李東

摘 要：黨內(nèi)法規(guī)制定主體擴(kuò)容是健全黨內(nèi)法規(guī)制定體制的方式，也是完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要舉措。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制定主體擴(kuò)容是推動(dòng)黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)、滿足黨內(nèi)治理現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)的必然要求。通過(guò)考察試點(diǎn)城市的立規(guī)實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)試點(diǎn)城市在立規(guī)數(shù)量上存在區(qū)域差異，立規(guī)內(nèi)容上以執(zhí)行性立規(guī)為主，立規(guī)技術(shù)上多采用試行制度，立規(guī)程序上缺乏充分的信息公開。試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)與不足都為黨內(nèi)法規(guī)制定主體的擴(kuò)容提供了基本遵循。黨內(nèi)法規(guī)制定主體擴(kuò)容的實(shí)現(xiàn)需要循序而為，遵從副省級(jí)城市和省會(huì)城市到設(shè)區(qū)市的位序，秉持有限授權(quán)理念，既要通過(guò)加強(qiáng)備案審查預(yù)防擴(kuò)容帶來(lái)黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量下降的風(fēng)險(xiǎn)，又要強(qiáng)化實(shí)施后評(píng)估機(jī)制，提升擴(kuò)容主體的立規(guī)積極性。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)制定;主體擴(kuò)容;副省級(jí)城市和省會(huì)城市;立規(guī)需求

中圖分類號(hào)：DF01 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2020.06.01

引言

中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，是當(dāng)代中國(guó)“同心圓”式政治結(jié)構(gòu)的中軸，嚴(yán)密的組織結(jié)構(gòu)、特殊的黨員選擇標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的紀(jì)律使黨成為能夠快速有效進(jìn)行集體行動(dòng)的組織，呈現(xiàn)出強(qiáng)大的向心力。黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)共產(chǎn)黨宣示政黨目標(biāo)、明確性質(zhì)定位、規(guī)范組織活動(dòng)、指引黨員行為的制度形式。黨在革命、改革、建設(shè)各時(shí)期都十分重視黨內(nèi)法規(guī)制定工作，黨內(nèi)法規(guī)制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)使黨的執(zhí)政體制和運(yùn)作機(jī)制不斷呈現(xiàn)新的生機(jī)。黨的十九屆四中全會(huì)提出要加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，推動(dòng)法治中國(guó)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。但黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還存在差距，有限的黨內(nèi)法規(guī)制定主體限制了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的發(fā)展，導(dǎo)致地方黨內(nèi)法規(guī)對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)的貫徹執(zhí)行力度不夠。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制定主體擴(kuò)容，完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制成為新時(shí)代加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的有效舉措。

雖然黨從誕生之日起就重視黨內(nèi)法規(guī)制定工作，但首次以黨內(nèi)法規(guī)形式對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)制定體制”作出全面規(guī)定的是1990年中共中央頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）?！稌盒袟l例》明確規(guī)定黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委享有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。

參見(jiàn)中共中央辦公廳法規(guī)室、中共中央紀(jì)委法規(guī)室、中共中央組織部辦公廳：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1978-1996）》，法律出版社2009年第2版，第542頁(yè)。2012年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》頒布，在《暫行條例》基礎(chǔ)上增加了中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，同時(shí)刪除了中央軍委總政治部享有制定權(quán)的規(guī)定。

參見(jiàn)《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編》（1949年10月-2016年12月），法律出版社2017年版，第1360頁(yè)。2019年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱2019年《制定條例》），將原先的“中央各部門”規(guī)范表述為“黨中央工作機(jī)關(guān)”。從三部黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定主體規(guī)定來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)制定主體隨著黨的建設(shè)形勢(shì)任務(wù)的變化而處于動(dòng)態(tài)調(diào)適中。

黨在法規(guī)建設(shè)實(shí)踐中不斷探索擴(kuò)容黨內(nèi)法規(guī)制定主體，并積累了一定的有益經(jīng)驗(yàn)。2016年12月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》指出，探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。

《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（下），中央文獻(xiàn)出版社2016年版，第512頁(yè)。這一探索主要依靠政策試驗(yàn)來(lái)實(shí)現(xiàn)，在充分實(shí)現(xiàn)中央和地方互動(dòng)中，由中央確定政策目標(biāo)，地方摸索具體實(shí)施辦法，然后形成可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。2017年5月，中共中央決定在沈陽(yáng)、福州、青島、武漢、深圳、南寧、蘭州等7個(gè)副省級(jí)和省會(huì)城市開展黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作，允許試點(diǎn)城市黨委圍繞基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面制定地方黨內(nèi)法規(guī)。學(xué)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定主體擴(kuò)容研究較為薄弱，主要集中在完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制這一論域，論述較為宏觀，未能看到副省級(jí)城市和省會(huì)城市在黨內(nèi)法規(guī)制定中的特殊性。

參見(jiàn)葉正國(guó)：《黨內(nèi)法規(guī)制定的體制機(jī)制創(chuàng)新及其發(fā)展》，載《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2019年第1期，第63-74頁(yè);施新洲：《黨內(nèi)法規(guī)制定工作發(fā)展趨勢(shì)展望》，載《行政與法》2019年第9期，第1-10頁(yè);童彬：《黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)和程序機(jī)制研究——以副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)為例》，載《探索》2018年第2期，第127-133頁(yè);蘇紹龍：《論黨內(nèi)法規(guī)的制定主體》，載《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第5期，第65-80頁(yè);李國(guó)梁：《論黨內(nèi)法規(guī)制定體制的發(fā)展與完善》，載《探索》2019年第1期，第108-116頁(yè)。本文通過(guò)考察試點(diǎn)城市的立規(guī)樣態(tài)，在總結(jié)試點(diǎn)城市立規(guī)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與不足的同時(shí)，為主體擴(kuò)容的實(shí)現(xiàn)提供合理的對(duì)策性建議。

