趙倩妮 李沁鞠 郭紫璞 舒金妮

摘要： 2019年3月，《土地管理法》（修正案草案）明確規(guī)定：已編制國土空間規(guī)劃的可不再編制兩個(gè)“總規(guī)”，（ 土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃）。本文結(jié)合甘肅省規(guī)劃體系發(fā)展和規(guī)劃工作開展的實(shí)際情況，對控制性詳細(xì)規(guī)劃、國土空間規(guī)劃和總體規(guī)劃在重點(diǎn)功能、規(guī)劃層級、時(shí)間銜接和技術(shù)工具方面的內(nèi)容進(jìn)行分析找出問題矛盾，探究控制性詳細(xì)規(guī)劃升級的主要方向，將控制性詳細(xì)規(guī)劃的優(yōu)勢推廣至國土空間規(guī)劃體系中的非建設(shè)領(lǐng)域，同時(shí)對于甘肅省內(nèi)控制性詳細(xì)規(guī)劃需要升級改進(jìn)的方面進(jìn)行梳理，完善甘肅省國土空間規(guī)劃體系。

關(guān)鍵詞：控制性詳細(xì)規(guī)劃;混合人居;規(guī)劃周期;管控體系

一、規(guī)劃背景

國土空間規(guī)劃緊緊扣住生態(tài)文明建設(shè)的核心理念，尊重邏輯和規(guī)律，通過提升空間治理能力，搭建國土空間規(guī)劃體系。2019年年底，甘肅省共十六個(gè)設(shè)市城市，已啟動編制國土空間規(guī)劃，城市用地審批依照原城市總體規(guī)劃進(jìn)行。

二、國土空間規(guī)劃、總控規(guī)現(xiàn)階段關(guān)系梳理

（一）重點(diǎn)功能

國土空間規(guī)劃重點(diǎn)功能是梳理國土空間與自然資源的關(guān)系，明確國土空間保護(hù)和開發(fā)內(nèi)容方式。控規(guī)重點(diǎn)功能是承上啟下，作為法定的建設(shè)管理依據(jù)，在政策背景下，充分挖掘土地的經(jīng)濟(jì)性。控規(guī)“承上”的重點(diǎn)功能基本沒有發(fā)生變化，從原來落實(shí)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃發(fā)展意圖到落實(shí)空間規(guī)劃確定城市邊界，在指標(biāo)和管控內(nèi)容上應(yīng)該更加明確?！皢⑾隆钡墓δ茈S著控規(guī)對人居環(huán)境建設(shè)的傾斜，在規(guī)劃手段上有所更新和突破。

（二）規(guī)劃層級

控規(guī)編制和審批層級根據(jù)城市規(guī)模分為單一分區(qū)制和分層分級制。根據(jù)甘肅省的城鄉(xiāng)規(guī)劃條例相關(guān)規(guī)定，設(shè)市城市新增用地控規(guī)應(yīng)在總規(guī)批準(zhǔn)后兩年之內(nèi)編制完成。甘肅省城市規(guī)模普遍較小，除省會城市蘭州，城市控規(guī)普遍采用單一分區(qū)制的規(guī)劃模式，實(shí)現(xiàn)公共政策在建設(shè)用地內(nèi)全覆蓋。同時(shí)，近年來，甘肅省內(nèi)控規(guī)與城市設(shè)計(jì)結(jié)合、空間三維模式表達(dá)和公共參與等規(guī)劃理念，有了進(jìn)一步應(yīng)用和發(fā)展。

（三）時(shí)間銜接

以技術(shù)成熟度來說，控制性詳細(xì)規(guī)劃具有數(shù)據(jù)化和可控化等優(yōu)勢，同時(shí)也存在“彈性不彈、剛性不剛”的問題。結(jié)合2018年甘肅省總體規(guī)劃編制現(xiàn)狀，如天水、金昌、隴南等城市要在十年以前的總規(guī)基礎(chǔ)上進(jìn)行修改和調(diào)整，用地標(biāo)準(zhǔn)、城市發(fā)展、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和人居要求使控規(guī)調(diào)整合法但不合理的局面。若調(diào)整暫緩，原總規(guī)加控規(guī)編制周期完成都需要3-5年，空間規(guī)劃加控規(guī)周期因國土空間規(guī)劃探索可能需要更長時(shí)間，時(shí)間調(diào)整對滿足城市建設(shè)和管理日新月異的要求有一定沖突，基本管理手段延后更新將產(chǎn)生一定損失。

