黃家章

【摘要】舊村改造拆遷是目前城市更新項目普遍存在的難點。如何解決排除這個障礙，順利推進(jìn)舊村莊更新改造工作，是實務(wù)部門正在探索的重大課題。廣州地區(qū)的城市更新起步較早，在舊村改造拆遷實踐中不斷總結(jié)，在實操和政策兩個層面探索出一些行之有效的經(jīng)驗。本文旨在及時總結(jié)實踐做法，提供解決思路。

【關(guān)鍵詞】城市更新;拆遷;留守戶;實踐做法

1、舊村莊更新改造現(xiàn)實困境

廣州市天河區(qū)冼村“城中村”改造項目于2009年7月啟動改造工作，2011年4月正式開拆。截至2019年3月，共拆除村民房屋1500棟，尚有262棟村民房屋和143戶外單位住宅未簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，未搬遷 。據(jù)網(wǎng)易財經(jīng)報道，保利地產(chǎn)于2011年12月成功競得冼村“城中村”改造項目合作企業(yè)后，交納保證金10.24億元。近十年來，由于拆遷安置糾紛，導(dǎo)致不能如期完成拆遷和項目開發(fā)建設(shè)，不算資金和人力成本，僅支付給村民的臨遷費一項，保利地產(chǎn)每月就需要付款1000多萬元。如果不是坐擁廣州珠江新城CBD黃金地段，冼村“城中村”改造項目絕對成了保利地產(chǎn)的“燙手山芋”。

在廣州地區(qū)，因拆遷延誤而不能如期完成更新改造的舊村莊為數(shù)不少，冼村只是其中一個典型案例。在廣州市擬強(qiáng)力推進(jìn)的92條舊村莊全面改造項目 中，天河區(qū)的冼村、新塘新合村，黃埔區(qū)的橫沙、文沖、茅崗、火村、筆崗、暹崗村，荔灣區(qū)的大坦沙、花地、東教、茶滘村，海珠區(qū)的瀝滘村，白云區(qū)的田心村，增城區(qū)的簡村，番禺區(qū)的東郊村等16個進(jìn)入實施階段的舊村莊全面改造項目，就因拆遷安置補(bǔ)償糾紛無法如期完成拆遷任務(wù)，導(dǎo)致更新改造進(jìn)度一再延誤。其中，部分項目從正式啟動改造工作至今，已逾10年 。在自主改造、合作改造類項目中，拆遷補(bǔ)償爭議僅靠內(nèi)部協(xié)商談判難以達(dá)成一致，造成項目審批后多年未能完成拆遷安置工作，融資地塊遲遲不能開發(fā)，部分項目甚至連復(fù)建安置工程也不能如期施工。由此可見，拆遷安置補(bǔ)償糾紛已成為舊村莊更新改造的難點和痛點。

廣州市舊村莊更新改造實行政府主導(dǎo)機(jī)制，行政審批和民主表決事項繁多，程序嚴(yán)格、復(fù)雜（后期筆者將專章探討行政審批和民主表決，歡迎關(guān)注），本來效率就不高。一個項目從啟動到批復(fù)實施，經(jīng)歷5、6年是很常見的，歷時7、8年甚至10年以上的項目也不在少數(shù)。如果再加上拆遷延誤，無疑會帶來更多問題。拆遷安置補(bǔ)償糾紛日益成為舊村莊更新改造進(jìn)程中橫亙在改造主體面前的巨大障礙 。

2、廣州地區(qū)處置拆遷留守戶 的實踐探索

根據(jù)廣州市城市更新政策的規(guī)定，舊村莊更新改造為分為政府征收儲備、自主改造和合作改造3種模式。在政府征收儲備類項目中，政府作為改造主體，依據(jù)《土地管理法實施條例》和《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，享有強(qiáng)制征收權(quán)，故此類改造項目基本上不存在拆遷留守戶的情形。自主改造、合作改造類項目是由村社集體和市場主體共同推進(jìn)更新改造工作，改造主體不享有強(qiáng)制征收或者強(qiáng)制搬遷的權(quán)利，因此，少數(shù)被拆遷戶出于各種動機(jī)選擇當(dāng)留守戶，不配合更新改造，甚至以種種手段進(jìn)行抗?fàn)?。自主改造、合作改造類項目普遍面臨拆補(bǔ)方案表決表決、簽約和搬遷拆卸工作受到阻滯，項目不能如期推進(jìn)的困境。

