馮 佳

皇室財(cái)政歷來與古代社會的發(fā)展和演進(jìn)有著密切的聯(lián)系。因?yàn)榛蕶?quán)的出現(xiàn)既得益于社會分工的固定化和制度化，皇權(quán)的形成也往往以發(fā)動戰(zhàn)爭、獲取更大權(quán)力的方式反過來推動國家的發(fā)展。1○尤其對于組織形式較為簡單的游獵政權(quán)，君主的個人財(cái)富往往為早期的軍事征服提供了最初的經(jīng)濟(jì)保障。疆域的不斷擴(kuò)張繼而為游獵政權(quán)向中央集權(quán)式的政體演變創(chuàng)造了條件。從財(cái)政的角度來看，專制皇權(quán)對稅收的掌握與官僚體系的發(fā)展相輔相成。由于稅收和官僚體系為公權(quán)力的主要制度架構(gòu)，因此，標(biāo)志著國家形成的公權(quán)力的發(fā)展在中央財(cái)政層面，則反映在帝室與國家財(cái)政的分開。在官僚管理雛形初現(xiàn)的西周中葉，就已經(jīng)出現(xiàn)了王室財(cái)政與政府財(cái)政管理機(jī)構(gòu)的分開。2○帝制時(shí)期的一個顯著案例則是西漢武帝時(shí)帝室財(cái)政與國家財(cái)政的分開。3○由此可見，在帝制時(shí)期的中國，帝室與國家財(cái)政的分開既是專制皇權(quán)發(fā)展的結(jié)果，也是專制主義發(fā)展程度的表征。本文正是以皇室與國家財(cái)政的分開過程為視角，探討清朝財(cái)政建國的過程。

一、努爾哈赤個人財(cái)富的積累與建州女真的崛起

明朝永樂年間為加強(qiáng)控制而在女真部落間廣為施行的衛(wèi)所制度，在明朝末年卻由于敕貢貿(mào)易利益分配的不均，加劇了女真各部經(jīng)濟(jì)、政治力量的分化，加速了建州女真的崛起。經(jīng)濟(jì)、軍事上善于經(jīng)營的部落酋長在日漸殘酷的兼并戰(zhàn)爭中脫穎而出。部落酋長突出的個人經(jīng)濟(jì)實(shí)力成為軍事征服、早期政權(quán)建設(shè)重要的促成因素。

永樂九年，明朝始設(shè)奴兒干都司，自開原東北至松花江以西，廣建衛(wèi)所?！肮倨淝鯙槎级健⒍贾笓]、千百戶、鎮(zhèn)撫，賜敕印，各統(tǒng)分部”。1○在任命女真各級部落首領(lǐng)的同時(shí)，明朝還向女真衛(wèi)、所首領(lǐng)頒布敕書。敕書一方面指明了衛(wèi)所向明朝進(jìn)貢的義務(wù)，另一方面也準(zhǔn)許敕書的持有者與漢人互市貿(mào)易。2○擁有敕書的女真部落得以將包括皮毛、人參、珍珠、馬匹在內(nèi)的土特產(chǎn)入貢明朝，而明廷也允許女真在歸途中與漢人進(jìn)行買賣。貢市與互市貿(mào)易帶給女真鹽、器皿、鐵器、陶瓷等匱乏品，極大地豐富了女真的生活用品、提高了女真的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平。

然而，在實(shí)現(xiàn)以經(jīng)濟(jì)手段安撫女真的羈糜政策的同時(shí)，朝貢貿(mào)易也極大地加劇了女真各部政治、經(jīng)濟(jì)力量的分化。由于所附帶的豐厚經(jīng)濟(jì)利益，敕書日漸成為女真部落首領(lǐng)財(cái)富的象征。3○努爾哈赤曾自述賜其子“國人五千戶、牧群八百、銀一萬兩、敕書八十道”。4○敕書與牧群、銀兩一道，成為部落酋長財(cái)富的組成部分。嘉靖初年以降，明朝嚴(yán)令憑敕入貢，此舉更加劇了女真各部對敕書的爭奪。5○掌握更多的敕書意味著在日益激烈的部落間戰(zhàn)爭中占據(jù)優(yōu)勢。熊廷弼曾這樣描述努爾哈赤的崛起與敕書的關(guān)系：“自建州之勢合，而奴酋始強(qiáng)，自五百道之貢賞入，而奴酋始富。”6○16 世紀(jì)下半葉以來，敕書的集中加劇了由于女真各部落間地理、環(huán)境差異而來的強(qiáng)弱差異，加快了部落兼并的進(jìn)程。

