許志端

發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大做出的重大決策部署，是新時(shí)代做好“三農(nóng)”工作的總抓手。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持鄉(xiāng)村全面振興，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興。

這樣的大背景催生了返鄉(xiāng)潮。返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員大致有三類：在外務(wù)工的農(nóng)民工、回鄉(xiāng)的高校畢業(yè)生和入鄉(xiāng)的投資者，其中農(nóng)民工占的比例最大，這些農(nóng)民工經(jīng)過多年外出務(wù)工，在各個(gè)行業(yè)努力打拼，開拓了視野，提升了技能，積累了一定資金和豐富的人力資本，返鄉(xiāng)后一般會(huì)選擇創(chuàng)業(yè)。人力資源社會(huì)保障部相關(guān)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，目前全國農(nóng)村返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員已達(dá)780萬人，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員80%為農(nóng)民工，平均每名返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者可帶動(dòng)就業(yè)5.5人。人力資源社會(huì)保障部監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2019年第三季度返鄉(xiāng)農(nóng)民工中有9.5%選擇了創(chuàng)業(yè)。以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，有助于促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)更充分更高質(zhì)量就業(yè)，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，如何為返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者提供一個(gè)良好的縣域營商環(huán)境是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村全面振興的必要前提和基礎(chǔ)。

區(qū)域差異明顯，縣域還在1.0

優(yōu)化營商環(huán)境是黨的十九屆四中全會(huì)中的熱點(diǎn)，也是當(dāng)下我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的重點(diǎn)之一。2019年以來，國務(wù)院頒布了一系列優(yōu)化營商環(huán)境的文件，采取了百余項(xiàng)改革舉措，北京、上海、廈門、深圳、廣州、杭州等城市走在營商環(huán)境改革的前列，尤其是北京、上海作為世界銀行（以下簡稱“世行”）營商環(huán)境評估的中國樣本城市，在世行發(fā)布的《2020年全球營商環(huán)境報(bào)告》中，中國營商環(huán)境全球排名位列第31位，分別從2018年的第78位、2019年的第46位到2020年躋身全球190個(gè)經(jīng)濟(jì)體的前40，取得的進(jìn)步引人矚目。

不過，我國幅員遼闊，行政層級和區(qū)劃的形式多樣，不同地區(qū)的營商環(huán)境發(fā)展水平十分不均衡，即使是在同一省市，其下轄的區(qū)、縣（市）在落實(shí)營商環(huán)境改革舉措的成效上也有不少差異，城鄉(xiāng)差別就更大，尤其是縣域營商環(huán)境，同樣的改革舉措和一些好的經(jīng)驗(yàn)及做法往往在縣域?qū)用婢蜔o法得到有效的推廣和落實(shí)。例如，國家電網(wǎng)于2018年就在北京、上海推出企業(yè)160KVA永久性電力連接零成本的政策，然而直至目前并不是所有地級市的電力公司都將這個(gè)政策落地，就更不必說縣域的電力公司了。

如果說當(dāng)前北京、上海、廈門、深圳、廣州、杭州等城市的營商環(huán)境改革已經(jīng)推出3.0版本，那么大多數(shù)縣域的營商環(huán)境水平則還處在1.0階段，甚至才開始意識(shí)到營商環(huán)境的重要性，這極大地制約了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三大問題突出

由于農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營配套設(shè)施總體不完善，加上農(nóng)業(yè)的自然災(zāi)害和疫病風(fēng)險(xiǎn)，因而返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)比在城市創(chuàng)業(yè)面臨更高的成本和更大的風(fēng)險(xiǎn)。我們通過近年來對國內(nèi)多個(gè)省份下轄縣域營商環(huán)境的評估實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前縣域營商環(huán)境存在的突出問題至少有以下三個(gè)方面：

第一，一些基礎(chǔ)設(shè)施不完善、服務(wù)不穩(wěn)定。鎮(zhèn)、村的地理分布較為零散，水、電、氣、熱、道路、通信網(wǎng)絡(luò)等沒有鋪設(shè)覆蓋到，或者能力不足，導(dǎo)致服務(wù)可靠性不夠，如經(jīng)常性斷供、高峰時(shí)供應(yīng)不上等。這些基礎(chǔ)設(shè)施是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的必要資源，對能否順利創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)業(yè)的領(lǐng)域、創(chuàng)業(yè)的成本等有著直接的影響。