一、邏輯起點(diǎn)：黨內(nèi)法規(guī)制定主體擴(kuò)容的必要性

當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)僅下放到省、自治區(qū)和直轄市黨委一級(jí)，不具有制定權(quán)的黨委只能通過(guò)黨內(nèi)規(guī)范性文件實(shí)現(xiàn)本級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)和管理。黨內(nèi)規(guī)范性文件在制定修改程序的嚴(yán)格性和內(nèi)容公開的廣泛性上低于黨內(nèi)法規(guī)，阻礙了黨內(nèi)治理法治化水平的提升。探索賦予省會(huì)城市和副省級(jí)城市等主體黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，推動(dòng)基層治黨管黨的有效規(guī)則上升為黨內(nèi)法規(guī)，是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系規(guī)范化、科學(xué)化、協(xié)調(diào)化的必然。

（一）推動(dòng)黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的必然要求

黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)是特定主體通過(guò)制定下位黨內(nèi)法規(guī)，就同一事項(xiàng)貫徹黨章和上位黨內(nèi)法規(guī)要求的活動(dòng)。對(duì)黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行配套立規(guī)是完善黨內(nèi)法規(guī)體系、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的制度化要求，配套完備也成為檢驗(yàn)黨內(nèi)法規(guī)完善與否的重要指標(biāo)。2018年2月，中共中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）》明確提出，要增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。

參見(jiàn)《中共中央印發(fā)〈中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）〉》，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年2月24日，第1版。2019年《制定條例》規(guī)定配套立規(guī)主體為中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委，其他主體不具有配套立規(guī)權(quán)。賦權(quán)的前提是需權(quán)，具有行使權(quán)力的緊迫性和必要性。探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市的黨內(nèi)法規(guī)法規(guī)制定權(quán)，是由其特殊地位決定的。省會(huì)城市和副省級(jí)城市作為區(qū)域中心，黨員數(shù)量龐大，社會(huì)組織繁多，黨務(wù)關(guān)系復(fù)雜，在黨的領(lǐng)導(dǎo)和自身建設(shè)方面存在新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)，僅僅通過(guò)規(guī)范性文件治黨管黨，不能滿足黨內(nèi)治理規(guī)范化、法治化的需要。

加強(qiáng)配套立規(guī)一方面可以增強(qiáng)靜態(tài)的黨內(nèi)法規(guī)體系的完整性，另一方面可以推動(dòng)中央黨內(nèi)法規(guī)的動(dòng)態(tài)運(yùn)行，維護(hù)不同位階黨內(nèi)法規(guī)之間的協(xié)調(diào)配合。不具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的省會(huì)城市和副省級(jí)城市，只能依靠黨內(nèi)規(guī)范性文件貫徹落實(shí)上位黨內(nèi)法規(guī)，而黨內(nèi)規(guī)范性文件在適用對(duì)象范圍和權(quán)威性程度上不及黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范事項(xiàng)具有專屬性，涉及創(chuàng)設(shè)黨組織職權(quán)職責(zé)、黨員義務(wù)權(quán)利、黨的紀(jì)律處分和組織處理的事項(xiàng)只能由黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定，而規(guī)范性文件側(cè)重于提出政策主張、作出工作部署。

參見(jiàn)宋功德、張文顯主編：《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》，高等教育出版社2020年版，第21頁(yè)。副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在黨的組織體系中處于連接中央組織和基礎(chǔ)組織的樞紐，既負(fù)有將中央黨內(nèi)法規(guī)具體化，轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行性、具有針對(duì)性和有效性地方黨內(nèi)法規(guī)的任務(wù)，也具有將黨和國(guó)家的各項(xiàng)政策在地方先行先試、積累經(jīng)驗(yàn)上升為黨內(nèi)法規(guī)的能力。副省級(jí)城市和省會(huì)城市對(duì)本地區(qū)的黨組織的建設(shè)全面負(fù)責(zé)，可以根據(jù)上位黨內(nèi)法規(guī)，結(jié)合黨建實(shí)際制定規(guī)章制度，推動(dòng)中央黨內(nèi)法規(guī)在本地區(qū)的實(shí)現(xiàn)。賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)可以解決黨內(nèi)法規(guī)制定中信息不對(duì)稱的問(wèn)題，可以保證基層和實(shí)踐中的有益經(jīng)驗(yàn)上升為黨內(nèi)法規(guī)，實(shí)現(xiàn)對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)的合理配套立規(guī)，使制定出來(lái)的黨內(nèi)法規(guī)具有更強(qiáng)的可操作性和有效性。

（二）滿足地方黨內(nèi)治理法治化的需要

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要完善的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系、實(shí)施體系和監(jiān)督保障體系。黨內(nèi)法規(guī)的制定、實(shí)施與監(jiān)督保障水平?jīng)Q定了黨內(nèi)治理法治化的程度。黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)日益規(guī)范化、系統(tǒng)化，新制定的黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容和程序上都有了質(zhì)的提升，呈現(xiàn)出科學(xué)性、實(shí)用性的建構(gòu)特征。

