宋建軍

2020年實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)后，深度貧困地區(qū)和農(nóng)村特殊貧困群體依然存在，貧困縣摘帽后對(duì)促進(jìn)發(fā)展政策扶持的需求仍然強(qiáng)烈;與此同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化水平的提高和人口老齡化進(jìn)程的加快，城市相對(duì)貧困問題日益突出，包括進(jìn)城農(nóng)村勞動(dòng)力在內(nèi)的城市低收入者、困難殘疾人、失能或半失能的孤寡老人成為城市相對(duì)貧困群體，城市減貧任重道遠(yuǎn)。按照黨的十九大提出的“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”的要求，貫徹落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想，重點(diǎn)做好新時(shí)期減貧政策與脫貧攻堅(jiān)政策的銜接、減貧政策與社會(huì)保障和社會(huì)救助政策的融合、減貧政策與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的統(tǒng)籌。

一、保持扶貧政策的連續(xù)性，鞏固精準(zhǔn)脫貧成果

2020年后，農(nóng)村剩余貧困人口和返貧人群成為減貧重點(diǎn)，城市低收入群體、特殊貧困群體成為減貧政策需要關(guān)注的對(duì)象。減貧重點(diǎn)從解決“兩不愁、三保障”向促進(jìn)社會(huì)公平和提升貧困人口發(fā)展能力轉(zhuǎn)變，把提高減貧質(zhì)量放在首位。

延續(xù)3—5年的專項(xiàng)扶貧支持政策。繼續(xù)執(zhí)行以中央、省級(jí)財(cái)政為主，市、縣級(jí)財(cái)政為輔的減貧經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，在過渡期內(nèi)中央財(cái)政增量專項(xiàng)扶貧資金重點(diǎn)聚焦對(duì)深度貧困地區(qū)和農(nóng)村特殊困難群體的扶持，使其徹底擺脫貧困;其余貧困縣繼續(xù)保持現(xiàn)有的支持力度。實(shí)施貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)提升行動(dòng)計(jì)劃，做大做強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)。因地制宜發(fā)展對(duì)貧困戶增收和就業(yè)帶動(dòng)作用明顯的種養(yǎng)業(yè)、林草業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、特色手工業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，支持農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)和產(chǎn)品產(chǎn)銷對(duì)接服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，引導(dǎo)特色農(nóng)產(chǎn)品走品牌化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展道路，避免產(chǎn)業(yè)扶貧同質(zhì)化、短期化和低端化，培育持續(xù)發(fā)展新動(dòng)能。做好易地扶貧搬遷安置區(qū)后續(xù)幫扶，將移民搬遷與小城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)集中區(qū)建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)搬得出、穩(wěn)得住、能致富。增加貧困地區(qū)飲水、道路、校舍、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施管理維護(hù)資金，解決“重建設(shè)、輕管理”問題。加大金融支持貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的力度，激發(fā)和培育脫貧者的內(nèi)生動(dòng)力，建立農(nóng)民增收長(zhǎng)效機(jī)制。

行業(yè)扶貧重點(diǎn)圍繞補(bǔ)齊基層教育、醫(yī)療服務(wù)短板和促進(jìn)就業(yè)展開。一是提高貧困地區(qū)的教育水平和教學(xué)質(zhì)量，阻斷貧困代際傳遞。改善縣鄉(xiāng)義務(wù)教育薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，推動(dòng)遠(yuǎn)程教育發(fā)展和鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，將貧困地區(qū)學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系，在“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)開展普及從小學(xué)到高中的12年義務(wù)教育試點(diǎn)。二是完善醫(yī)療保障制度和提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量，防止因病致病和返貧。完善農(nóng)村貧困人口健康卡制度，重點(diǎn)做好地方病的預(yù)防和救治。依托東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援的結(jié)對(duì)關(guān)系推進(jìn)遠(yuǎn)程醫(yī)療診療合作，提高貧困地區(qū)遠(yuǎn)程會(huì)診、遠(yuǎn)程影像、遠(yuǎn)程病理的覆蓋度，完善相關(guān)付費(fèi)機(jī)制，織牢健康安全網(wǎng)。三是實(shí)施積極的就業(yè)政策。依托“雨露計(jì)劃”等進(jìn)行扶志教育和技術(shù)培訓(xùn)，緊貼市場(chǎng)需求，實(shí)施精準(zhǔn)技能培訓(xùn)，強(qiáng)化培養(yǎng)實(shí)用型人才，提高貧困群眾脫貧致富的專業(yè)技能。適時(shí)更新農(nóng)村貧困勞動(dòng)力就業(yè)信息平臺(tái)，提供勞動(dòng)力供求信息。四是加強(qiáng)貧困地區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)。全面提高貧困地區(qū)公務(wù)員、鄉(xiāng)村教師、醫(yī)生等職業(yè)的待遇水平，解決優(yōu)質(zhì)人力資源難以“下沉”的問題，落實(shí)引進(jìn)和留住人才的激勵(lì)機(jī)制。

加強(qiáng)社會(huì)扶貧。繼續(xù)實(shí)施東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援，中央國(guó)家機(jī)關(guān)各部委、企事業(yè)單位定點(diǎn)幫扶貧困地區(qū)的政策，推動(dòng)?xùn)|部支援地區(qū)與受援地區(qū)建立深度合作關(guān)系。利用“全國(guó)扶貧日”和中國(guó)社會(huì)扶貧網(wǎng)等平臺(tái)，動(dòng)員社會(huì)力量到貧困地區(qū)開展捐資助學(xué)、慈善公益醫(yī)療救助、支醫(yī)支教、社會(huì)工作和志愿服務(wù)等扶貧活動(dòng)，為社會(huì)參與扶貧搭建暢通的服務(wù)平臺(tái)。結(jié)合實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，發(fā)揮貧困縣涉農(nóng)資金整合使用的放大效應(yīng)，吸引社會(huì)資本投入貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，有效發(fā)揮社會(huì)助力扶貧濟(jì)困的作用。