第二，一些事權(quán)沒下放，辦事不便利，要多頭跑。還存在一些行政職能沒有下放或者沒有完全下放到縣域，如社醫(yī)保、刻章、水電等手續(xù)，再加上地理位置分散、偏僻的因素，要到縣域上一層級的市區(qū)行政服務(wù)中心辦事，經(jīng)常需要跨地域來回跑，交通不便，這些都會(huì)導(dǎo)致辦事時(shí)間和成本的增加。

第三，行政服務(wù)水平低，服務(wù)人員素質(zhì)參差不齊、能力不足。縣域行政服務(wù)中心的辦事窗口通常較少，其業(yè)務(wù)承載能力有限，辦事窗口排隊(duì)等待的時(shí)間較長;窗口工作人員的素質(zhì)和能力有待改進(jìn)，業(yè)務(wù)處理不熟練，尤其是處于審批流程改革過渡期，政策經(jīng)常變化、更新，對辦理業(yè)務(wù)的完整手續(xù)解釋不清，導(dǎo)致創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目投資耽誤時(shí)間，可能錯(cuò)過時(shí)機(jī)。

當(dāng)然城市創(chuàng)業(yè)中遇到的融資難、人才服務(wù)支撐不足等問題在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)中也會(huì)表現(xiàn)得更突出。

聚焦五大便利化目標(biāo)

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是黨的十九大的重大決策部署，現(xiàn)階段縣域營商環(huán)境的改革重點(diǎn)應(yīng)圍繞著如何加速創(chuàng)業(yè)便捷順利、保障企業(yè)正常經(jīng)營以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的主題來展開。由于農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的大多數(shù)形式是小微企業(yè)和個(gè)體工商戶，因此核心就是要大幅提升縣域營商環(huán)境的便利化，政府提高服務(wù)效率，讓企業(yè)群眾辦事更加便利，政府管理和服務(wù)要行“簡約”之道，程序、要件等都要?jiǎng)h繁就簡、便民利企。具體有以下一些重點(diǎn)：

第一，企業(yè)投資便利化。市場準(zhǔn)入實(shí)行負(fù)面清單制度，不得在市場準(zhǔn)入、融資信貸、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購等領(lǐng)域設(shè)置不合理的限制或者排斥條件，使得小微企業(yè)和個(gè)體工商戶與其他各類市場主體一樣依法依規(guī)平等使用生產(chǎn)要素，公開公平公正參與市場競爭。

第二，企業(yè)設(shè)立生產(chǎn)經(jīng)營便利化。深化“證照分離”改革，簡化開辦企業(yè)、辦理建筑許可等手續(xù)，水、氣、暖等公用事業(yè)及社醫(yī)保等要大力推行App（應(yīng)用程序）辦事、移動(dòng)支付等，做到“拿地即開工、交房即交證、拿照即開業(yè)”。

第三，企業(yè)退出便利化。便利市場主體快速退出，優(yōu)化企業(yè)變更和注銷辦理流程，精簡申請材料，壓縮辦理時(shí)間，降低辦理成本。符合設(shè)立后未開展經(jīng)營活動(dòng)或者無債權(quán)債務(wù)等規(guī)定情形的，可以由企業(yè)自主選擇按照簡易注銷程序辦理。

第四，企業(yè)貿(mào)易便利化。提高政務(wù)專業(yè)化程度，提高貿(mào)易活動(dòng)監(jiān)管效率，特別是對貧困地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管，努力將規(guī)模較小、偏遠(yuǎn)的地區(qū)與大市場，尤其是全球市場連接在一起，盡力增加農(nóng)產(chǎn)品需求并解決其市場銷售問題，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。

