周慶智

【關鍵詞】基層干部? 進取心? ? 【中圖分類號】D262? ? ?【文獻標識碼】A

在“壓力型體制”與“政績錦標賽”的雙重約束下，基層干部的工作千頭萬緒但責任范圍卻經常沒有邊際，這造成基層干部工作繁重、壓力過大，加之待遇水平低，晉升渠道窄，一些基層干部形成了揮之不去的“心結”，因失落焦慮感到“不舒服”“不適應”。

基層干部不堪重負的工作狀態(tài)

“九龍治水”與“十羊九牧”。基層督查中“九龍治水”現象盛行，基層單位不僅要接受雙重領導即同級和上級的雙重節(jié)制，而且是多級或多重領導，即與此項任務相關的上級或同級的多重節(jié)制。例如，某省直轄縣級行政單位的一個“文體新廣局”（亦即“文化體育新聞出版廣播電影電視”），對上承接著省文化廳、省文物局、省體育局、省新聞出版廣電局、省體彩中心五家上級主管部門，對下則負責著3000多平方公里的8萬多居民的文化體育事業(yè)。在實際工作中，基層單位面對的上級督導檢查考核泛濫，相當于一個人在一線做事，七八個人在后面挑毛病。另外，到基層督導的部門本都是擁有法定管理機構、職能和權限的責任部門，留給基層干部還有一個必須要做到的任務——“痕跡管理”，即各種臺賬、章程、紀要、發(fā)文等全面覆蓋各種督查活動當中。這既容易造成政令不一，基層干部無所適從;也導致基層干部陷入繁文縟節(jié)，分散了干事創(chuàng)業(yè)的精力。

晉升渠道窄化。機構起點低、領導崗位少、上升渠道窄，基層干部在提拔晉升過程中，一直存在“天花板”效應。一方面，基層干部面對繁重的工作壓力，可以通過攻堅克難達成目標;面對矛盾復雜的實際問題，可以通過擼袖狠干、抽絲剝繭之功化解。但提拔晉升的“千軍萬馬過獨木橋”現狀，并非基層干部激發(fā)內生動力就可以得到改變;另一方面，一些基層干部擔心動輒得咎，干的越多意味著責任越大，凡需克難攻堅的任務大多是矛盾多發(fā)、易發(fā)，雖然個別工作有“盡職免責”的說法，但現實中一些干部認為承擔越多，被問責可能性越大，提拔的速度沒有問責的效率快。上述兩方面使基層干部產生“付出得不到肯定”的失落，加深了基層干部成長的焦慮感，也不斷消耗著基層干部奮發(fā)擔當、勇于作為的進取心。

責、權、利混亂。主要表現在一是“沒人管就該屬地管”，即沒有牽頭單位和執(zhí)法依據，上下部門管理真空，就歸基層屬地管。比如，某地一處公園是國家級森林保護區(qū)、世界地質公園和生態(tài)旅游區(qū)，同時受到林業(yè)局、國土資源局和旅游局等幾個部門的多方管理，但卻出現“誰都不愿少管，真有事又不知道找誰”的狀況。土地是荒土時，歸國土資源局;土地上長了雜草，歸農業(yè)局;長了樹就歸林業(yè)局;山里的湖泊，當湖泊里的水深超過6米，歸水利局;低于6米則是濕地，又歸林業(yè)局。據調查報告，更匪夷所思的現象是，青蛙在河里的時候歸水利局管，到了岸上就屬林業(yè)局管了。二是公務員權利沒有得到有效保障，基層干部工作忙碌，通常是“白加黑”“五加二”，加班只能調休，但常無法實現，節(jié)假日尚且需要加班，平時更無時間調休;盡管提倡人員編制向基層傾斜，而一些地區(qū)存在著編制上收、責任下放，干活全靠臨時工的情況。

一些基層干部感到失落焦慮和挫折感的癥結

“行政發(fā)包制”發(fā)生在上下級之間;“政績錦標賽”是以經濟發(fā)展（GDP）為基礎的橫向晉升錦標賽，發(fā)生在基層主要領導干部之間?！靶姓l(fā)包制”與“政治錦標賽”的結合，即縱向發(fā)包與橫向競爭的結合，對基層干部群體來說，經常面對的問題是，無邊際的政治責任下放和沒有節(jié)制的行政任務下派。

一是雙重壓力下的責任變形。“行政發(fā)包制”與“政績錦標賽”造成大量的“非正式”制度和“變通”實踐成為治理行為中的“均衡”常態(tài)，因為“行政發(fā)包制”本身包含了對承包方“自由裁量權”的默許，“政績錦標賽”又刻意將責任與任務放大，在這個“雙重責任”下，基層干部的工作千頭萬緒，責任范圍又經常處于不確定之中，其身心困于長期的焦慮和重壓之下。而且基層還存在許多代理組織形式，這些代理機構代表政府參與社會治理，實現政府治理任務，完成政府“縱向到底橫向到邊”的治理目標。貫穿于代理治理模式的治理邏輯，是通過不斷復制新的代理關系來對社會實行治理，具有干預社會領域的權力，政府與這些代理組織雖無隸屬關系，但基層干部卻必須奔走于其間盡協(xié)調和督查之責，導致其工作責任范圍幾乎沒有邊界，經濟社會等領域的問題會相應出現在基層干部的工作日程上。

二是官僚主義與形式主義泛濫。一定程度上可以說“文件治理”是“壓力型體制”的“政治錦標賽”和行政任務層層分包的結果?！拔募卫怼钡膬仍谝?，是“文件政治”與“會議行政”貫穿于基層行政活動之始終。基層干部沉溺于繁文縟節(jié)、疲于應付各種會議，降低了行政效能，浪費了公共資源，增加了工作的運行環(huán)節(jié)和財政負擔，極大地牽扯了基層干部落實行政任務的大量時間和精力。科層制行政本身就有“制造工作”的故習，在實際工作中，一些基層干部樂此不疲于文件往來傳達、會議接二連三，因為這意味著有事可做;而“文件鏈條”也體現了官僚權力的流向和人與人之間的關系，會議內嵌其中的權威關系，基層干部必須傾力為之，即所謂“上有所好，下必甚焉”。

三是任務連同責任一起下壓。這其中蘊含著兩層意思：一是責任與任務被層層加碼下派。行政發(fā)包是任務發(fā)包，不是責任發(fā)包，因為每個行政層級都有自己的責任擔當，不多不少。反過來講，如果把責任連同任務一起下包，就會出現“管官”現象，即把責任和任務打包下去，一級一級往下派送，最后是基層行政成為各種責任和任務的集散地。加之“政績錦標賽”的內在驅動，致使基層一些主要領導在官職升遷的壓力下，會把責任和任務放大在基層干部身上。二是行政命令的不確定。一些領導干部缺乏法定權責意識，在推進工作中習慣運用行政命令而不是依法行政，導致在推進工作時重結果而輕過程，只要有效果，方式和手段可以不計。盡管也強調“干成事而不出事”，但落腳點往往在“干成事”而不是“不出事”，依賴基層高效率低成本的傳統(tǒng)管理手段來解決難題。