羅建國 王婷 趙韻秋

[摘 要] 基于“放管服”背景，將對發(fā)達國家高校內(nèi)部治理體系變革的分析與國內(nèi)的研究現(xiàn)狀相結(jié)合，對高校內(nèi)部治理體系變革問題進行深入探究。從理論原則、體制機制、影響因素等方面著手，采用數(shù)據(jù)包絡分析方法，以高校投入產(chǎn)出為基礎建立和形成指標評價體系模型，同時采用定性與定量評價相結(jié)合的方法，對某校的投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)進行帶入計算和統(tǒng)計回歸分析，得出各個院系治理效率的排名。以計算結(jié)果為支撐，為不同高校進行內(nèi)部治理體系變革提供參考和借鑒，以期為相關領域的研究提供一些新的研究啟示與幫助。

[關鍵詞] 高校內(nèi)部治理;指標體系;效率評價

隨著我國高校院系規(guī)模和學科建設水平的不斷提高，高校內(nèi)部治理體系的問題也不斷凸顯，因此，高校內(nèi)部治理模式的變革顯得越來越重要?；凇胺殴芊辈粩嗌罨谋尘?，探討全面改革高校內(nèi)部治理體系模式，提高高校整體治理效率，為人才培養(yǎng)打下堅實的基礎，以期達到高校發(fā)展規(guī)劃的總體目標。發(fā)達國家高校治理體系比較完善，比如美國高校各個職能部門各司其職，相互制衡，其內(nèi)部治理體系的核心理念按照“教授治校”“外行治?！焙汀肮餐卫怼边M行演變，治理體系結(jié)構(gòu)通常由學術和行政兩部分構(gòu)成。日本大學的基本特點是嚴格按照法律法規(guī)進行內(nèi)部治理，其內(nèi)部治理體系的各個部門之間分工明確，并且權力相互制衡，民主管理，與時俱進，并能確保適宜當下。

通過國內(nèi)外研究現(xiàn)狀的對比可以發(fā)現(xiàn)，發(fā)達國家高等院校迅速崛起的主要原因是建立了一個相對科學、合理和高效的內(nèi)部治理體系。我國高校內(nèi)部治理體系主要存在以下問題：①內(nèi)部管理體系不完善，行政權過度干預學術，院系權責界限不明;②缺乏民主參與和監(jiān)督機制，學生代表和教職工沒有合理的途徑參與管理;③缺乏社會參與制度和相應的體系，社會對高校的監(jiān)督、評估及反饋機制未能建立。本文針對以上問題，基于“放管服”的背景，引入定性與定量相結(jié)合的方法，采用DEA建模公式，對高校內(nèi)部治理體系進行全面和客觀的分析評價。

一、“放管服”給高校帶來的機遇與挑戰(zhàn)

2017年3月31日，教育部等五部門聯(lián)合發(fā)布了《關于深化高等教育領域簡政放權放管結(jié)合優(yōu)化服務改革的若干意見》（以下簡稱意見），其中的簡政、放權和服務等關鍵理念與政府職能的轉(zhuǎn)變有關?！胺殴芊毙抡卟粌H為高校減輕了負擔，也有助于高校更好地發(fā)揮其職能。但政府的放權也給高校內(nèi)部治理帶來了更大挑戰(zhàn)，如專業(yè)設置、人才培養(yǎng)、薪酬分配及經(jīng)費籌措等是改革必須考慮的問題?！胺殴芊睘楦咝?nèi)部治理提供了政策支持和新的發(fā)展空間，將在招生、教學、科研和社會服務等方面產(chǎn)生積極影響。和以往改革相比，這是政府對大學辦學自主權的徹底下放。

