蘇銀量

摘要：“批而未供”問(wèn)題隨著土地資源利用的不斷增加，在近些年土地節(jié)約集約利用問(wèn)題矛盾中被不斷引發(fā)出來(lái)。由于“批而未供”問(wèn)題的成因具有復(fù)雜多樣的特點(diǎn)，加之與地方土地供應(yīng)的市場(chǎng)需求之間存在著較大的矛盾，使得該問(wèn)題在治理過(guò)程中有較多的弊病問(wèn)題，本分從技術(shù)、操作、創(chuàng)新層面上提出了一些解決辦法和思路

關(guān)鍵詞：“批而未供”內(nèi)涵和成因;處治方式與效果;動(dòng)態(tài)監(jiān)管

土地節(jié)約集約利用是生態(tài)文明建設(shè)的根本之策，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視土地節(jié)約集約利用，對(duì)大力推進(jìn)節(jié)約集約用地提出了新要求，國(guó)家部委及地方政府亦相繼出臺(tái)相關(guān)配套政策意見(jiàn)，積極采取措施推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，且取得積極進(jìn)展，但是，土地粗放利用狀況沒(méi)有根本改變，建設(shè)用地低效閑置現(xiàn)象仍較普遍，導(dǎo)致資源約束日益趨緊。批而未供土地處置作為推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的重要抓手，亟待有效發(fā)力，以土地利用方式轉(zhuǎn)變推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。

一、批而未供土地內(nèi)涵及具體成因分析

批而未供土地是指國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府已經(jīng)批準(zhǔn)的新增建設(shè)用地，由于各種影響因素導(dǎo)致未實(shí)際使用或者投入開(kāi)發(fā)建設(shè)。造成這種狀況的原因可能是因?yàn)椋赫鞯夭疬w在用地批準(zhǔn)之后沒(méi)有充分落實(shí)，達(dá)不到供應(yīng)條件;客觀原因?qū)е马?xiàng)目無(wú)法開(kāi)展;已供地的未辦相關(guān)手續(xù)，包括一些劃撥用地、公共用地，雖然已經(jīng)供應(yīng)但是仍然按照未供地認(rèn)定;客觀條件導(dǎo)致供地難以實(shí)現(xiàn)等原因。

二、批而未供土地問(wèn)題的演化

隨著土地供應(yīng)的不斷增加，相關(guān)審批事宜以及土地供應(yīng)矛盾逐漸被放大化，“批而未供”的現(xiàn)狀由之前的零星狀態(tài)發(fā)展為目前的土體供應(yīng)中的一個(gè)重要的社會(huì)問(wèn)題。問(wèn)題事件的不斷增加也不斷演變出了土地資源稀缺與需求量不斷增加的矛盾，地方財(cái)政依靠出售土地資源的發(fā)展模式后繼支撐強(qiáng)度不夠，不斷加大的批準(zhǔn)量使得土地供應(yīng)量不能有效的跟進(jìn)批準(zhǔn)的速度，土地供應(yīng)無(wú)法及時(shí)有效的提供，隨著時(shí)間的不斷累加最終導(dǎo)致了“批而未供”現(xiàn)象的集中體現(xiàn)出來(lái)，而在問(wèn)題的處理上未采用有效的調(diào)整手段，致使超額的指標(biāo)發(fā)放未能有效改善。

三、批而未供土地當(dāng)前的處置方式與效果

（一）相應(yīng)措施

原國(guó)土資源部于2014年發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見(jiàn)》其中一條規(guī)定指出：除了國(guó)家規(guī)劃的重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)和國(guó)家推出的重點(diǎn)民生項(xiàng)目，對(duì)于近五年平均供地率小于60%的市縣暫停安排新增建設(shè)用地的指標(biāo)，通過(guò)限制土地審批來(lái)緩解“批而未供”問(wèn)題的不斷積累，這種方式雖然對(duì)“批而未供”的矛盾有一定的緩解作用，但從國(guó)家土地利用變更調(diào)查初步結(jié)果測(cè)算來(lái)看，2017年全國(guó)人均城鎮(zhèn)工礦用地約145平方米，遠(yuǎn)高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，“批而未供”土地處置空間仍然較大。