參見(jiàn)施新洲：《黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)：黨內(nèi)治理法治化的重要基礎(chǔ)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2019年6月27日，第7版。黨內(nèi)法規(guī)的制度化發(fā)展為黨內(nèi)治理法治化提供了重要基礎(chǔ)。就黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系而言，中央黨內(nèi)法規(guī)以“一加四”為基本框架的制度體系日益完善，而地方黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)卻滯后于中央黨內(nèi)法規(guī)，僅依靠省級(jí)黨委制定地方黨內(nèi)法規(guī)，不能有效推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)的制度體系建設(shè)，也無(wú)法滿足地方黨內(nèi)治理法治化的需要。沒(méi)有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的地方黨委一般依靠黨內(nèi)規(guī)范性文件落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定。黨內(nèi)規(guī)范性文件雖然具有一定的約束力，但就審批程序而言，不如黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)格。黨內(nèi)法規(guī)一般需要經(jīng)過(guò)會(huì)議審議審批，黨內(nèi)規(guī)范性文件除會(huì)議審批外，還可以采取領(lǐng)導(dǎo)簽批、領(lǐng)導(dǎo)傳批的形式審批。

參見(jiàn)宋功德、張文顯主編：《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》，高等教育出版社2020年版，第21頁(yè)。多樣的審批方式在一定程度上加劇了黨內(nèi)規(guī)范性文件的不穩(wěn)定性。黨內(nèi)治理法治化要求黨內(nèi)規(guī)則具有穩(wěn)定性、科學(xué)性，不因領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的改變而改變。相比較黨內(nèi)規(guī)范性文件的不穩(wěn)定性，黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和規(guī)范性更有利于從嚴(yán)治黨的有序推進(jìn)，可以有效克服黨面臨的精神懈怠危險(xiǎn)、能力不足危險(xiǎn)、脫離群眾危險(xiǎn)和消極腐敗危險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)地方黨內(nèi)治理法治化、現(xiàn)代化。實(shí)現(xiàn)制定主體擴(kuò)容，賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，可以克服黨內(nèi)規(guī)范性文件的弊端，發(fā)揮地方性黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范組織運(yùn)作、約束黨員行為方面的顯著功能。

（三）實(shí)現(xiàn)國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)的有機(jī)銜接與協(xié)調(diào)

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律同為法治體系的重要組成部分，具有高度的耦合性，在功能上相互銜接、趨于協(xié)調(diào)。黨內(nèi)法規(guī)中的法理在本質(zhì)上是關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的真理、原理和公理，具體體現(xiàn)為執(zhí)政黨通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)制度制約決斷權(quán)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定國(guó)家法律規(guī)范執(zhí)行權(quán)。

參見(jiàn)葉海波、劉夢(mèng)妮：《黨規(guī)中的法理》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2020年第2期，第3頁(yè)。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)需要實(shí)現(xiàn)立規(guī)主體和立法主體的溝通銜接。新中國(guó)成立以來(lái)，黨和人民代表大會(huì)之間在組織體系上已經(jīng)形成了一套非常相似且相互交織的體系，具有鮮明的同構(gòu)性。

參見(jiàn)景躍進(jìn)、陳明明、肖濱主編：《當(dāng)代中國(guó)政府與政治》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第72頁(yè)。2015年修正后的《立法法》已將立法權(quán)下放到設(shè)區(qū)的市，設(shè)區(qū)的市有權(quán)在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面制定地方性法規(guī)，這一規(guī)定是對(duì)我國(guó)立法體制的科學(xué)完善，也推動(dòng)了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的豐富與發(fā)展。根據(jù)2019年《制定條例》，黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)僅屬于黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委。立規(guī)主體的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)窄于立法主體，不僅不利于黨內(nèi)法規(guī)自身的制度化建設(shè)，也不利于黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的層層銜接。

賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市立規(guī)權(quán)，實(shí)現(xiàn)立規(guī)主體擴(kuò)容是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)的重要保證。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律具有共生性，黨規(guī)不能與國(guó)法相抵觸，更不能凌駕于國(guó)法之上，這是二者銜接協(xié)調(diào)的前提。立規(guī)主體擴(kuò)容一方面可以豐富地方黨內(nèi)法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)自身的協(xié)調(diào)性，保證黨規(guī)內(nèi)部統(tǒng)一融洽。另一方面可以將合法性審查注入黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程，使黨規(guī)內(nèi)容符合憲法法律的規(guī)定。黨規(guī)和國(guó)法的銜接協(xié)調(diào)還體現(xiàn)在對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法活動(dòng)的規(guī)范上，黨領(lǐng)導(dǎo)立法作為一種復(fù)合型行為，既需要通過(guò)黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)法規(guī)制定

加以約束，又必須在立法中予以堅(jiān)持貫徹。副省級(jí)城市和省會(huì)城市自享有立法權(quán)以來(lái)，在立法理念和立法技術(shù)上相對(duì)成熟，可以為黨內(nèi)法規(guī)制定提供有益借鑒。以立法主體為參照，賦予同級(jí)黨委的立規(guī)權(quán)，能有效打破黨規(guī)與國(guó)法之間的障礙，確保黨規(guī)國(guó)法在內(nèi)容、效力等層面呈現(xiàn)同向性。顯然，現(xiàn)行立規(guī)權(quán)的規(guī)定，妨礙了地方地方黨內(nèi)法規(guī)與地方性法規(guī)之間的銜接互通，影響地方法治的有效實(shí)現(xiàn)。