“放管服”新政有助于高校內(nèi)部管理重心降低，不僅可以充分發(fā)揮教授在學科發(fā)展、人才培養(yǎng)以及科研方面的主導作用，還可以賦予教授們更多的管理和決策權，加強院系師資隊伍建設，增強管理力度，使高校各項活動規(guī)范有序進行?！胺殴芊毙抡兄诟咝０l(fā)展從擴張型走向質(zhì)量型。在高校治理上，高校可以擁有更多的話語權和自主權，可以根據(jù)社會需求設置專業(yè)、引進教師、制定人才培養(yǎng)方案，進而形成特色專業(yè);高校可以根據(jù)自身發(fā)展規(guī)律，形成良好的機制和決策，進而打造出具有特色和活力的高校，增強高校競爭力?！胺殴芊毙抡赂咝Ｖ卫眢w系改革是一項綜合性工作，需要高校各個職能部門互相合作、密切配合，既要明確改革短期目標，也要做好長期改革的準備，從而使改革取得預期成果。

二、高校內(nèi)部治理體系變革思路

（一）治理體系變革指導思想、原則分析

高校內(nèi)部治理體系變革需要在指導思想層面進行深度變革，否則就會因為缺乏指導思想而使改革失去其本質(zhì)意義。高校內(nèi)部治理體系變革的過程中，必須樹立正確的治理理念，使高校內(nèi)部各個職能部門安定有序地工作，從而推動高校發(fā)展。為了使行政權力與學術權力分離，實現(xiàn)各個職能部門的有效協(xié)調(diào)合作，高校內(nèi)部治理體系建立要遵循以下原則：①系統(tǒng)性與全面性原則。評價指標的選擇必須能夠全面、系統(tǒng)地反映高校內(nèi)部治理體系的效率，否則所得出的結(jié)論就難以具有全面性和指導性。②科學性與合理性原則。評價指標以及評價方法的選擇必須具有科學性和合理性，否則就失去了研究的本質(zhì)意義。評價指標的選擇必須符合高校內(nèi)部治理體系的客觀規(guī)律，必須能體現(xiàn)出高校內(nèi)部的特點及其最核心和最關鍵的方面。③可比性原則。評價指標的選擇只有在一定時期內(nèi)保持穩(wěn)定，才能確保所選取的指標體系數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性和可比性，從而確保不同高校內(nèi)部治理效率的可比性。④可操作性原則。在選取評價指標時，要充分考慮評價指標數(shù)據(jù)的可獲取性和可操作性。⑤定性與定量相結(jié)合原則。定性和定量相結(jié)合的方法，可以直觀有效地提出針對性措施。

（二）治理體系變革體制與機制分析

體制和機制是改革的重點，制度建設和機制創(chuàng)新是關鍵，是建立高校內(nèi)部治理體系的重要保障。高校內(nèi)部的制度規(guī)范是由大學章程、行政辦公制度、人事制度等構(gòu)成的，這些內(nèi)部治理制度涵蓋了學校管理的諸多方面，同時也包括各個職能部門所涉及的主體對象。為了保證制度實施的有效性，應將黨委書記、校長、行政主管等囊括在內(nèi)，使各個職能部門的主體對象能夠清楚地認識到自身所涉及的利益。只有各個職能部門的相關主體對象參與到制度的實施過程中，才可以保證高校相關制度的有效實施。此外，建立和形成相對獨立的監(jiān)督制度，負責對學術和行政制度的監(jiān)督和制約，也是制度有效運行的保證。

1.制度建設是關鍵，合理運用制度明確黨委領導下的各個職能部門之間的關系。一是加強頂層設計，進一步明確黨委在相關制度中的集中統(tǒng)一領導，確保黨委在大學內(nèi)部治理體系中把握大局、協(xié)調(diào)各職能部門之間的關系，進而發(fā)揮各個職能部門的作用。二是理順各個職能部門之間的關系，完善黨委領導下的各個職能部門的權責界限，增強操作性與約束性。三是要進一步完善縱向治理制度，理順學校部門的權利關系和治理規(guī)則，確保各個職能部門合法行使權力。

2.進行機制創(chuàng)新，用制度推動形成黨委領導下的多元共治格局。一是建立責任機制，主要是責任考核機制和責任追究機制。二是建立協(xié)調(diào)機制，主要是對各職能部門間的利益關系、目標責任、信息共享機制進行協(xié)調(diào)，并建立政治、行政、學術、民主參與權利的協(xié)調(diào)機制，同時也要建立學校、學部、院系三個層級之間的治理協(xié)調(diào)機制。三是構(gòu)建整合機制，主要包括整合機制、治理整合機制水平以及整合機制效果。