敕貢貿(mào)易的競爭使得像人參這樣的特色貢品成為各方爭奪的對象。由于人參價(jià)昂，16 世紀(jì)末17 世紀(jì)初常見明人、朝鮮人越境到滿洲領(lǐng)地偷采人參，亦有女真到朝鮮境內(nèi)采參而被捕殺者。1595 年前后，申忠一所謂“況你國人，夜間昏黑，闌入數(shù)百年曾所不來之地，搶奪馬牛”，可見建州部興起之時(shí)對財(cái)物需求的猛增。7○與之相應(yīng)，此時(shí)的建州部也加強(qiáng)了對域內(nèi)特產(chǎn)的保護(hù)。1605 年，努爾哈赤在給朝鮮李朝的一封函書中嚴(yán)正聲明對朝鮮人非法越境采參的抗議。8○1616 年6 月，努爾哈赤提及明人越境：“每歲越境掘銀采參、砍伐樹木，尋覓松子、蘑菇、木耳，擾害尤甚?！?○

在女真部落兼并戰(zhàn)爭越演越烈的16 世紀(jì)末年，從包括人參在內(nèi)的特產(chǎn)中獲利成為決定軍事斗爭結(jié)果的重要經(jīng)濟(jì)因素。19 歲就親自上山采參、帶到馬市出售的努爾哈赤，深知財(cái)富積累在殘酷的軍事斗爭中的重要性。他將采參、捕捉貂鼠的人作為與耕田、筑城并提的三大勞動力之一。10○為了從人參買賣中獲取更多利益，努爾哈赤發(fā)明了將人參煮熟曬干的保存方法。從前，人參以水浸潤，“明人嫌濕推延，國人恐水參難以耐久，急售之，價(jià)又甚廉”。由于保存時(shí)間的延長，努爾哈赤部的人參得以“徐徐發(fā)售”，“得價(jià)倍?！?。1○至1614 年，明朝的有識之士已經(jīng)清晰地意識到努爾哈赤部已儼然成為明朝最大的威脅?！芭蹙言p，每發(fā)兵以圍獵為名，志不在小，……本覬東夷參貂、東珠之利，誘匿卜酋，成騎虎勢，奴酋富殖，遼人久為所用。”12○1620 年，奉使遼東的張鼐更是發(fā)出“奴酋擅貂參之利，富強(qiáng)已非一日”的感慨。13○經(jīng)過數(shù)年征戰(zhàn)，至1619 年，努爾哈赤統(tǒng)一海西扈倫四部，“執(zhí)五百道敕書”，“滿洲民殷國富”。14○

戰(zhàn)爭為獲勝的一方帶來了大量的戰(zhàn)利品。1609年3 月，克烏拉宜罕山城，“斬千人，獲甲三百副”。1○1619 年開源戰(zhàn)役后，戰(zhàn)利品“以牛車裝載，仍有所余”。2○屢次戰(zhàn)役中所獲的戰(zhàn)利品還包括馬匹、牧群、金銀、綢緞、布帛。戰(zhàn)利品按職位高低、功勞大小分配，八家貴族成為最大的獲益者。“此開原一戰(zhàn)，獲金銀、緞、蟒緞等物甚多，余物眾軍士平分之，金銀則未分與外人，皆由八家諸貝勒得之?！?○而“凡征戰(zhàn)所獲金銀，除八家外，不得分取”，成為崇德年間國之定例。4○大量俘獲的人丁有的降為阿哈，成為滿洲貴族莊園的農(nóng)奴、政權(quán)管轄之外的貴族私產(chǎn)。5○大規(guī)模征服戰(zhàn)爭開始后，滿洲的顯貴擁有眾多奴仆，即所謂“奴婢耕作，以輸其主”，將奴仆的勞動占為己有。6○土地的占有也日趨集中。滿洲貴族成為田畝的所有者。正如申忠一所看到的那樣：“奴酋等各處部落例置屯田，使其部酋長掌治耕獲?！?○