二、實(shí)踐運(yùn)行：試點(diǎn)城市的立規(guī)樣態(tài)分析

黨內(nèi)法規(guī)的制定需要處理好立規(guī)時(shí)機(jī)的選擇性與立規(guī)超前性的關(guān)系，尋找立規(guī)前瞻與立規(guī)實(shí)現(xiàn)之間的平衡點(diǎn)，成為考驗(yàn)立規(guī)主體的關(guān)鍵。

參見(jiàn)劉平：《立法原理、程序與技術(shù)》，學(xué)林出版社2017年版，第175頁(yè)。試點(diǎn)城市自獲得黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)以來(lái)，制定了一系列符合地方黨治發(fā)展實(shí)際的地方性黨內(nèi)法規(guī)，滿足了各自在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等領(lǐng)域的立規(guī)需求，在制定程序、技術(shù)等方面形成了一些可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，這些都為探索黨內(nèi)法規(guī)制定工作機(jī)制提供了有益借鑒。

（一）立規(guī)數(shù)量：區(qū)域差異明顯

試點(diǎn)城市雖然同時(shí)獲得授權(quán)，但在立規(guī)權(quán)能實(shí)現(xiàn)上存在一定差異，主要表現(xiàn)為數(shù)量分布不均。從試點(diǎn)城市制定的黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量來(lái)看，深圳市委立規(guī)權(quán)能實(shí)現(xiàn)充分，集中在基層黨建領(lǐng)域制定了五部黨內(nèi)法規(guī);青島市委圍繞作風(fēng)建設(shè)制定了四部黨內(nèi)法規(guī);其他城市的黨內(nèi)法規(guī)基本在兩部左右。

其中沈陽(yáng)市制定《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)工作作風(fēng)的若干規(guī)定（試行）》《關(guān)于貫徹〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）〉的實(shí)施細(xì)則》;福州市制定《福州市“馬上就辦、真抓實(shí)干”若干規(guī)定（試行）》;青島市制定《青島市黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述責(zé)述廉實(shí)施辦法（試行）》《青島市黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉政談話實(shí)施辦法（試行）》《青島市村（社區(qū)）黨員干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》《青島市黨支部工作實(shí)施細(xì)則（試行）》（2019年10月11日通過(guò)并生效）;深圳市制定《中國(guó)共產(chǎn)黨深圳市街道工作委員會(huì)工作規(guī)則（試行）》《中國(guó)共產(chǎn)黨深圳市社區(qū)委員會(huì)工作規(guī)則（試行）》《深圳市社會(huì)組織黨的建設(shè)工作規(guī)定（試行）》《建立健全糾正“四風(fēng)”長(zhǎng)效機(jī)制規(guī)定（試行）》《黨支部書記履行黨建工作職責(zé)考核辦法（試行）》;南寧市制定《南寧市村黨組織黨務(wù)公開辦法（試行）》《中共南寧市委員會(huì)深入治理扶貧領(lǐng)域形式主義官僚主義若干規(guī)定（試行）》;武漢市制定《武漢市委加強(qiáng)基層黨員干部作風(fēng)建設(shè)若干規(guī)定（試行）》《武漢市城市社區(qū)黨組織工作規(guī)則》。以上黨規(guī)名稱等信息來(lái)源于各市委市政府網(wǎng)站，部分城市的相關(guān)信息未查詢到。蘭州市委市政府網(wǎng)站未公開相關(guān)黨規(guī)信息，但其在2018年市委工作報(bào)告中披露已制定了一定數(shù)量的黨內(nèi)法規(guī)。立規(guī)權(quán)能的有效發(fā)揮依賴于城市的集聚能力。副省級(jí)城市和省會(huì)城市雖然在各自區(qū)域內(nèi)都具有一定的帶動(dòng)輻射作用，但由于地理位置、政策優(yōu)勢(shì)等因素，城市之間的集聚能力差異明顯。不同的集聚能力給城市帶來(lái)了黨建領(lǐng)域的不同要求。集聚能力強(qiáng)的城市黨員數(shù)量龐大，黨組織眾多，催生了黨建黨治的新問(wèn)題新挑戰(zhàn)，也激發(fā)了諸多的立規(guī)需求。同時(shí)，集聚能力強(qiáng)的城市也擁有大量的立規(guī)人才，這也為發(fā)揮立規(guī)積極性、滿足治黨管黨需求、提升黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量奠定了基礎(chǔ)。深圳市作為中國(guó)特色社會(huì)主義示范區(qū)，體現(xiàn)了較強(qiáng)的黨內(nèi)法規(guī)制定動(dòng)力與制定能力，制定五部黨內(nèi)法規(guī)為基層黨組織建設(shè)管理、糾正“四風(fēng)”長(zhǎng)效機(jī)制建立提供了基本遵循。其他試點(diǎn)城市也在聚集能力的影響下制定了一定數(shù)量的黨規(guī)，展現(xiàn)了不同程度的積極性。福州市在行使立規(guī)權(quán)的同時(shí)，也對(duì)區(qū)域內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件作出清理，及時(shí)修改廢止了滯后實(shí)踐發(fā)展的相關(guān)規(guī)定，為立規(guī)權(quán)的行使提供了正向指引。如何尋找不同集聚能力下各城市立規(guī)需求的“最大公約數(shù)”，廣泛調(diào)動(dòng)主體的積極性成為立規(guī)主體擴(kuò)容工作中的重點(diǎn)。

（二）立規(guī)內(nèi)容：執(zhí)行性立規(guī)多于創(chuàng)制性立規(guī)