第五，企業(yè)融資便利化。壓縮小微企業(yè)信貸審批時(shí)間、定制小微企業(yè)針對性金融服務(wù)，落實(shí)對支持小微企業(yè)滿足一定要求的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施的定向降準(zhǔn)措施，并發(fā)揮再貼現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整功能。引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)改進(jìn)貸款管理，在守住風(fēng)險(xiǎn)底線的基礎(chǔ)上，合理提高無還本續(xù)貸業(yè)務(wù)在小微企業(yè)貸款中的比重。優(yōu)先辦理小微企業(yè)簽發(fā)、收受的票據(jù)以及中小金融機(jī)構(gòu)承兌、持有的票據(jù)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)降低貼現(xiàn)利率。開展小微企業(yè)信貸政策導(dǎo)向評估，推動(dòng)評估結(jié)果在地方政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金、財(cái)稅獎(jiǎng)補(bǔ)等政策中的運(yùn)用，積極支持小微企業(yè)信貸需求。

五大建議助力縣域營商優(yōu)化

針對上述這些便利化目標(biāo)，對縣域政府部門應(yīng)采取的舉措，筆者提出以下建議：

第一，統(tǒng)籌規(guī)劃縣域內(nèi)主要的基礎(chǔ)設(shè)施資源。相較于城區(qū)，縣域在規(guī)劃、國土職能方面的事權(quán)完整性要更高一些，要充分利用這一優(yōu)勢，對縣域內(nèi)擁有相對完整事權(quán)的主要基礎(chǔ)設(shè)施資源進(jìn)行統(tǒng)籌的中長期規(guī)劃，包括土地及水、電、氣、熱、通信等。例如提前做好地震、地質(zhì)災(zāi)害等區(qū)域性統(tǒng)一評估，電力設(shè)施主干網(wǎng)提前規(guī)劃、設(shè)計(jì)，通信網(wǎng)絡(luò)做到縣域全覆蓋，等等。筑巢引鳳，早開工，企業(yè)早受益，人員早就業(yè)，政府早收稅。

第二，分類管理、精準(zhǔn)施策。簡單粗暴一刀切是大忌，不要一人感冒全部人吃藥，市場營銷學(xué)中有市場細(xì)分、客戶細(xì)分理論，針對客戶的特點(diǎn)采取不同的營銷和服務(wù)策略，銷售額與客戶滿意度都會(huì)得到極大的提升。政務(wù)服務(wù)與監(jiān)管要分類多元化，例如針對小微企業(yè)和個(gè)體工商戶的簡易低風(fēng)險(xiǎn)工程項(xiàng)目（如小型倉庫、簡易廠房、內(nèi)部改造等）要簡化審批手續(xù)，甚至無需審批只需備案;又如可以優(yōu)化稅費(fèi)等繳費(fèi)服務(wù)，為繳費(fèi)人提供“實(shí)體、網(wǎng)上、掌上、自助”等多元化繳費(fèi)渠道，提升繳費(fèi)人繳費(fèi)體驗(yàn)。