自1583 年起兵以來，借助雄厚且日漸集中的財(cái)力，努爾哈赤在女真部落間的兼并戰(zhàn)爭中取得了一系列勝利。1593 年，敗葉赫、烏拉聯(lián)軍，建州女真五部及長白山三部完全歸一。8○1599 年，滅哈達(dá)。1607年，滅輝發(fā)。1613 年，滅烏拉。隨著葉赫部的滅亡，努爾哈赤一統(tǒng)海西女真扈倫四部。在統(tǒng)一女真各部后，努爾哈赤旋即轉(zhuǎn)圖遼東，開始了建州女真一統(tǒng)中原的進(jìn)程。

對于政權(quán)結(jié)構(gòu)簡單的游牧部落，部落首領(lǐng)個人財(cái)富的積累在政權(quán)建設(shè)早期往往起著重要的作用。首先，部落首領(lǐng)財(cái)富的積累既是部落社會階層分化的結(jié)果，也是部落組織向更高層級發(fā)展的助推器。其次，一方面部落首領(lǐng)個人財(cái)富的積累為其對外軍事擴(kuò)張?zhí)峁┝吮匦璧慕?jīng)濟(jì)條件，另一方面，戰(zhàn)爭也為部落首領(lǐng)提供了一種不為本部落內(nèi)部機(jī)制所控制的前所未有的巨額財(cái)富。戰(zhàn)爭與部落首領(lǐng)的財(cái)富相互促進(jìn)，是游獵部落政權(quán)組織向國家演進(jìn)的重要推力。9○

二、公庫的發(fā)展與官庫、汗庫分開的初步形成

統(tǒng)一女真各部的建州，轉(zhuǎn)戰(zhàn)漢地，疆域迅速擴(kuò)張、掠奪的財(cái)物不斷增多。1618 年，努爾哈赤進(jìn)入漢地的首次軍事勝利是在撫順。撫順一役，努爾哈赤部獲“人畜三十萬”，“馬九千匹，甲七千副并有軍械”。此戰(zhàn)所得俘獲數(shù)量甚多，以至于“駐五日，未將俘獲分完，遂令攜歸盡分之”。10○1619 年，努爾哈赤連克薩爾滸、開原、鐵嶺等地，戰(zhàn)爭的勝利為新生的政權(quán)帶來了豐厚的戰(zhàn)利品。尤其是開原之役，“其俘虜財(cái)物，收之不盡，軍馬馱之不完，乃以所獲之驢騾馬匹馱運(yùn)，以牛車裝載，仍有所余”。1○

由于稅收區(qū)域范圍有限，天命年間的后金政權(quán)實(shí)行的是“八王共議制”。具體到財(cái)物和俘獲人口的分配上，則是按八家平分。由于征服區(qū)域未廣、尚不足以支撐以常規(guī)稅收為基礎(chǔ)的財(cái)政體系，努爾哈赤時(shí)的后金政權(quán)不得不采取滿洲親貴共同治理、以八旗為依托的八王共治制。12○作為政權(quán)經(jīng)濟(jì)原則的八分，即一切俘獲人口、財(cái)物，皆由八家平均分配。13○昔日，“凡獵捕皮張、東珠、貂鼠，皆由八貝勒家各出丁百人獵捕之。所獲之物，各自取之”。天命八年二月初三日則規(guī)定，此后“盡均分為八份”，以免混亂。14○乾隆年間熟悉朝廷掌故的福格對“八分”做了如下總結(jié)：“天命間，立八和碩貝勒，共議國政，各置官屬，朝會燕饗，皆異其禮，錫賚必均，是為八分?！?5○事實(shí)上，八分原則是適應(yīng)于稅收尚少、官僚體系缺失、簡單社會關(guān)系的簡易政權(quán)組織方式。對于努爾哈赤時(shí)期的財(cái)政狀況，正如天聰八年眾漢官所言：“我國小民窮，若從明國之例，按官職給俸，則勢有不能?！?6○