試點(diǎn)城市的立規(guī)權(quán)僅限于基層黨建和作風(fēng)建設(shè)，且上位黨內(nèi)法規(guī)對(duì)此都有相關(guān)規(guī)定，所以試點(diǎn)城市制定的黨內(nèi)法規(guī)多屬于執(zhí)行性立規(guī)，都是對(duì)上位黨內(nèi)法規(guī)的具體落實(shí)。以執(zhí)行性立規(guī)為主固然可以保證上位黨規(guī)的實(shí)施，確保黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威，但在一定程度上也忽視了不同區(qū)域黨建的特殊需求，不能凸顯地方黨內(nèi)法規(guī)制定工作中的特色。尋找富有地方特色的切入口，應(yīng)當(dāng)成為擴(kuò)容主體工作的重點(diǎn)和方向。鼓勵(lì)創(chuàng)制性立規(guī)不僅可以解決擴(kuò)容主體區(qū)域內(nèi)的實(shí)際問(wèn)題，也可以增強(qiáng)區(qū)域間的黨內(nèi)法規(guī)制定工作的相互交流，推動(dòng)地方性黨內(nèi)法規(guī)制定向縱深方向發(fā)展。以福州市為例，《福州市“馬上就辦、真抓實(shí)干”若干規(guī)定（試行）》傳承習(xí)近平總書記主政福州期間大力倡導(dǎo)的“馬上就辦、真抓實(shí)干”精神狀態(tài)和優(yōu)良作風(fēng)，在作風(fēng)建設(shè)領(lǐng)域創(chuàng)新性地對(duì)決策部署落實(shí)、密切聯(lián)系群眾、提升工作效能等方面作出細(xì)致規(guī)定，形成了具有區(qū)域特色的福州經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，創(chuàng)制性立規(guī)不能隨意變通上位黨規(guī)內(nèi)容、搞地區(qū)本位和地方保護(hù)，應(yīng)當(dāng)保持正確的方向。實(shí)現(xiàn)立規(guī)主體擴(kuò)容必須尊重地方黨委的創(chuàng)制立規(guī)需求，在有限放權(quán)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)管，保障權(quán)力正確有效行使。

（三）立規(guī)技術(shù)：多采用試行制度

在實(shí)際立規(guī)工作中，鑒于經(jīng)驗(yàn)不充分、條件不成熟，制定主體應(yīng)先制定黨內(nèi)法規(guī)試行一段時(shí)間，發(fā)現(xiàn)其存在問(wèn)題的加以修改完善后再制定正式的黨內(nèi)法規(guī)，試行的黨內(nèi)法規(guī)一般須在標(biāo)題后面用“試行”標(biāo)注。試點(diǎn)城市制定的16部黨內(nèi)法規(guī)全部采用了試行方式，這對(duì)于提高黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量、增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與黨務(wù)發(fā)展實(shí)際的契合度具有重要意義。試點(diǎn)城市雖然具有強(qiáng)烈的立規(guī)需求，但立規(guī)能力仍存在不足。采用試行方式一方面可以降低制度成本，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性;另一方面可以積累立規(guī)經(jīng)驗(yàn)，更好地滿足黨治實(shí)踐需要。制度的制定通常需要較長(zhǎng)周期和成本，一經(jīng)出臺(tái)便會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的政治效果和社會(huì)效果。對(duì)于制定條件不成熟的黨內(nèi)法規(guī)，以試行方式發(fā)布，可以根據(jù)實(shí)踐靈活調(diào)整，既降低了制度變更的成本，也實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)的及時(shí)調(diào)整，增強(qiáng)了黨內(nèi)法規(guī)的約束力和拘束力。黨內(nèi)法規(guī)試行后，可以幫助制定主體評(píng)估黨規(guī)內(nèi)容安排是否科學(xué)合理，在實(shí)踐中逐步提升立規(guī)能力。當(dāng)然，試行制度的運(yùn)行需要一定期限，不能長(zhǎng)時(shí)間不予調(diào)整。2019年《制定條例》規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)的試行期限一般不超過(guò)5年，試點(diǎn)城市應(yīng)當(dāng)對(duì)試行的黨內(nèi)法規(guī)及時(shí)清理評(píng)估，根據(jù)實(shí)踐需要再?zèng)Q定予以修改或者重新制定。

（四）立規(guī)程序：信息公開不充分

公開是黨內(nèi)法規(guī)面向全社會(huì)發(fā)布的形式，是提高黨內(nèi)法規(guī)普及度的有效方式。2019年《制定條例》也對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定的公開發(fā)布作出義務(wù)性規(guī)定，“黨內(nèi)法規(guī)除涉及黨和國(guó)家秘密不得公開或者按照有關(guān)規(guī)定不宜公開外，應(yīng)當(dāng)在黨報(bào)黨刊、重點(diǎn)新聞網(wǎng)站、門戶網(wǎng)站等黨的媒體上公開發(fā)布?！?/p>

中共中央辦公廳法規(guī)局：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》，法律出版社2020年版，第86頁(yè)。雖然黨中央沒(méi)有對(duì)試點(diǎn)城市的立規(guī)作出義務(wù)性指引，允許試點(diǎn)城市結(jié)合地區(qū)實(shí)際先行探索，但上位黨內(nèi)法規(guī)就某些共同事項(xiàng)作出明確規(guī)定的，試點(diǎn)城市應(yīng)當(dāng)遵守。試點(diǎn)城市的立規(guī)權(quán)屬于授權(quán)立規(guī)，只能在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等領(lǐng)域行使，這些領(lǐng)域并不屬于條例中所規(guī)定的“涉及黨和國(guó)家秘密”的范圍，因此試點(diǎn)城市制定的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)通過(guò)門戶網(wǎng)站等媒介公開發(fā)布。公開發(fā)布形式也必須符合上位黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)添加題注，載明制定機(jī)關(guān)、通過(guò)日期、發(fā)布日期等內(nèi)容。從試點(diǎn)城市的實(shí)際操作來(lái)看，七個(gè)城市中只有福州市和沈陽(yáng)市在門戶網(wǎng)站公布了黨內(nèi)法規(guī)全文，但都沒(méi)有添加題注，其余城市則沒(méi)有公布具體條文，只作了相關(guān)新聞報(bào)道。試點(diǎn)城市的黨內(nèi)法規(guī)制定信息公開不充分不僅不利于提高黨內(nèi)法規(guī)的普及度，也不符合中央黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)定。