自然資源部于2018 年發(fā)布了《關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的通知》，

該通知是在之前以土地閑置存量為參考指標(biāo)的建設(shè)用地政策制定的基礎(chǔ)上，又引入了“批而未供”事件總量作為共同的參考指標(biāo)，減少含有較多“批而未供”問(wèn)題的城市的土地供應(yīng)指標(biāo)，督促城市政府部門(mén)積極解決相關(guān)的問(wèn)題，不斷強(qiáng)化本地區(qū)的政策引導(dǎo)和具體有效手段的出臺(tái)。當(dāng)下部分地方政府在這一問(wèn)題上也出臺(tái)了較多針對(duì)性的政策措施，部分內(nèi)容為：有的放矢的控制土地資源，嚴(yán)格控制耕地資源的浪費(fèi)，提高土地資源的合理利用率。對(duì)于已經(jīng)批準(zhǔn)的土地要督促政府部門(mén)的供應(yīng)效率，以指標(biāo)供地的投入率作為工作考核的重要內(nèi)容，減少“批而未用”因?yàn)橹虚g流程因素的干擾。對(duì)于遲遲得不到解決的“批而未供”相關(guān)的問(wèn)題土地，采取撤回批文、判為無(wú)效指標(biāo)等措施，加快“批而未供”土地的處置落實(shí)。

（二）實(shí)際效果

從實(shí)際運(yùn)行效果來(lái)看，在用地的年度指標(biāo)控制上，無(wú)法完全保證需求量與控制量之間和合理匹配，因?yàn)閷?duì)于需求量的控制受到各種外界因素的干擾，在判斷上難免出現(xiàn)偏差，不能從根本上解決“批而未供”的矛盾凸顯。即使有考核機(jī)制的加持，政府部門(mén)在土地供應(yīng)上依然無(wú)法發(fā)揮主導(dǎo)作用，因?yàn)橥恋毓?yīng)畢竟要優(yōu)先于市場(chǎng)的需求。清除無(wú)效批準(zhǔn)文件的措施會(huì)牽扯到被強(qiáng)制清除方的利益補(bǔ)償問(wèn)題，這項(xiàng)補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源不好落實(shí)，實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中對(duì)各個(gè)地方政府的財(cái)政壓力較大，另外可以進(jìn)行清除撤銷(xiāo)的政策適用性的“批而未供”土地項(xiàng)目數(shù)量并不多，無(wú)法起到顯著的作用和成效。

四、批而未供土地后續(xù)動(dòng)態(tài)監(jiān)管建議

（一）技術(shù)層面

通過(guò)確定技術(shù)隊(duì)伍借助專(zhuān)業(yè)力量梳理“批而未供”項(xiàng)目圖斑，引入高效的大數(shù)據(jù)或者相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)的信息管理手段，對(duì)本地區(qū)的“批而未供”項(xiàng)目一一建檔管理，針對(duì)各個(gè)項(xiàng)目的實(shí)際情況進(jìn)行徹底的分析，整合優(yōu)化，將性質(zhì)矛盾相近的土地項(xiàng)目進(jìn)行有效的整合，把問(wèn)題統(tǒng)一化考慮，制定較為確切的解決措施，這樣可以高效的解決“批而未供”現(xiàn)象的一類(lèi)問(wèn)題，而不是單一的個(gè)別問(wèn)題，在工作效率上大大的提高。通過(guò)有效的技術(shù)手段，將大量的數(shù)據(jù)整合分析后可以明確目前市場(chǎng)的土地供求情況，為土地政策的制定提供了有效的參考。信息管理技術(shù)的應(yīng)用，也可以有效跟蹤每個(gè)“批而未供”問(wèn)題的解決階段。對(duì)各個(gè)問(wèn)題的解決程度給予一個(gè)準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)和備注信息，比如某個(gè)“批而未供”的問(wèn)題，在其屬性信息欄里，備注好目前該項(xiàng)目的引起的原因，采取的解決措施和政策手段，問(wèn)題解決的效果情況，問(wèn)題的主要難點(diǎn)在哪等等，通過(guò)信息技術(shù)的輔助，能夠更加清晰的將問(wèn)題呈現(xiàn)出來(lái)，直觀獲得問(wèn)題的本質(zhì)和面臨的挑戰(zhàn)困難，也將為題集中化、歸類(lèi)化，可以按照問(wèn)題的類(lèi)型尋找解決策略，極大的提高的問(wèn)題解決的清晰度和解決問(wèn)題的效率。