八分原則在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的另一個重要表現(xiàn)是八家貴族廣建私家莊園，將俘獲的漢族人口降為私家奴仆。比如攻克遼東后的1625—1626 年，努爾哈赤便下令對漢人進(jìn)行甄別，一面對反金的漢人大開殺戒，另一方面“為我建城池，出官差之人則建莊屯養(yǎng)之”。1○編入八貝勒莊園的奴仆成為內(nèi)牛錄，即包衣牛錄的一員。有別于外牛錄即國家戶口，內(nèi)牛錄的成員為八家王貝勒所有，成為不入國家編戶、八家貴族的私人奴仆。2○崇德初年，仍有將外牛錄人丁記入包衣牛錄檔冊而不納官賦者的記錄。3○

天命直至天聰五年（1631）《離主條例》的頒布前，一切俘獲的財(cái)物按八家平均分配，這種獨(dú)特的財(cái)權(quán)分配原則也造成了八家財(cái)庫的私屬性質(zhì)。八家財(cái)庫之私屬，甚至汗也不能干涉，這在汗權(quán)日益走向集中的天聰年間遭到了不少漢官的譴責(zé)。漢官胡貢明說道：

我國地窄人稀，貢賦極少，全賴兵馬出去搶些財(cái)物。若有得來，必同八家平分之，得些人來必分八家平養(yǎng)之。譬如皇上出件皮襖，各家少不得也出件皮襖，皇上出張桌席，各家少不得也出張桌席。殊不知各家貝勒，有樂于養(yǎng)人的，有不樂于養(yǎng)人的?！猿家娭?，這個陋習(xí)，必當(dāng)改之為貴。假如下次兵馬出去，若得銀八萬兩，八家每分七千兩，留三八二萬四千兩收之官庫。若得衣八千件，八家每分七百件，留三八二千四百件收之官庫。其八家應(yīng)得的財(cái)物，即聽各貝勒自己使用。若要擺酒，即命禮部向官庫支辦，若要賞人，即命戶部向官庫取給。4○

這段引文充分證明了天聰初年八分的私庫與由六部分掌的“官庫”并立的格局，以及八分私庫已然成為汗權(quán)集中的阻礙。正如胡貢明后來所說：“賞不出之公家，罰必入之私室，有人必八家分養(yǎng)之，地土必八家分據(jù)之，即一人尺土，貝勒不容于皇上，皇上亦不容貝勒，事事掣肘，雖有一汗之虛名，實(shí)無異整黃旗一貝勒也?！?○

在八家分權(quán)逐漸成為汗權(quán)走向集中的桎梏的同時(shí)，汗權(quán)不僅延續(xù)了天命年間在處理公共事務(wù)方面高于八分公的威望，而且隨著征服戰(zhàn)爭的進(jìn)一步推進(jìn)，八分的政治格局也逐漸發(fā)生著結(jié)構(gòu)性的變化。天聰、崇德年間，皇太極常諭令八家分?jǐn)偣仓С?、繳納銀兩、糧草，體現(xiàn)出超越普通八分公的公共威望。漢官馬國柱進(jìn)言道：“如云八家養(yǎng)人是先汗舊例，行之已久，難以驟更。獨(dú)不思先汗在日，雖有分養(yǎng)之名，而予奪厚薄之權(quán)，實(shí)操于一己?！?○天聰八年，長山、石城二島之民來歸，皇太極下令“八貝勒家將出糧四千石與之?！菬o償取之爾等，仍照數(shù)給以價(jià)值”。7○崇德元年十月，為平抑糧價(jià)，“先令爾八家各出糧百石于市中發(fā)賣”。8○崇德三年，又命八家“各出銀三百兩，共二千四百兩”往俄木布楚乎爾處貿(mào)易。9○