對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定而言，公開是原則，不公開是例外。加大黨內(nèi)法規(guī)的公開力度，有利于增強(qiáng)黨組織工作的透明度，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)得到更好的執(zhí)行?！叭绻刹幌蛎癖姽迹藗儽銦o(wú)法監(jiān)督負(fù)責(zé)適用和執(zhí)行這些法律的人是否無(wú)視其規(guī)定?！?/p>

＼[美＼]富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，法律出版社2005年版，第62頁(yè)。立良規(guī)、提高黨規(guī)質(zhì)量是黨內(nèi)法規(guī)制定的目的所在。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)公開可以將黨規(guī)文本置于公眾評(píng)論之下，

使黨規(guī)文本質(zhì)量在實(shí)踐中不斷完善發(fā)展。

三、優(yōu)化路徑：擴(kuò)容的基本思路及其實(shí)現(xiàn)

從實(shí)然角度看，黨內(nèi)法規(guī)制定的主體范圍、權(quán)限大小一般會(huì)隨著黨情、國(guó)情的變化而變化。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)主體擴(kuò)容主要是對(duì)黨務(wù)管理事務(wù)日趨復(fù)雜、黨的自身建設(shè)面臨一系列新情況新問(wèn)題新挑戰(zhàn)所作出的相應(yīng)調(diào)適。“與國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)展變化相比，與黨所擔(dān)的歷史任務(wù)相比，黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平，黨組織建設(shè)狀況和黨員干部素質(zhì)、能力、作風(fēng)都還有不小差距?！?/p>

《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第80頁(yè)。實(shí)現(xiàn)立規(guī)主體擴(kuò)容，賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市立規(guī)權(quán)是全面從嚴(yán)治黨的發(fā)展趨勢(shì)，也是規(guī)范黨的組織建設(shè)，提升黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力的有效途徑。試點(diǎn)城市在立規(guī)實(shí)踐中積累了一些可推廣的經(jīng)驗(yàn)，為主體擴(kuò)容提供了良好借鑒。當(dāng)然，試點(diǎn)城市在立規(guī)中暴露的問(wèn)題也意味著主體擴(kuò)容并不是“一蹴而就”“一賦了之”，應(yīng)當(dāng)審慎授權(quán)、加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)管，預(yù)防擴(kuò)容帶來(lái)的文本質(zhì)量下降、黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性受損等風(fēng)險(xiǎn)。

（一）循序擴(kuò)容，從副省級(jí)城市和省會(huì)城市到設(shè)區(qū)的市

中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在法治建設(shè)中發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，其領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的方式主要通過(guò)制定國(guó)家政策，然后由各級(jí)立法主體將這些政策具體化、法制化、制度化。當(dāng)然，這些政策的實(shí)現(xiàn)也有必要轉(zhuǎn)化為不同層級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)，成為黨領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)活動(dòng)的基本遵循。從試點(diǎn)城市的立規(guī)情況來(lái)看，雖然各城市表現(xiàn)出不同的立規(guī)熱情和立規(guī)樣態(tài)，但在貫徹落實(shí)黨和國(guó)家政策方面表現(xiàn)出一致性。這也充分體現(xiàn)了黨作為理性的組織，其組織目標(biāo)需要依靠嚴(yán)格的規(guī)章制度和等級(jí)制度實(shí)現(xiàn)。權(quán)力作為一種交換關(guān)系，是相互的、非對(duì)稱的，但也是互惠的。

參見(jiàn)＼[意＼]安格魯·帕尼比昂科：《政黨：組織與權(quán)力》，周建勇譯，上海人民出版社2013年版，第28頁(yè)。黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)下放不僅有助于加強(qiáng)授權(quán)主體對(duì)下級(jí)組織的控制，增強(qiáng)黨內(nèi)法治理念的共享，同時(shí)也可以推動(dòng)受權(quán)主體在組織范圍內(nèi)執(zhí)行上位黨規(guī)，增強(qiáng)自身的內(nèi)在聚合。

黨內(nèi)法規(guī)制定主體擴(kuò)容的實(shí)現(xiàn)需要循序而為，不能一蹴而就，在位序上應(yīng)堅(jiān)持從副省級(jí)城市和省會(huì)城市向設(shè)區(qū)的市過(guò)渡。有序下放立規(guī)權(quán)主要是由不同主體的立規(guī)需求和立規(guī)能力決定的。副省級(jí)城市和省會(huì)城市在全面從嚴(yán)治黨、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展等方面具有諸多經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)將這些經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)，為加強(qiáng)和提升本地區(qū)黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)提供有效制度保障。黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在形式上具有共同的屬性，立法技術(shù)規(guī)范對(duì)黨內(nèi)法規(guī)同樣適用。

參見(jiàn)管華：《黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范論綱》，載《中國(guó)法學(xué)》2019年第6期，第126頁(yè)。副省級(jí)城市和省會(huì)城市獲得立法權(quán)30余年來(lái)，