二、建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的貧困治理體系，構(gòu)建減貧長(zhǎng)效機(jī)制

為解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，過渡期后將消除特殊群體的絕對(duì)貧困和減少相對(duì)貧困作為新時(shí)期的減貧方略，實(shí)現(xiàn)由集中性脫貧向常態(tài)化減貧轉(zhuǎn)變。

建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，以保障性減貧為主、開發(fā)性扶貧為輔的減貧長(zhǎng)效機(jī)制和政策體系。扶貧政策過渡期后將開發(fā)性扶貧政策內(nèi)化到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之中，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺;保障性減貧政策與社會(huì)保障、社會(huì)救助政策和教育、就業(yè)等基本公共服務(wù)政策相融合，避免減貧對(duì)象和非扶持低收入群體政策待遇的“懸崖效應(yīng)”和“福利陷阱”。一是適應(yīng)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的要求，擴(kuò)大城市低保覆蓋范圍，將在城市生活兩年以上的居住證持有者全部納入城市居民最低生活保障體系;將符合條件的特困人員全部納入城市社保、社會(huì)救助體系。二是將過渡期后農(nóng)村剩余貧困人口或返貧人口的減貧政策納入社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利保障體系之中。按照鄉(xiāng)村振興的要求逐步提高農(nóng)村基本醫(yī)療、養(yǎng)老、低保、教育等社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)。三是將針對(duì)城鄉(xiāng)貧困殘疾人、貧困老年人、重病患者和貧困兒童等特殊貧困群體的救助政策，針對(duì)城鄉(xiāng)貧困人口的醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)的特殊保障政策納入中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出中，并根據(jù)貧困人口占比提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。

三、完善減貧對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，提高減貧政策效率

依托國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)、全國(guó)扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)、全國(guó)最低生活保障等信息系統(tǒng)，加強(qiáng)扶貧、人社、民政、教育、交通、公安、市場(chǎng)監(jiān)管等部門及銀行間與減貧相關(guān)信息的互聯(lián)互通和共享，打通各地區(qū)各部門數(shù)據(jù)壁壘，解決部門和地方“信息孤島”問題。健全城鄉(xiāng)減貧對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別、退出標(biāo)準(zhǔn)、程序和核查辦法。完善城鄉(xiāng)貧困人口統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系，開展減貧對(duì)象的定期核查，建立精準(zhǔn)臺(tái)賬，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，建立后扶貧時(shí)代貧困監(jiān)測(cè)和預(yù)防應(yīng)對(duì)機(jī)制。完善特困人員救助信息系統(tǒng)，實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和進(jìn)退調(diào)整。根據(jù)家庭收支比合理確定2020年后深度貧困地區(qū)和農(nóng)村特殊人群的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，明確城市相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，健全減貧標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

四、創(chuàng)新減貧方式，提高減貧質(zhì)量

尊重貧困群體的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，因地因人施策、因貧困原因施策、因貧困類型施策，推動(dòng)減貧從運(yùn)動(dòng)式向制度化、精細(xì)化治理轉(zhuǎn)變，建立上下結(jié)合的“互動(dòng)”式減貧治理機(jī)制。

建立激勵(lì)機(jī)制，改變貧困群眾等、靠、要的思想，變“要我脫貧”為“我要脫貧”，對(duì)主動(dòng)脫貧家庭給予物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)有勞動(dòng)能力卻無所作為的貧困家庭減少資金和物質(zhì)的直接給予，提高參與脫貧的主動(dòng)性。開展減貧示范村、示范戶創(chuàng)建活動(dòng)，用身邊的事教育身邊的人，讓減貧有目標(biāo)、有方向。對(duì)“因懶致貧、因賭致貧、因婚致貧、因子女不贍養(yǎng)老人致貧”等不良現(xiàn)象，開展教育懲戒。

創(chuàng)新貧困縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用管理機(jī)制，在涉農(nóng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和涉農(nóng)基建投資分類統(tǒng)籌整合的基礎(chǔ)上，完善以“大專項(xiàng)+負(fù)面清單”的管理模式，把專項(xiàng)扶貧資金、相關(guān)涉農(nóng)資金和社會(huì)幫扶資金按照“農(nóng)業(yè)發(fā)展類、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類、農(nóng)民增收類和生態(tài)環(huán)境保護(hù)類+負(fù)面清單”的方式捆綁使用。探索開發(fā)性扶貧“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”辦法，走出一條新時(shí)代貧困治理的中國(guó)之路。

創(chuàng)新特殊困難群體的社會(huì)救助方式，實(shí)現(xiàn)由物質(zhì)和現(xiàn)金救助為主向物質(zhì)保障、生活照料、精神慰藉、心理疏導(dǎo)、能力提升和社會(huì)融入相結(jié)合的綜合援助發(fā)展，增加提供免費(fèi)或低價(jià)的精神文化生活服務(wù)。借鑒日本“陪伴式援助”的經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化政府購(gòu)買救助服務(wù)，鼓勵(lì)專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人士參與社會(huì)救助服務(wù)，提高社會(huì)救助服務(wù)的質(zhì)量，打通民生保障“最后一公里”。

（作者單位：中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)地所）