隨著征服區(qū)域的不斷擴(kuò)大，戰(zhàn)爭俘獲的人口、財(cái)物由八家均分的格局也開始發(fā)生著本質(zhì)性的變化。甫登汗位，皇太極便改變了天命末年將漢降民編莊為奴的做法?！跋仁?，天命十年十月，因遼陽廣寧諸處歸順之明紳衿屢煽惑降民潛引叛逆，盡察誅之，編其戶口每十三壯丁為一莊，按滿洲各官品級，分給為奴。上慮分給日久，恐受凌虐，命按滿洲官品級，每一備御止給壯丁八名，以供使令其余分屯別居，編為民戶，選漢官清正者轄之，自此漢民無逃叛者?！?0○此后，將降民編戶齊民成為慣例。1○

漢降民數(shù)量的增加使外牛錄的規(guī)模不斷擴(kuò)大。天聰年間，恩養(yǎng)漢人成為此后后金政權(quán)的基本國策。皇太極一再重申：“凡新舊歸附之人，皆宜恩養(yǎng)，故時(shí)時(shí)以此為訓(xùn)?！薄捌堄跉w附之人不能撫育，后雖拓地開疆，亦何以安輯之哉？”12○歸附漢人數(shù)量的大幅增加，使得將漢人歸入滿洲旗下為奴的做法越來越不合時(shí)宜。1633 年三次撫順之役，明軍被俘5300 余人。1636 年滿洲在北京地區(qū)掠人畜18 萬而歸。1638—1639 年，清軍轉(zhuǎn)戰(zhàn)山東、河北地區(qū)，掠人畜46 萬。13○新附的漢人不斷被填充漢軍。14○1637 年后金的征服區(qū)域已經(jīng)擴(kuò)展到了京畿地區(qū)、漢人馬步兵已過萬的情況下，皇太極旋即對漢軍進(jìn)行了改革：“照滿洲例編壯丁為牛錄”。1○隨著生齒日繁，漢軍牛錄的數(shù)量也不斷增加，逐漸成為汗權(quán)對抗八分貴族分離勢力的重要支撐力量。

早在征服戰(zhàn)爭的初期，滿洲政權(quán)便開始將積累的財(cái)富用于公共事務(wù)的支出。1616 年，當(dāng)群情激憤正準(zhǔn)備征討蒙古時(shí)，努爾哈赤卻說：“乘此閑暇，宜先收我國人，固我疆土，整修邊關(guān)，墾種農(nóng)田，建倉庫以積糧?！?○作為蓄積力量的一部分，努爾哈赤編300丁為一牛錄，特令一牛錄出男丁10 人，以充公役，墾荒屯田。自此，以牛錄為單位上交的公糧使糧庫的修建成為可能：“委大臣十六名，巴克什八人，以掌記錄庫糧，收發(fā)賑濟(jì)事宜?！?○早在努爾哈赤時(shí)代，政權(quán)公共財(cái)物的概念已深入人心。天命四年七月，奉命報(bào)捷的費(fèi)英東歸途中擅自將牛驢散給隨行兵士。執(zhí)法者判曰：“除汗之外，即親生執(zhí)政之諸貝勒亦不得將眾人共有之俘獲財(cái)物，擅與他人！”4○

隨著疆域的擴(kuò)張和公共事務(wù)的增多，后金政權(quán)逐漸形成了外在于八家私庫的“公庫”。在滿文中，公庫為“siden i ku”。據(jù)李文益的考證，早在八旗設(shè)立之前就有公庫存在。5○1621 年，為解糧荒之困，努爾哈赤下令發(fā)給諸申“庫銀”。6○天聰年間，公庫漸成規(guī)模。天聰七年（1634），“汗命以庫貯水牛角，按品級賞給總兵官以下巴雅喇旗長以上各官”。7○汗具有撥發(fā)庫銀的全權(quán)。例如，同年，“汗撥庫銀，賞八旗白奇超哈”。8○公共庫銀還被用于與明人、高麗的貿(mào)易。9○也有庫銀用于賞賜，如“撥庫銀一千兩，……賚送土默特部落顧魯格依、托和依二章京”。10○再如，天聰五年，“從官庫領(lǐng)取闊卓（kojo），賞賜新漢官”。1○崇德年間，出現(xiàn)了以“外庫”指代公庫、官庫。如崇德三年，皇太極賞賜虎爾哈部落等人“外庫之廣鍋三口，緞衣三件，女裙三條，獸角二對，毛青布八十五匹”。12○外庫庫銀由戶部掌管，更趨制度化。崇德三年有關(guān)于戶部官員監(jiān)守自盜的記載。比如，督察員查出戶部承政韓大勛盜用庫金，此事使稽查部門意識到此前戶部庫銀的管理尚無四柱之法，也無怪乎侵盜庫銀的情況時(shí)有發(fā)生。13○