（二）操作層面

對(duì)出臺(tái)解決辦法的有效落實(shí)實(shí)施和持續(xù)跟進(jìn)是保證政策有效開(kāi)展的重要手段。一是要建立分類(lèi)處置機(jī)制。按照土地報(bào)批用途管制原則，科學(xué)制定經(jīng)營(yíng)性用地、工業(yè)用地、公建用地等三大類(lèi)供地對(duì)策措施并抓緊推進(jìn);二是要建立快速審批服務(wù)機(jī)制。成立審批工作專(zhuān)班，主動(dòng)跟蹤服務(wù)項(xiàng)目準(zhǔn)入、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、土地供應(yīng)等環(huán)節(jié)，促進(jìn)項(xiàng)目快速落實(shí)。三是要建立科學(xué)有序供地機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行高質(zhì)量發(fā)展土地供應(yīng)政策，規(guī)范供地行為，防止盲目供地，避免造成新的閑置及低效利用土地的發(fā)生，推動(dòng)土地節(jié)約集約利用。四是要建立問(wèn)題咨詢(xún)導(dǎo)向機(jī)制。很多問(wèn)題的擱置和時(shí)間的耽誤常常會(huì)因?yàn)橥恋毓┬桦p方之間的信息不對(duì)稱(chēng)或者土地使用者因?yàn)閷?duì)土地政策的理解不到位，耽誤了較多的時(shí)間，增加了從獲取使用權(quán)到開(kāi)始建設(shè)的時(shí)限。同時(shí)針對(duì)“批而未供”土地產(chǎn)生原因，要建立一地一策，明確處置措施和供地計(jì)劃，分輕重緩解推進(jìn)，涉及征遷的抓緊攻堅(jiān)掃尾，涉及規(guī)劃調(diào)整的抓緊調(diào)整，涉及撤銷(xiāo)批文的抓緊上報(bào)處置，切實(shí)按照“供、用、盤(pán)、撤”四種模式，精準(zhǔn)分類(lèi)處置到位。

（三）創(chuàng)新層面

各地“批而未供”的導(dǎo)致原因通常比較復(fù)雜，在問(wèn)題的解決方法上也不能采取一刀切的政策和措施，要根據(jù)問(wèn)題的具體類(lèi)型提出具有針性的措施，比如對(duì)于除了已經(jīng)開(kāi)始使用但是未提供的土地之外，其他“批而未供”土地可以暫時(shí)化為農(nóng)用地或者荒地對(duì)待，在農(nóng)用地或荒地的土地類(lèi)型上繼續(xù)開(kāi)發(fā)利用，避免土地的閑置，具體可以通過(guò)土地承包給農(nóng)民或者養(yǎng)殖大戶(hù)，將土地暫時(shí)利用起來(lái)，即采取“以用為先”的原則，有效的解決了“批而未供”土地的長(zhǎng)期擱置現(xiàn)狀，但是在實(shí)際的操作中也要注意保證承包者的利益，可以以合同的形式有效的限制和規(guī)定土地使用的時(shí)間。

五、結(jié)語(yǔ)

“批而未供”在我國(guó)現(xiàn)階段的土地利用開(kāi)發(fā)中，所體現(xiàn)出的“批、供、用”方面的矛盾問(wèn)題越來(lái)越突出，已經(jīng)對(duì)我國(guó)的自然資源利用產(chǎn)生了極大的不利影響。只有在充分了解“批而未供”問(wèn)題的本質(zhì)之下，開(kāi)展有效的政策補(bǔ)救措施才能充分解決好我國(guó)土地資源在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的各種矛盾問(wèn)題，各個(gè)部門(mén)工作者要充分發(fā)揚(yáng)新時(shí)代的工作精神，把“批而未供”的土地問(wèn)題的影響從社會(huì)上逐漸消除。

參考文獻(xiàn)：

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