（三）治理體系效果評價分析

評價方法分為定性評價方法和定量評價方法。本文的創(chuàng)新之處在于，不僅綜合采用了定性與定量的評價方法，而且在“放管服”前提條件下，以治理體系的運行效率作為評價的核心。和以往學者的研究相比，此研究把高校整個治理體系作為研究對象，得出的結(jié)論往往綜合性比較高，可以直觀明了地看出高校整個內(nèi)部體系的治理情況，從而促進校、院、系三者之間內(nèi)部治理體系的全面實施與總體目標的實現(xiàn)。本研究評價指標分為一級指標、二級指標和三級指標，一級指標是學科建設、師資隊伍建設、人才培養(yǎng)、科研工作等內(nèi)容;二級指標是比較細化的任務和目標，完善學校事業(yè)分項規(guī)劃，主要包括學科建設、專業(yè)建設、師資建設、人才培養(yǎng)、實驗室建設、基地建設、科技創(chuàng)新、校園建設、后勤保障、國際交流、黨建和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關規(guī)劃等內(nèi)容;三是各院系的子規(guī)劃，各個院系圍繞學校總體規(guī)劃和總體目標所制定的學科建設、專業(yè)建設、科學研究、師資隊伍和人才培養(yǎng)等諸多方面的具體規(guī)劃。三級指標的具體細化與高校內(nèi)部治理體系的效率息息相關。

1.定性評價。高校發(fā)展規(guī)劃的制定，通常是由院系及其各職能部門共同協(xié)作，聘請優(yōu)秀的校外專家，根據(jù)專家對本校的實地考察制定具體的發(fā)展規(guī)劃。規(guī)劃實施一段時間就可進行打分做出定性評價，從中發(fā)現(xiàn)問題并提出改正措施。為了保證評估的準確性，應該將已經(jīng)完成的評估、正在進行的評估以及未進行的評估等進行分類統(tǒng)計，以便更好地檢查發(fā)展規(guī)劃實現(xiàn)的具體情況，從而進行更加高效的判斷與評價。

2.定量評價。本研究主要用數(shù)據(jù)包絡分析方法和層次分析法進行分析評價。數(shù)據(jù)包絡分析方法（Data Enve lopment Analysis，DEA）是運籌學、管理科學與數(shù)理經(jīng)濟學交叉研究的一個新領域，它是根據(jù)多項投入和多項產(chǎn)出的決策單元間的相對有效性進行的一種數(shù)量分析方法[8]。由于我國高校規(guī)模不同，高校對評價對象的投入存在一定的差異性，從而影響高校指標體系的產(chǎn)出值，因此本文采用DEA模型中的常用模型C2GS2，綜合得出評價對象的相對治理效率，可以公平合理地對高校內(nèi)部治理體系效率進行評價。建模的原理及步驟是：第一，該模型主要依賴于多項投入和多項產(chǎn)出的決策單元間的比值;第二，可以直觀明了地比較各大高校內(nèi)部運行效率的有效性;第三，對第i所大學內(nèi)部治理體系進行有效性評價（i≥1）。按照上述原理，內(nèi)部治理體系運行效率的評價公式如下：

三、高校內(nèi)部治理體系變革保障機制

（一）外部保障因素分析

1.政府的法律法規(guī)保障。法律法規(guī)使得高校各個職能部門之間的活動能夠有法可依，有政策可循。高等院校的辦學情況各不相同，因此需要遵照法律法規(guī)的有關規(guī)定，制定和實施一系列與其辦學情況相適應的相關規(guī)定，確保高等院校內(nèi)部治理體系的每項活動可以依規(guī)正常運行，保證高等院校的相對獨立性。根據(jù)《教育法》《高等教育法》的有關規(guī)定，學校有進行自我管理、教育教學、招生、管理學生、管理教師、管理設施、拒絕非法干涉等權力，這是國家法律賦予高校的辦學自主權。