公庫的發(fā)展并非取代汗庫，而是與其并行發(fā)展。既有的研究揭示，汗庫或內(nèi)庫、內(nèi)帑，滿文作“han i ku”，文獻(xiàn)中最早見于天命六年。14○汗庫之君王私屬及獨(dú)立于外庫的性質(zhì)，在天聰朝文獻(xiàn)中已非常常見。比如，天聰四年八月諭令：“因有大事，奉汗命來往行者，均食用民糧，以汗庫出資償還?！?5○天聰八年，“命出內(nèi)庫緞帛，多制各色衣服、帽靴、甲冑、弓矢、散袋、鞍轡等物，以備賞賚”。16○“是日，發(fā)帑金賚八旗步兵”。17○天聰五年，“以八家銀易取者：每家毛青各一千三百五十匹、綢各三十匹。又以官庫銀易取綢四百七十五匹、蟒緞二匹、青素緞七匹，存于官庫”。18○天聰九年一則賞賜記錄則將賞賜品的來源明確區(qū)分為“汗賜”和“公庫財(cái)帛”，可見公庫與汗庫的并行與分開。19○因罪罰沒的財(cái)產(chǎn)歸宿也有“入官”與“入內(nèi)庫”之分。20○

隨著“疆域日廣、政事日繁”，皇太極不斷擴(kuò)展官僚體系，后金汗逐漸取得了取代八王共治而管理政權(quán)的新工具。21○與這一過程相呼應(yīng)，八分的私庫與汗庫并存的局面在崇德末年也發(fā)生了根本性的改變。先是，天聰五年（1631）七月皇太極頒布《離主條例》，準(zhǔn)訐告貝勒者離旗。2○隨后，皇太極囚禁阿敏、革除莽古爾泰、議罪代善，罰沒獲罪貝勒的財(cái)產(chǎn)，盡收于己，將八分的原則在政治上置之高閣。1○為避免一旗獨(dú)大，頒布諭令，補(bǔ)不足之旗：“此俘獲之人，不必如前八分均分，當(dāng)補(bǔ)不足之旗?！抟馀f有人民，不便均分，新所俘獲理應(yīng)撥補(bǔ)旗分中不足者。……重分舊人，似屬未便，今后俘獲之人自應(yīng)分補(bǔ)不足旗分?！?○1635 年，皇太極議罪莽古爾泰后，自將兩黃一藍(lán)三旗，“打破了八旗長期勢均力敵的狀態(tài)，為入關(guān)后上三旗和下五旗體制的確定奠定了基礎(chǔ)”。3○

天聰、崇德年間皇權(quán)的加強(qiáng)不僅得益于皇太極的政治權(quán)術(shù)，更受惠于疆域的擴(kuò)張、稅收區(qū)域的擴(kuò)大和官僚體制的發(fā)展?；蕶?quán)在經(jīng)濟(jì)上得以擺脫對八分原則的依賴，在政治上得以以君主集權(quán)取代八王共治制。崇德二年（1637）二月，試圖平抑糧價(jià)的皇太極不再像往日那樣依靠八家的輸糧，而是“盡令發(fā)賣”。他對巨家富室、有積儲者這樣說道：“向者，因官糧不足，令八家各輸藏谷，或散賑，或糶賣，今又不論八家所有糧谷之多寡，盡令發(fā)賣，爾等眾人何不慮及此耶？”4○昔日由八家“豢養(yǎng)國民”，崇德三年時(shí)“散財(cái)養(yǎng)人之名應(yīng)歸皇上”。5○