1982年，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)地方組織法作出修改，規(guī)定省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會(huì)可以擬訂地方性法規(guī)草案，報(bào)省、自治區(qū)人大常委會(huì)制定。1986年，全國(guó)人大常委會(huì)再次修改地方組織法時(shí)，改為省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。參見(jiàn)沈春耀、許安標(biāo)主編：《大智立法：新中國(guó)成立70年立法歷程》，法律出版社2019年版，第75頁(yè)。立法技術(shù)相對(duì)嫻熟，可以為黨內(nèi)法規(guī)的制定提供技術(shù)指引，避免黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量下滑。制度的生命力在于執(zhí)行。黨的基層組織是確保各位階黨內(nèi)法規(guī)得到貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)。在享有立法權(quán)的主體中，設(shè)區(qū)市是連接基層組織最緊密的一環(huán)，適時(shí)賦予設(shè)區(qū)市立規(guī)權(quán)也是加強(qiáng)基層組織建設(shè)、完善基層治理的需要。

但設(shè)區(qū)的市立法權(quán)有限，且行使時(shí)間較短，在立法能力和立法技術(shù)等方面還需提升。循序擴(kuò)容立規(guī)主體是完善黨內(nèi)法規(guī)體系的趨勢(shì)，賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市立規(guī)權(quán)是當(dāng)下規(guī)范完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)活動(dòng)的需要，其形成的有益經(jīng)驗(yàn)也將為設(shè)區(qū)的市賦權(quán)奠定基礎(chǔ)。

（二）有限授權(quán)，以立規(guī)需求為導(dǎo)向

黨內(nèi)法規(guī)制定主體擴(kuò)容是建立在治黨實(shí)踐基礎(chǔ)之上的，其權(quán)限也應(yīng)當(dāng)以實(shí)際需要為參照。有限授權(quán)既要求授權(quán)主體在賦權(quán)時(shí)充分考慮受權(quán)主體實(shí)際的立規(guī)需求，也需要受權(quán)主體立足區(qū)域治黨實(shí)際行使立規(guī)權(quán)?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》指出，要健全基礎(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)制度，完善以“一加四”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度四大板塊。

參見(jiàn)《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（下），中央文獻(xiàn)出版社2016年版，第510頁(yè)。雖然沒(méi)有中央文件對(duì)地方黨內(nèi)法規(guī)的體系作出明確規(guī)定，但基于黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對(duì)象、調(diào)整方式的一致性，地方黨內(nèi)法規(guī)體系也可以參照中央黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)建組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)和監(jiān)督保障法規(guī)四個(gè)部分。試點(diǎn)城市僅在基層黨建和作風(fēng)建設(shè)方面制定的黨內(nèi)法規(guī)也就分別屬于組織法規(guī)和自身建設(shè)法規(guī)，而沒(méi)有制定領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)和監(jiān)督保障法規(guī)的權(quán)力。賦予擴(kuò)容主體有限的立規(guī)權(quán)一方面是由于受權(quán)主體區(qū)域內(nèi)黨的組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)問(wèn)題突出，亟待解決;另一方面則是受權(quán)主體立規(guī)能力有限，賦予全部的立規(guī)權(quán)會(huì)導(dǎo)致權(quán)力行使不當(dāng)、降低黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量、損害黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威的風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)一個(gè)組織而言，有限理性背景下經(jīng)常表現(xiàn)為學(xué)習(xí)型組織，通過(guò)模仿成功的行為模式來(lái)降低結(jié)果的不確定性。

參見(jiàn)周雪光：《組織社會(huì)學(xué)十講》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出社2003年版，第181頁(yè)。擴(kuò)容主體在立規(guī)能力、立規(guī)技術(shù)等方面與上位黨委法規(guī)制定主體有一定差距，需要在立規(guī)實(shí)踐中不斷總結(jié)提升。在立規(guī)需求和立規(guī)能力的雙重驅(qū)動(dòng)下，擴(kuò)容主體的立規(guī)權(quán)限可以得到合理擴(kuò)充?？茖W(xué)行使立規(guī)權(quán)，既是擴(kuò)容主體的權(quán)力，也是其責(zé)任。擴(kuò)容主體在行使時(shí)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立項(xiàng)管理，積極回應(yīng)治黨需求，同時(shí)也要在上位黨規(guī)中活動(dòng)，增強(qiáng)權(quán)力的高效有效行使。當(dāng)然，擴(kuò)容主體的立規(guī)權(quán)還具有一定的探索性，當(dāng)上位黨規(guī)無(wú)法為地方黨治提供規(guī)則供給時(shí)，擴(kuò)容主體可以創(chuàng)制性立規(guī)，對(duì)上位黨規(guī)進(jìn)行及時(shí)補(bǔ)充和完善。

（三）預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化備案審查

黨內(nèi)法治主要體現(xiàn)為程序之治。規(guī)范擴(kuò)容主體的立規(guī)程序、強(qiáng)化備案審查，可以預(yù)防立規(guī)權(quán)擴(kuò)容帶來(lái)的文本質(zhì)量下降和權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)。探索建立黨內(nèi)審查與黨外審查相結(jié)合的復(fù)合審查模式，規(guī)范擴(kuò)容主體的黨內(nèi)法規(guī)制定程序是完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制的有效舉措。擴(kuò)容主體立規(guī)既不能與上位黨規(guī)相抵觸，也不能違背憲法和法律。作為黨內(nèi)審查機(jī)構(gòu)的上級(jí)黨委可以對(duì)擴(kuò)容主體制定的黨內(nèi)法規(guī)的合規(guī)性進(jìn)行審查，這種審查主要包括政治性審查、合法合規(guī)性審查、合理性審查和規(guī)范性審查。對(duì)于不同的審查內(nèi)容而言，審查標(biāo)準(zhǔn)也存在差異。政治性審查應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范性審查采取中度審查標(biāo)準(zhǔn)，合理性審查則貫徹寬松審查標(biāo)準(zhǔn)。