為解決克服上述困難，廣州地區(qū)的“城中村”改造主體和地方政府苦苦探索。2007年啟動的廣州市天河區(qū)獵德村“城中村”改造項目，在摸索中形成了由村集體經(jīng)濟(jì)組織對被拆遷戶提起民事訴訟、法院判決后再申請強(qiáng)制執(zhí)行的“獵德模式”。2009年，廣州市政府在總結(jié)了獵德村經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定了具有前瞻性意見的政策。《廣州市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見》（穗府〔2009〕56號）規(guī)定，對不履行村集體經(jīng)濟(jì)組織民主表決通過的拆補(bǔ)方案的，由村社集體依法提起民事訴訟訴請法院判決強(qiáng)制搬遷。這是在法律規(guī)范缺位，而現(xiàn)實困難又迫切通過法律手段解決的形勢下，廣州市的一項政策創(chuàng)舉。當(dāng)“獵德模式”被法院系統(tǒng)制止后，2015年，廣州市又出臺了“1+3”城市更新政策，其中的《廣州市舊村莊更新實施辦法》第三十三條規(guī)定，對合作改造、自主改造類項目，由村集體申請將集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地的，對少數(shù)無法達(dá)成協(xié)議的村民，經(jīng)多次協(xié)商仍拒不簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，由區(qū)政府依法做出征收補(bǔ)償決定，并依法申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。

2019年，廣州市黃埔區(qū)政府也制訂了相應(yīng)規(guī)定?！稄V州市黃埔區(qū)廣州開發(fā)區(qū)加快省“三舊”改造改革創(chuàng)新試點工作若干措施》（穗埔府〔2019〕10號）第（十）條規(guī)定，對極少數(shù)被拆遷人為謀求不當(dāng)利益阻撓拆遷損害大多數(shù)被拆遷人利益的行為，村集體可制訂“村規(guī)民約”對其采取必要的處置措施。

近年來，廣東省政府在總結(jié)了廣州市做法的基礎(chǔ)上，制定了更有力的政策?！稄V東省人民政府關(guān)于提升“三舊”改造水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（粵府〔2016〕96號）第（十六）條規(guī)定，土地權(quán)利人就舊村莊是否實施改造、搬遷補(bǔ)償安置等事項未能與改造主體達(dá)成一致意見的，由村集體提交村民大會或者村民代表大會討論決定。

《廣東省國土資源廳關(guān)于印發(fā)深入推進(jìn)“三舊”改造工作實施意見的通知》（粵國土資規(guī)字〔2018〕3號）第（十九）條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織少數(shù)成員拒不履行經(jīng)村集體表決通過并經(jīng)政府批準(zhǔn)的改造方案（含搬遷補(bǔ)償安置內(nèi)容），改造過程不涉及征收集體土地但必須對村民的房屋進(jìn)行拆遷的，由縣級以上人民政府參照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定做出補(bǔ)償決定，限期搬遷，并可申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。

《廣東省人民政府關(guān)于深化改革加快推動“三舊”改造促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（粵府〔2019〕71號）第16條規(guī)定，“三舊”改造項目，多數(shù)原權(quán)利主體同意改造，少數(shù)原權(quán)利主體不同意改造的，對市場主體實施且‘三舊改造方案已經(jīng)批準(zhǔn)的拆除重建類改造項目，原權(quán)利主體對搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議不能達(dá)成一致意見，但村集體及三分之二以上的村民已簽訂搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，原權(quán)利主體可向項目所在地縣級以上人民政府申請裁決搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議的合理性，并要求限期搬遷。有關(guān)當(dāng)事人不履行裁決的，由做出裁決的政府申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。