范天嬌 汪濤

13年前，出臺全國第一件關(guān)于備案審查工作的省級地方性法規(guī);3年多前，將主動審查辦法和被動審查工作規(guī)程創(chuàng)新整合;2019年底，實現(xiàn)備案審查信息平臺三級人大全覆蓋。

近日，安徽省十三屆人大常委會第十四次會議聽取并審議了省人大常委會法工委關(guān)于規(guī)范性文件備案審查工作情況的報告。這份近3萬字的報告，不僅梳理了經(jīng)驗做法，還列舉了糾錯事例，盤點了報備目錄，用“數(shù)說”“事說”“表說”備案審查工作的發(fā)展歷程。據(jù)悉，在安徽省人大常委會會議上交出這項工作答卷，還是首次。

報備規(guī)范性文件2760件

安徽省人大常委會法工委主任吳斌介紹說，早在2007年，安徽省就出臺了《安徽省各級人民代表大會常務(wù)委員會實行規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》，這成為全國第一件關(guān)于備案審查工作的省級地方性法規(guī)，為開展這項工作提供了依據(jù)。

2015年安徽省又開始施行《安徽省人大常委會規(guī)范性文件備案審查主動審查辦法》《安徽省人大常委會規(guī)范性文件備案審查被動審查工作規(guī)程》，通過制度設(shè)計和程序規(guī)范，建立了規(guī)范性文件正式實施前介入研究修改的機制，提出報備、糾錯等方面的剛性要求，進(jìn)一步推動了決策民主化、法治化。

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，安徽省各級政府機關(guān)或司法機關(guān)制定的執(zhí)行最高人民法院、最高人民檢察院司法解釋的規(guī)范性文件，均應(yīng)當(dāng)實行主動審查和被動審查。如果規(guī)范性文件超越法定權(quán)限，或者同本級或上級人民代表大會及其常務(wù)委員會有關(guān)決議存在沖突，或者在制定過程中違背法定程序，制定機關(guān)可以主動向人民代表大會常務(wù)委員會提出審查要求。公民、社會團(tuán)體或企事業(yè)單位認(rèn)為規(guī)范性文件存在越權(quán)的，也可向常務(wù)委員會書面提出審查建議。承擔(dān)備案審查的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在審查結(jié)束后10日內(nèi)告知其審查結(jié)果。這些規(guī)范性文件包括備案報告、政府令或政府公告、規(guī)范性文件文本以及說明。

經(jīng)審查后被認(rèn)為確實存在有違規(guī)定而制定機關(guān)又拒不糾正的，安徽省人大常委會法制委員會或相關(guān)法制工作機構(gòu)應(yīng)向常務(wù)委員會主任會議提出予以撤銷的議案或建議，由主任會議決定是否提請常務(wù)委員會會議審議決定。對部分撤銷或修改后的規(guī)范性文件，制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)重新發(fā)文或者公布，并再次按照有關(guān)規(guī)定報送備案。

安徽省人大常委會法工委還加強與省“一府兩院”和各設(shè)區(qū)的市人大常委會、政府共37個報備工作機構(gòu)的聯(lián)系，督促有關(guān)單位依法報備規(guī)范性文件。2007年以來，各報備單位共報備規(guī)范性文件2760件。

統(tǒng)專結(jié)合提升審查質(zhì)量

按照規(guī)定，安徽省人大常委會法工委要及時將備案登記的規(guī)范性文件分送人大有關(guān)專門委員會、常委會有關(guān)工作機構(gòu)進(jìn)行審查，并同步進(jìn)行審查。其中，規(guī)范性文件是否存在與法律、法規(guī)規(guī)定不一致以及沒有法律、法規(guī)依據(jù)減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)等情形是審查的重點。

“我們改進(jìn)和創(chuàng)新備案審查工作方式，建立了省人大內(nèi)部分工協(xié)作方法，充分發(fā)揮法工委‘統(tǒng)和相關(guān)專門委員會、工作機構(gòu)‘專的優(yōu)勢，提高了備案審查的質(zhì)量和水平?！眳潜笳f。

2019年，該省人大常委會法工委就聯(lián)合內(nèi)司工委、農(nóng)工委、城建環(huán)資工委等審查了《黃山市促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)辦法》，發(fā)現(xiàn)相關(guān)條款與上位法有不一致的情況，及時向制定單位指出存在的問題。制定機關(guān)已經(jīng)提出初步修改方案，著手啟動政府規(guī)章和規(guī)范性文件專項清理，待修改完成后重新報備。

除了主動審查外，還有公民、法人和其他組織提出審查建議。對此，該省人大常委會法工委會同相關(guān)專門委員會和工作機構(gòu)逐一認(rèn)真研究，根據(jù)情況召開部門溝通會、專家論證會等進(jìn)行協(xié)商研究。對審查中發(fā)現(xiàn)存在與法律法規(guī)相抵觸或有不適當(dāng)問題的，積極穩(wěn)妥作出處理，并及時向申請人反饋處理意見。目前，研究處理存在合法性等問題的規(guī)范性文件12件，其中主動審查發(fā)現(xiàn)問題處理6件、被動審查處理6件。

信息平臺覆蓋三級人大

13年前，“安徽人大綜合信息網(wǎng)”開通了規(guī)范性文件備案審查系統(tǒng)，安徽省成為全國較早實現(xiàn)規(guī)范性文件網(wǎng)上報備的省份。自此之后，備案審查信息化建設(shè)步伐加快，道路也越拓越寬。