2.政府的資金支持。首先，政府支持高校建設必須尊重大學和學科的發(fā)展規(guī)律，建立有序競爭的生態(tài)系統(tǒng)。其次，資金資助是建設一流高等院校的必要條件，地方政府要幫助大學擴大資金來源并拓展機構(gòu)發(fā)展途徑，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平增加對高等院校建設的資金和資源的支持力度。

（二）內(nèi)部保障因素分析

1.決策體制?？茖W的決策體系不僅決定了高校內(nèi)部治理體系的運行效率，還是高校組織機構(gòu)框架的重要組成部分。為了防止行政權力和學術權力嚴重失衡現(xiàn)象的出現(xiàn)，行政方面應該實行差額選舉和黨委任命相結(jié)合的方式，這樣既保證了下屬意見表達，也賦予了治理層行政權力;學術方面應該實行教授委員會共同商議決策，決策過程應廣泛采納校外知名專家和教授委員會的意見，正確行使職權和決策程序，有效保證高校治理的民主性和科學性。

2.執(zhí)行體制。校長作為高校治理的重大執(zhí)行者，不僅要確保行政方面和學術方面的平衡性與一致性，還要保障高校治理體系正常運營。高校是由若干個復雜的執(zhí)行機制構(gòu)成的系統(tǒng)，若要保證各個機制有序運行，就要明確各個職能機構(gòu)的職責權限，使其相互協(xié)調(diào)，有效實現(xiàn)學術層面和行政層面的相互支撐。隨著管理體制改革的深化和高校風格的轉(zhuǎn)變，使得各個職能部門和下屬學院以及系部的關系更加合理化，強化了高校與其平行組織的交流，為其高效有序發(fā)展引領了新的方向。

3.監(jiān)督體制。民主參與和民主監(jiān)督不僅是高校治理工作的有效保障，也是對行政權力和學術權力的監(jiān)督，防止一方權力過大，導致二者之間的權力失衡。治理體系的實際運行過程中，常常存在體制信息的缺失和監(jiān)督對象不統(tǒng)一等問題，這些現(xiàn)象表明了無監(jiān)督和無效監(jiān)督的普遍存在。因此，如何實現(xiàn)監(jiān)督的有效性，將真正的權力關進系統(tǒng)是高校監(jiān)督體系建設的關鍵。

4.激勵約束機制。為了保證治理體系順利實現(xiàn)改革的目標，高校應該充分利用激勵機制來調(diào)動各個職能部門的積極性，達到國際一流大學的治理水準，提高高等教育的現(xiàn)代化水平。激勵約束機制是對決策機制、執(zhí)行機制和監(jiān)督機制的有效推動，它們相輔相成，共同協(xié)調(diào)。

四、結(jié)束語

對高校內(nèi)部治理體系模式改革能夠滿足社會對多元化人才的需求，不斷完善內(nèi)部體系的組織結(jié)構(gòu)，不斷提升教學質(zhì)量。本文著眼于DEA，將某校的投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)帶入建模公式，準確計算出其治理效率的高低，主要結(jié)論如下：①利用DEA對高校院系內(nèi)部治理投入產(chǎn)出效率進行分析是一種高效、便捷、可行的分析方法，所得出的結(jié)論真實可靠，具有一定的推廣應用價值。不同的高校應根據(jù)自己的實際情況，首先選擇各自的一級指標、二級指標和三級指標;其次要結(jié)合不同高校各級指標的權重系數(shù);最后利用DEA方法可對其治理效率進行有效的評價。②本文利用所建立的評價體系，對某校10個院系的投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)進行實證分析，從所得數(shù)據(jù)可以看出，該高校治理效率為0.837，以S為標桿，縱觀這10個院系的DEA有效性，可以針對性的調(diào)整投入規(guī)模，從而提高該校的治理效率。總體而言，本論文研究成果基本達到預期研究目標，并得出一些具有理論與實踐意義的結(jié)論。但由于研究問題涉及對象的復雜性，研究過程中存在許多不足和缺憾，有待未來的研究對其進行完善與深化。

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