參見(jiàn)段磊：《論黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件備案的審查基準(zhǔn)》，載《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2017年第12期，第31頁(yè)。審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將審查情況告知立規(guī)主體，對(duì)存在問(wèn)題的黨規(guī)必須作出處理決定，并督促立規(guī)主體及時(shí)辦理。黨內(nèi)法規(guī)雖然在道德標(biāo)準(zhǔn)上嚴(yán)于國(guó)家法律，但在內(nèi)容上卻不能與憲法法律相抵觸，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)一定的合法性。擴(kuò)容主體制定的黨內(nèi)法規(guī)的合法性應(yīng)當(dāng)由同級(jí)立法機(jī)關(guān)予以審查。完善黨內(nèi)法規(guī)的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制是推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)的有效路徑，上級(jí)黨委在審查擴(kuò)容主體制定的黨內(nèi)法規(guī)時(shí)可以會(huì)同擴(kuò)容主體的同級(jí)立法機(jī)關(guān)就黨規(guī)的合法性進(jìn)行審查，提升黨內(nèi)法規(guī)文本的質(zhì)量和水平。

（四）增強(qiáng)實(shí)施后評(píng)估，健全考核評(píng)價(jià)機(jī)制

作為黨內(nèi)法規(guī)制定的重要環(huán)節(jié)，實(shí)施后評(píng)估與備案審查不同，主要是一種事后監(jiān)督機(jī)制。擴(kuò)容主體立規(guī)的后評(píng)估主要包括確定評(píng)估主體、制定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、反饋評(píng)估結(jié)果等要素。在評(píng)估主體的選擇上，委托第三方實(shí)施可以確保結(jié)果的客觀性和公正性。擴(kuò)容主體可以引入高等院校、科研基地等專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估工作，以增強(qiáng)評(píng)估的客觀性，同時(shí)吸收相關(guān)黨員、專家學(xué)者等參與評(píng)估，可以提升評(píng)估的專業(yè)性和理論性。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)與否直接影響著評(píng)估結(jié)果的優(yōu)劣。擴(kuò)容主體制定的黨內(nèi)法規(guī)不僅要符合上位黨規(guī)和國(guó)家法律，還應(yīng)當(dāng)具有一定的可操作性，因此評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)中必須包含“合法性”“合規(guī)性”“可操作性”等必備要素。不同主體在立規(guī)技術(shù)和立規(guī)能力上的差異，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)文本的語(yǔ)言技術(shù)和地方特色也不盡相同。在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)中吸收語(yǔ)言技術(shù)、地方特色等要素可以為規(guī)范文本語(yǔ)言、提升文本質(zhì)量提供依據(jù)和保障。評(píng)估結(jié)果是推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制定創(chuàng)新發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。評(píng)估完成后，認(rèn)定黨內(nèi)法規(guī)需要修改的，則由起草部門予以修改;認(rèn)為需要廢止的，則納入清理范圍及時(shí)廢止，確保評(píng)估結(jié)果有效運(yùn)用。

參見(jiàn)李斌雄：《副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨內(nèi)法規(guī)制度樣本及實(shí)踐啟示》，載《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2019年第9期，第69頁(yè)。實(shí)施后評(píng)估工作的落實(shí)需要依靠考核評(píng)價(jià)予以保障。把黨內(nèi)法規(guī)后評(píng)估工作情況作為考核評(píng)價(jià)立規(guī)主體的重要內(nèi)容，可以發(fā)揮正向的激勵(lì)作用，提升地方黨內(nèi)法規(guī)制定工作的水平。

結(jié)語(yǔ)

完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制是健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系的必要舉措。黨內(nèi)法規(guī)制定必須立足實(shí)踐需求，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)踐中不斷發(fā)展完善。黨內(nèi)法規(guī)制定主體的范圍經(jīng)歷了一個(gè)從不完善到逐步完善的過(guò)程，現(xiàn)有的制定主體范圍已經(jīng)不再滿足地方黨治實(shí)踐的需要。試點(diǎn)城市在黨內(nèi)法規(guī)制定中具有鮮明的主動(dòng)性，也形成了一些可復(fù)制、可推廣的立規(guī)經(jīng)驗(yàn)。在試點(diǎn)城市經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制定主體有序擴(kuò)容是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。賦予擴(kuò)容主體立規(guī)權(quán)既要處理好不同位階黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系，也要處理好黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的關(guān)系?；跀U(kuò)容主體有限的立規(guī)能力和立規(guī)技術(shù)，賦權(quán)的同時(shí)也要加強(qiáng)督權(quán)，以防范能力不足帶來(lái)黨規(guī)質(zhì)量下降的風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制定的事前備案審查和事后評(píng)估，將立規(guī)工作納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制是規(guī)范立規(guī)權(quán)行使的有效手段。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的擴(kuò)容，既符合黨治實(shí)踐需要，同時(shí)也能有效解決黨內(nèi)法規(guī)制定中存在的具體問(wèn)題，對(duì)推動(dòng)黨內(nèi)治理法治化、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有基礎(chǔ)性作用。