當(dāng)互通共享，服務(wù)自然資源的確權(quán)登記和有效監(jiān)管；三是在本次試點(diǎn)河道管理范圍水域、岸線(xiàn)生態(tài)空間產(chǎn)權(quán)確權(quán)完成后，水利主管部門(mén)和國(guó)土部門(mén)要嚴(yán)格河道空間用途管理，加強(qiáng)涉水活動(dòng)的依法管理，保障河湖生態(tài)健康和水利工程效益的充分發(fā)揮；四是通過(guò)本次試點(diǎn)，明確了水流的管理范圍，為水流空間規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃提供了基礎(chǔ)參數(shù)。

同時(shí)，共同推進(jìn)信息化建設(shè)，建立信息共享系統(tǒng)，分別按水利和國(guó)土信息化管理要求采集河道管理范圍線(xiàn)、水域范圍線(xiàn)、岸線(xiàn)范圍線(xiàn)生態(tài)空間數(shù)據(jù)，進(jìn)入管理信息平臺(tái)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享、共用，強(qiáng)化水利工程管理范圍與國(guó)土空間規(guī)劃的銜接和空間管理，滿(mǎn)足省市縣各級(jí)水利、國(guó)土、規(guī)劃等部門(mén)資源互聯(lián)共享的管理需要，將信息化管理提到一個(gè)新的高度。

5.5 試點(diǎn)工作與相關(guān)管理理念的銜接

徐州市目前正處在工業(yè)化與城市化的進(jìn)程中，向水要地、與水爭(zhēng)地，“填、占、縮、蓋”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。導(dǎo)致河道水域面積有所減少，對(duì)其功能和生態(tài)都產(chǎn)生了一定影響，同時(shí)加大了基層水利工程管理工作者管理難度和執(zhí)法阻力，也為河道水域、岸線(xiàn)管理范圍明確、界樁埋設(shè)帶來(lái)實(shí)施難度。2015年開(kāi)始，徐州市各縣(市、區(qū))開(kāi)展了河湖和水利工程管理范圍劃定工作，河道工程管理范圍的標(biāo)志剛剛落地，但如何結(jié)合河長(zhǎng)制形成統(tǒng)一的、精細(xì)化的管理方式和監(jiān)管措施尚有待完善。

本次項(xiàng)目組分別從全面落實(shí)管護(hù)責(zé)任、嚴(yán)格河道岸線(xiàn)管理、加強(qiáng)河道管護(hù)力度等方面，提出了水域、岸線(xiàn)生態(tài)空間監(jiān)管措施，將試點(diǎn)工程的管理與水利現(xiàn)代化、精細(xì)化管理和“河長(zhǎng)制”等先進(jìn)管理理念進(jìn)行銜接，與時(shí)俱進(jìn)，有利于實(shí)現(xiàn)工程管理的制度化和規(guī)范化，保證工作的有效性和可操作性。

6 結(jié) 語(yǔ)

徐州市高度重視水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)工作，將試點(diǎn)工作列入全市改革創(chuàng)新重要內(nèi)容。試點(diǎn)2年多來(lái)，徐州市按照《徐州市水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)實(shí)施方案》要求，市、縣政府分別成立由政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)的試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市縣兩級(jí)上下聯(lián)動(dòng)，明確“劃、確、登、管”試點(diǎn)任務(wù)，共同推進(jìn)試點(diǎn)任務(wù)落實(shí)。2019年4月，徐州市水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)工作順利通過(guò)水利部、自然資源部的評(píng)估驗(yàn)收[4]。

徐州市水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)工作的探索和實(shí)踐，對(duì)建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的水流產(chǎn)權(quán)制度具有重要意義，為全省乃至全國(guó)展開(kāi)河道水流(水域、岸線(xiàn))產(chǎn)權(quán)確權(quán)具有重要指導(dǎo)作用，同時(shí)也為目前正在推進(jìn)的國(guó)土空間規(guī)劃提供了水利專(zhuān)項(xiàng)的支撐。本文結(jié)合徐州市水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)工作實(shí)際開(kāi)展情況，介紹了試點(diǎn)范圍、目標(biāo)、任務(wù)，歸納了工作流程和主要內(nèi)容，并進(jìn)一步闡述了工作過(guò)程中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，為其他地區(qū)水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作和國(guó)土空間規(guī)劃提供借鑒。