三、控制性詳細(xì)規(guī)劃升級探索

（一）混合人居

1、混合功能

混合使用應(yīng)是甘肅省今后控規(guī)技術(shù)性研究的方面，從合理性角度，居住混合是否提高了居住質(zhì)量，不同功能混合是否促進(jìn)功能更好發(fā)揮，而非產(chǎn)生沖突和不適應(yīng)，針對不適應(yīng)是采用一刀切方式放棄混合，還是通過防護(hù)、協(xié)調(diào)方式探索混合可能性。從科學(xué)性角度，混合方式如何界定、如何量化，目前通用方式采用建筑面積比界定，主導(dǎo)功能建筑面積和混合建筑面積比例在相對合理區(qū)間內(nèi)。在國土空間規(guī)劃體系內(nèi)，將用地混合推廣至三區(qū)三線具體細(xì)化、用地功能劃分和生態(tài)林地管控等領(lǐng)域。以某些林地為例，既具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性，又具有生態(tài)效益，從垂直分層生長方式，低層-中層-高層利用和管控方式不同，是自然界形成的“混合”，可以借鑒控規(guī)用地混合管理經(jīng)驗(yàn)。

2、人居提升

國土空間規(guī)劃貫徹生態(tài)文明建設(shè)要求，落實(shí)以人為本理念，而控規(guī)是作為公眾利益服務(wù)的規(guī)劃，是建設(shè)行為前置條件，把控人居環(huán)境重要環(huán)節(jié)。以控規(guī)中公共設(shè)施配置為例，2018年之前甘肅省內(nèi)控規(guī)執(zhí)行城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范，以規(guī)劃劃分地塊方式進(jìn)行配置，按照居住區(qū)-小區(qū)—組團(tuán)的等級，與實(shí)際的社區(qū)建設(shè)有一定差距。結(jié)合國家2018年出臺的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》和甘肅省關(guān)于《甘肅省“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》要求，實(shí)現(xiàn)公共設(shè)施合理分級，以社區(qū)為公共設(shè)施全覆蓋基本單位，推動十五分鐘生活圈建設(shè)，在控規(guī)中做出明確規(guī)定。

（二） 規(guī)劃周期

1、上下聯(lián)動

根據(jù)國土空間規(guī)劃體系，在全國國土空間規(guī)劃綱要框架下，啟動甘肅省省級國土空間總體規(guī)劃編制，引導(dǎo)十六個(gè)設(shè)市城市的國土空間總體規(guī)劃，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃。設(shè)市城市控規(guī)成果于2017年年底底已完成規(guī)整和上報(bào)工作，雖一些城市控規(guī)編制完成時(shí)間較長，但已實(shí)現(xiàn)全平臺輸入。現(xiàn)階段控規(guī)應(yīng)主動參與城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別規(guī)劃研究中，結(jié)合甘肅省城市規(guī)劃管理信息平臺建設(shè)工作，根據(jù)近年來省政府已批準(zhǔn)總體規(guī)劃用地修改，將調(diào)整中控規(guī)積極反饋到城市國土空間總體規(guī)劃編制中。一方面，從上至下理解落實(shí)省市級空間規(guī)劃確定的規(guī)劃目標(biāo)和剛性管控內(nèi)容，另一方面，深層次、全方位總結(jié)控規(guī)在實(shí)施過程中的難點(diǎn)、多輪調(diào)整背后的原因加以改進(jìn)，通過上下聯(lián)動方式縮短規(guī)劃編制周期，實(shí)現(xiàn)2020年國土空間規(guī)的目標(biāo)。