與君主集權(quán)發(fā)展相伴隨，汗庫從天命時(shí)期的“八分”私庫之一逐漸脫穎而出，成為最高統(tǒng)治者內(nèi)廷開支的重要來源。與努爾哈赤征服戰(zhàn)爭初期作為政權(quán)發(fā)展重要經(jīng)濟(jì)來源的功能不同，崇德年間汗的私產(chǎn)在國家建設(shè)中的作用逐漸被以稅收為依托的公庫所取代。官庫、汗庫的分開在崇德年間已初步形成。這種中央財(cái)政的分開肇始于君主集權(quán)的發(fā)展對“八分”原則的破壞。順治時(shí)期，隨著后金成為全國性政權(quán)，皇室私人金庫和作為國家公庫的政府財(cái)政的分開正式形成。獨(dú)立的皇室財(cái)政的形成既是君主集權(quán)發(fā)展的結(jié)果，也是專制主義中央集權(quán)高度發(fā)展的表征。

三、結(jié) 語

隨著清軍入關(guān)建立全國性政權(quán)，滿洲政權(quán)的財(cái)政結(jié)構(gòu)也發(fā)生了本質(zhì)的變化。1644年甫入京城，清政府便試圖仿照明制，盡快維系原有的稅收秩序。多爾袞廣諭京城內(nèi)官民，凡房屋被圈者，“免三年賦稅”?！按蟊?jīng)過之處田地被傷者免今年田賦之半”。6○順治三年（1646），多爾袞又諭令戶部編纂賦役全書。次年，編纂完成的《賦役全書》以萬歷年間的賦稅征收原額為依據(jù)，減除了明末賦稅加派給人民帶來的困擾。7○

甫入京城的清政權(quán)由于統(tǒng)一戰(zhàn)爭尚未完成，不僅國帑未豐，而且有限的稅收還要肩負(fù)巨額軍費(fèi)的開支。彼時(shí)，國家財(cái)賦盡于用兵。一方面，稅賦相較于萬歷年間缺口仍然很大；另一方面，僅有的賦稅還要用于戰(zhàn)事的開支。國家賦稅雖名為蠲免，實(shí)際上至多只實(shí)行于順治元、二兩年。順治年間各種加派更有甚于萬歷年間者。8○

然而，清軍的入關(guān)卻標(biāo)志著滿洲政權(quán)性質(zhì)發(fā)生本質(zhì)性變化的開始。對全國財(cái)政稅收的控制使得皇權(quán)得以超越舊有的“八旗分養(yǎng)”原則。尤其從中央稅收領(lǐng)取薪酬、幾倍于八旗兵額的綠營軍的建立，更是極大地加強(qiáng)了皇權(quán)的軍事勢力，沖擊了八旗舊有的均分原則。9○軍事和財(cái)政實(shí)力的擴(kuò)張都為皇權(quán)變革八旗制度做好了準(zhǔn)備。入關(guān)后，權(quán)力的集中和整合肇始于多爾袞攝政時(shí)期。本就擁有實(shí)力雄厚的兩白旗的多爾袞，順治四年（1647）在清除濟(jì)爾哈朗和豪格后，又將正藍(lán)旗收歸己有。多爾袞逝后，順治將多爾袞的正白旗收歸自將，形成了上三旗與下五旗的格局。10○上三旗實(shí)力突出，保證了皇權(quán)相對于滿洲王公貴戚的絕對優(yōu)勢，八旗并立的格局被打破。1○

皇權(quán)的集中和八旗制度結(jié)構(gòu)的變化促使皇室管理機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)和性質(zhì)發(fā)生了本質(zhì)性的改變。首先，早在崇德年間便已開始汗庫管理機(jī)構(gòu)的制度化在順治年間進(jìn)一步完善。隨著順治十年（1653）天子自將三旗的確立，上三旗下的包衣牛錄奉天子家事，成為入關(guān)后內(nèi)務(wù)府的組織基礎(chǔ)。1○至康熙即位的1661 年，盡革十三衙門，恢復(fù)了以包衣為人員基礎(chǔ)的內(nèi)務(wù)府管理皇室事務(wù)的制度。2○完善后的內(nèi)務(wù)府形成了七司、六庫、三院的基本建制。此外，又有總理工程處、養(yǎng)心殿造辦處、武英殿修書處、刊刻御書處、御茶膳房、御藥房、三旗納銀莊、官房租庫、官學(xué)、織染局，江寧、蘇州、杭州織造監(jiān)督，均統(tǒng)于內(nèi)務(wù)府總管大臣或隸屬七司。3○