“我們開展了備案審查信息平臺向下延伸推進(jìn)工作，截至2019年11月底，全省16個設(shè)區(qū)的市人大常委會均完成了備案審查信息平臺建設(shè)任務(wù)，全省統(tǒng)一的覆蓋省市縣三級人大的備案審查信息平臺已經(jīng)建成?！眳潜笳f，下一步還將持續(xù)大力推進(jìn)信息化建設(shè)，實現(xiàn)備案審查信息平臺的互聯(lián)互通。

安徽省人大常委會還將加強溝通協(xié)作，強化審查工作。吳斌介紹說，在審查對象上，重點加強對政府規(guī)章特別是新賦予立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章的審查;在審查內(nèi)容上，對突破、規(guī)避國家法律法規(guī)，限制公民、法人、其他組織權(quán)利或增加公民、法人、其他組織義務(wù)，增加部門權(quán)力或者減輕部門責(zé)任等問題進(jìn)行重點審查，同時對規(guī)范性文件是否符合社會主義核心價值觀進(jìn)行審查。此外，還要增強督辦工作力度，發(fā)現(xiàn)存在違法或者不適當(dāng)情形的，及時向制定機關(guān)提出書面審查意見，及時糾正規(guī)范性文件備案審查中發(fā)現(xiàn)的問題，切實增強監(jiān)督實效，提升備案審查質(zhì)效。

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廣東規(guī)范性文件實現(xiàn)全流程電子化備案審查

廣東全省統(tǒng)一規(guī)范性文件備案審查信息平臺已縱向聯(lián)通全國人大和省市縣三級人大及各專門委員會、常委會工作機構(gòu)，橫向聯(lián)通省市縣三級政府及其有關(guān)部門，在全國率先對規(guī)范性文件實現(xiàn)全流程電子化備案審查。

隨著廣東省備案審查信息平臺不斷建設(shè)完善，全省所有的規(guī)范性文件都將逐步納入，確保規(guī)范性文件不再游離于備案審查之外，真正實現(xiàn)“有件必備、有備必審、有錯必糾”。

與此前文來文往的低效審查相比，統(tǒng)一建設(shè)使用的平臺不僅大大加快了文件的報送速度，也實現(xiàn)了全程溯源、全程留痕、全程預(yù)警。制定機關(guān)在平臺上一鍵報備后，備案人員的關(guān)聯(lián)手機會立即收到報備短信提醒。

為確保實現(xiàn)“有件必備”，平臺專門開發(fā)“遲報預(yù)警”“智能查漏報”功能，一方面當(dāng)規(guī)范性文件超過法定時間報備時，平臺會進(jìn)行提醒，紅色燈表示超過法定報備時間;另一方面平臺對有關(guān)部門公報刊載的規(guī)范性文件進(jìn)行在線檢測，通過互聯(lián)網(wǎng)自動抓取公報內(nèi)容，將已報備文件和公報文件作比對，查出漏報項目。通過短信息或電子郵件，提醒報備單位進(jìn)行補報。

規(guī)范性文件報備后，由審查人員進(jìn)行線上登記，對規(guī)范性文件進(jìn)行形式審核，審核通過后進(jìn)行備案。報備人員則會相應(yīng)收到備案回執(zhí)。

進(jìn)入審查流程后，電子備案后的規(guī)范性文件會分發(fā)至人大各委員會，由有關(guān)委員會經(jīng)征求意見、提出初步審查意見、和制定機關(guān)溝通說明后，提出書面審查意見。制定機關(guān)采納意見的，審查終止;制定機關(guān)不采納意見的，啟動撤銷程序。

為了加快審查進(jìn)度，在審查辦理流程的每個環(huán)節(jié)，對經(jīng)辦人的審查時限均設(shè)置了預(yù)警燈，綠色燈表示在規(guī)定時間內(nèi)辦理，黃色燈表示提醒審查時限即將到期。

值得一提的是，該省備案審查信息平臺還運用大數(shù)據(jù)技術(shù)開發(fā)智能輔助審查模塊，不僅自動實現(xiàn)與上位法比對、法律法規(guī)相似度分析、進(jìn)行融合搜索，還能提示審查重點，生成初審意見，使得審查質(zhì)量和效率大為提升。

對于一些行政處罰、許可、強制等涉及公民法人權(quán)利義務(wù)的關(guān)鍵詞，智能輔助審查功能會自動鎖定，提示審查重點。在審查過程中，借助平臺還可以在線征求其他單位、專家或者人大代表的意見。

目前，該省備案審查信息平臺已在廣東人大網(wǎng)開通窗口，接受任何一名公民提出涉及規(guī)范性文件的審查建議。

除了實現(xiàn)電子備案、審查等基本功能之外，平臺還拓展了有關(guān)立法功能，各市也已經(jīng)實現(xiàn)在線報送立法計劃、報請批準(zhǔn)法規(guī)、報備法規(guī)材料等功能。

該省還率先完成與全國人大法規(guī)備案審查信息平臺對接工作，成為第一個對接成功的省。目前該省的法規(guī)通過平臺可一鍵報備至全國人大平臺，實現(xiàn)備案審查業(yè)務(wù)協(xié)同;省、市政府規(guī)章等也可通過平臺共享到全國人大平臺。