第三，充分運(yùn)用信息技術(shù)+互聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)更多事項(xiàng)全程網(wǎng)辦。（1）構(gòu)建“開辦企業(yè)”網(wǎng)上服務(wù)平臺(tái)，打通各業(yè)務(wù)部門的數(shù)據(jù)接口、整合各部門的業(yè)務(wù)表單，申請人僅需登錄一個(gè)平臺(tái)即可一次性填報(bào)申請營業(yè)執(zhí)照、刻制印章、申領(lǐng)發(fā)票、員工參保登記、公積金開戶登記等信息，同時(shí)辦理申領(lǐng)發(fā)票和稅控設(shè)備，無需跳轉(zhuǎn)稅務(wù)業(yè)務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)開辦企業(yè)環(huán)節(jié)的并聯(lián)辦理，也可以同時(shí)填報(bào)企業(yè)參保信息、員工參保信息等內(nèi)容，無須另行登錄社保業(yè)務(wù)系統(tǒng)或平臺(tái)，員工參保信息經(jīng)過后臺(tái)數(shù)據(jù)共享比對后推送至社會(huì)保險(xiǎn)部門，無需人工核對，自動(dòng)、即時(shí)生效。（2）通過微信小程序、政務(wù)服務(wù)App等多種途徑，實(shí)現(xiàn)水電氣掌上辦理報(bào)裝、查詢、繳費(fèi)等業(yè)務(wù);將水電氣報(bào)裝系統(tǒng)與政務(wù)服務(wù)資源共享平臺(tái)對接，建立政務(wù)數(shù)據(jù)和電子證照共享機(jī)制，減少客戶水電氣報(bào)裝材料準(zhǔn)備時(shí)間、準(zhǔn)備數(shù)量，減少申請資料，最終實(shí)現(xiàn)“一鍵報(bào)裝”。（3）專門搭建小微企業(yè)綜合金融服務(wù)平臺(tái)，匯聚政府、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)，建立小微企業(yè)金融信用信息檔案，金融機(jī)構(gòu)可在平臺(tái)上直接查詢企業(yè)信息，提高審貸效率。（4）要積極、主動(dòng)盡快與更高層級以及國家級的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)對接，如2020年3月5日剛開通的全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)“小微企業(yè)和個(gè)體工商戶服務(wù)專欄”匯集了國務(wù)院各有關(guān)部門和各地區(qū)最新出臺(tái)的有關(guān)支持小微企業(yè)、個(gè)體工商戶發(fā)展的政策措施，企業(yè)和群眾可通過“政策通”快速查詢新冠疫情后復(fù)工復(fù)產(chǎn)、穩(wěn)企穩(wěn)崗、金融財(cái)稅、緩繳社保、租金減免、水電氣優(yōu)惠政策等政策措施;可通過“辦事通”一站式進(jìn)行所需的地方政府辦事服務(wù)和國務(wù)院部門辦事服務(wù)的在線辦理;針對中小微企業(yè)和個(gè)體工商戶相關(guān)政策服務(wù)的意見建議和復(fù)工復(fù)產(chǎn)期間遇到的難題，企業(yè)和群眾可通過“互動(dòng)通”及時(shí)留言反饋、進(jìn)行互動(dòng)。

第四，構(gòu)建科學(xué)的培訓(xùn)體系，包括政務(wù)服務(wù)工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。一方面，重視政務(wù)服務(wù)工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)與考核，工作人員在為創(chuàng)業(yè)者提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)方面擔(dān)當(dāng)重要角色，訓(xùn)練有素的員工在業(yè)務(wù)辦理過程或幫助企業(yè)家時(shí)會(huì)更有效率、更不容易出錯(cuò)，能夠更快地掌握新的政策和新的辦事流程。另一方面，為返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員提供創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，開發(fā)一批滿足就業(yè)崗位需求的專業(yè)、示范性培訓(xùn)課程，同時(shí)還要對返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶頭人開展創(chuàng)業(yè)能力提升培訓(xùn)。要鼓勵(lì)通過市場化的方式購買培訓(xùn)項(xiàng)目，鼓勵(lì)各地結(jié)合實(shí)際需要對師資和管理平臺(tái)等基礎(chǔ)工作給以支持，落實(shí)培訓(xùn)補(bǔ)貼。

第五，加強(qiáng)縣域之間的合作。營商環(huán)境優(yōu)劣是比較的結(jié)果，相鄰或鄰近縣域營商環(huán)境的優(yōu)化政策會(huì)相互影響，甚至相互競爭。只有良性競爭才能獲得共贏，因此，加強(qiáng)跨縣域經(jīng)濟(jì)合作、實(shí)行“標(biāo)桿”的營商環(huán)境優(yōu)化政策是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首選。一方面，營商環(huán)境優(yōu)化效果較好的縣域應(yīng)充分發(fā)揮示范和擴(kuò)散效應(yīng)，加強(qiáng)與周邊縣域的制度交流與合作，實(shí)現(xiàn)共贏;另一方面，縣級政府之間也應(yīng)打破各自為陣的行政壟斷，推進(jìn)以優(yōu)化營商環(huán)境為核心的跨區(qū)域制度合作，積極深化“放管服”改革。

為返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者提供一個(gè)良好的縣域營商環(huán)境，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)快速增長，我國縣域營商環(huán)境的優(yōu)化正在征途上。

（作者系廈門大學(xué)管理學(xué)院教授，廈門大學(xué)中國營商環(huán)境研究中心執(zhí)行主任）