其次，皇權(quán)的集中和國家財(cái)政體系的完善也加速了汗庫或內(nèi)庫與國庫的分開，改變了汗庫在政權(quán)建設(shè)中的角色。歷史上，帝室財(cái)政與國家財(cái)政的分開歷來與中央集權(quán)制的發(fā)展有著密切的聯(lián)系。君主集權(quán)發(fā)展的商鞅變法時(shí)期，秦也同時(shí)出現(xiàn)了公、私兩個財(cái)政管理體制并立、國家與帝室財(cái)政分開的格局，是為一例。4○在中央集權(quán)帝國形成的秦、西漢時(shí)期，中央財(cái)政分為大司農(nóng)、少府兩部分，分管國家財(cái)政和帝室財(cái)政?？梢哉f，中央財(cái)政中皇室與國家的并立不僅是中央集權(quán)發(fā)展的結(jié)果，也是皇權(quán)高度集中的表征。

由于其特殊的王權(quán)、議會博弈的政治傳統(tǒng)，西歐國家向近代的轉(zhuǎn)型不可避免地包含了一個議會對國王征稅權(quán)施加法律限定、議會的“公”財(cái)政與國王的“私”財(cái)政分開的過程。5○而中國帝制歷史時(shí)期帝室和國家財(cái)政分開的歷史過程，則恰恰是以“公”“私”財(cái)政分開作為財(cái)政“現(xiàn)代性”結(jié)論的一個反例。雖然清代皇室與政府的財(cái)政分開非常近似于西方的“公”與“私”財(cái)政的分開，但這種分開不僅不是“現(xiàn)代性”的標(biāo)志，恰恰相反：無論是其形成原因還是其演變規(guī)律所對應(yīng)的均是以皇權(quán)為中心的中央集權(quán)制的發(fā)展。

清初，在財(cái)政方面，雖然宮廷的部分費(fèi)用由戶部支出，即戶部向內(nèi)務(wù)府撥付的年度固定經(jīng)費(fèi)，但在組織形式上，內(nèi)府銀庫卻獨(dú)立于戶部銀庫之外。6○即便經(jīng)歷了太平天國時(shí)期戰(zhàn)亂、中央對地方財(cái)政控制力的削弱以及內(nèi)府開支的無節(jié)制猛增，財(cái)政分開的建制依舊保存了下來，直至清亡。7○因此，清代自始至終皇室與國家財(cái)政的分開、并行關(guān)系，從中央財(cái)政結(jié)構(gòu)的角度，揭示了清代政治與此前漢族統(tǒng)治者建立的王朝之間的延續(xù)性，而非近年來倡導(dǎo)以滿族統(tǒng)治者的“種族性”認(rèn)同為理解清朝統(tǒng)治的中心的“新清史”學(xué)派所強(qiáng)調(diào)的斷裂性。8○

清初，由于皇室已經(jīng)完成由征服集團(tuán)首領(lǐng)向中央集權(quán)君主的轉(zhuǎn)變，軍國開銷得以由以農(nóng)業(yè)稅為基礎(chǔ)的國家財(cái)政支付。君權(quán)擴(kuò)大的結(jié)果是君主私人財(cái)政的角色從治“國”向治“家”的轉(zhuǎn)變：皇室財(cái)政的管轄范圍由國事退居皇帝家事的管理。征服早期在軍事發(fā)展中起著關(guān)鍵作用的君主個人財(cái)富，隨著國家財(cái)政的成型，在政權(quán)建設(shè)中的作用反而大為縮小?；适邑?cái)政在清朝開國中的角色變化，既體現(xiàn)了以皇權(quán)為中心的早期政權(quán)建設(shè)過程，也反映了疆域擴(kuò)張條件下滿清公共權(quán)力的發(fā)展對皇權(quán)集中的推動作用。