2、橫向傳導(dǎo)

控規(guī)在原體系針對建設(shè)用地的管控，根據(jù)建設(shè)用地特點(diǎn)分為城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，城市又分為舊城區(qū)+新城區(qū)+工業(yè)區(qū)。舊城區(qū)是現(xiàn)狀最復(fù)雜的空間類型，涉及現(xiàn)狀已建成問題和發(fā)展理念選擇等內(nèi)容。新城區(qū)和工業(yè)區(qū)用地權(quán)屬關(guān)系的梳理，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地，集體用地入市等一系列問題，在規(guī)劃層面，最終體現(xiàn)在控制性規(guī)劃中。城市總體規(guī)劃體系中，經(jīng)濟(jì)類、地理類問題考慮較薄弱，土地權(quán)屬問題屬于原國土部門?？匾?guī)在國土空間規(guī)劃體系下，可實(shí)現(xiàn)相關(guān)問題上下關(guān)聯(lián)、橫向傳導(dǎo)機(jī)制，將豐富控規(guī)內(nèi)涵和深度。結(jié)合國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和甘肅省近年來大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游政策要求，對田園綜合體、農(nóng)業(yè)示范科技園建設(shè)需求增大，用地多屬于非建設(shè)用地，對具體管控要求，即建設(shè)開發(fā)管控方式處在一個(gè)相對模糊狀態(tài)。建議通過劃分郊野單元，結(jié)合控規(guī)從建設(shè)、配套和實(shí)施管控經(jīng)驗(yàn)助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。

（三）管控體系

1、平臺指標(biāo)

空間規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃的核心內(nèi)容在平臺上的協(xié)同共享，實(shí)現(xiàn)從平臺到服務(wù)端口一體化的服務(wù)路徑，控規(guī)概念的擴(kuò)展為國土空間用途管制提供技術(shù)工具，是一張藍(lán)圖的重要組成內(nèi)容。

在國土空間規(guī)劃體系下，首先建議控規(guī)指標(biāo)體系與國土空間管理垂直方向保證統(tǒng)一口徑，增加管控大類，對于城市設(shè)計(jì)方面的指標(biāo)給予一定靈活度。其次建議綜合化、科學(xué)化和模型化的方式確定強(qiáng)制性和約束性指標(biāo)，積極利用數(shù)學(xué)模型工具研究指標(biāo)，從街區(qū)-標(biāo)準(zhǔn)大區(qū)-管理單元從區(qū)域角度實(shí)現(xiàn)從大到小指標(biāo)管控。結(jié)合其他部門不斷出臺的相關(guān)規(guī)范，對管控指標(biāo)進(jìn)行更新。

2、用途管理

控規(guī)對于城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的主要用途和意義體現(xiàn)在“兩證”（ 建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證）的技術(shù)依據(jù)，用途管理的路徑為指標(biāo)體系-規(guī)劃條件-證書核發(fā)。根據(jù)自然資源部三定方案，國土空間規(guī)劃部門負(fù)責(zé)規(guī)劃編制，國土空間用途管制部門擬訂開展城鄉(xiāng)規(guī)劃管理等用途管制政策并監(jiān)督實(shí)施，向下傳導(dǎo)至省級、市縣級自然資源部門?？匾?guī)的編制和監(jiān)督實(shí)施、相關(guān)行政許可職能從住建部門轉(zhuǎn)移至自然資源部門，既保證控規(guī)編制的獨(dú)立性和完整性，又能高效實(shí)現(xiàn)用地管理工作。

四、結(jié)語

綜上所述，文中從技術(shù)層面進(jìn)行探討，關(guān)于控規(guī)在今后會不會更名、規(guī)劃編制審批要求如何在空間規(guī)劃平臺完成、原“一書三證”城鄉(xiāng)規(guī)劃管理方式與部門職能協(xié)調(diào)方式對規(guī)劃影響等問題需要時(shí)間檢驗(yàn)和進(jìn)一步的探索。

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