農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司司長

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是涉及鞏固社會(huì)主義公有制、完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的一件大事。習(xí)近平總書記指出，“這是中央推出的一項(xiàng)重要改革，對(duì)推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展、完善農(nóng)村治理、保障農(nóng)民權(quán)益，對(duì)探索形成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制，都具有十分重要的意義，一定要抓好”。2016年，中央出臺(tái)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），明確了改革的原則、目標(biāo)和任務(wù)。黨的十九屆四中全會(huì)又明確了“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”的時(shí)代任務(wù)。今年中央1號(hào)文件對(duì)全面推開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作出了部署。貫徹落實(shí)中央要求，必須深刻認(rèn)識(shí)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重大意義，準(zhǔn)確把握改革要義，通過改革，逐步構(gòu)建起歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。

一、深刻認(rèn)識(shí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重大意義

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)軔于上世紀(jì)50年代的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，歷經(jīng)初級(jí)社、高級(jí)社、人民公社，再經(jīng)過家庭聯(lián)產(chǎn)承包、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，逐步演變形成。改革開放以來，各地農(nóng)村積累形成了大量集體資產(chǎn)，隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)虛置、經(jīng)營收益不清、分配不公開等問題日益突出，對(duì)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提出了客觀要求。上世紀(jì)80年代，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)率先開展改革探索，并逐漸擴(kuò)展到全國。當(dāng)前，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，新形勢下推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

（一）是激活農(nóng)村資源要素、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必然要求。我們黨提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，最根本目的是讓廣大人民群眾受益。農(nóng)村土地等資產(chǎn)屬于農(nóng)民集體所有，是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村的重要體現(xiàn)，也是為廣大農(nóng)民謀利益的重要基礎(chǔ)。千方百計(jì)促進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，是確保農(nóng)民群眾分享鄉(xiāng)村振興成果的重要路徑。中央決定推進(jìn)這項(xiàng)改革，就是要破除束縛集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，激活農(nóng)村資源要素，鞏固和發(fā)展農(nóng)村公有制經(jīng)濟(jì)，讓農(nóng)民群眾成為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真正參與者和受益者，為鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)定的政治保障。

（二）是促進(jìn)農(nóng)民增收、實(shí)現(xiàn)共同富裕的制度安排。引領(lǐng)廣大農(nóng)民逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求。集體產(chǎn)權(quán)制度改革的一個(gè)重要目的是將集體資產(chǎn)確權(quán)到成員集體，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。目前，全國農(nóng)民人均可支配收入中，財(cái)產(chǎn)性凈收入占比僅有2.3%，增長的空間和潛力巨大。通過改革，將集體優(yōu)越性和個(gè)人積極性有機(jī)結(jié)合，不斷探索集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制，建立健全產(chǎn)權(quán)明晰、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的體制機(jī)制，可以加快完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場配置，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，帶動(dòng)億萬農(nóng)民走上共同富裕道路。

（三）是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)政治穩(wěn)定、強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理的重要舉措。新中國成立后，農(nóng)村逐步發(fā)展形成了以黨組織為核心、集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自治組織共同發(fā)揮作用的中國特色鄉(xiāng)村治理框架。在這個(gè)治理框架中，集體經(jīng)濟(jì)組織作為國家基層政權(quán)機(jī)構(gòu)的延伸，為成員提供土地承包經(jīng)營服務(wù)，為社區(qū)提供公共服務(wù)供給，對(duì)于完成政府賦予的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，鞏固農(nóng)村基層政權(quán)具有重要作用。中央推進(jìn)這項(xiàng)改革，不僅有利于建立農(nóng)民群眾的利益紐帶和情感紐帶，也有利于推動(dòng)健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。

二、準(zhǔn)確理解農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的關(guān)鍵問題

推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策。面對(duì)這項(xiàng)異常復(fù)雜的全局性、系統(tǒng)性改革，需要堅(jiān)定改革信念，把控改革方向，準(zhǔn)確理解改革中的幾個(gè)關(guān)鍵性問題。

（一）關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和鞏固集體所有制問題。我國集體所有制是社會(huì)主義公有制的重要組成部分，是生產(chǎn)資料和勞動(dòng)成果歸一定社區(qū)范圍內(nèi)的勞動(dòng)群眾集體所有形式。沒有集體所有制，就沒有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。

一是堅(jiān)持社區(qū)性。集體資產(chǎn)由集體成員長期勞動(dòng)積累所得，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)、組級(jí)等不同層級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有，其地域邊界清晰決定產(chǎn)權(quán)邊界清晰，集體資產(chǎn)不會(huì)因行政區(qū)劃調(diào)整而打亂原集體所有的界限。

二是堅(jiān)持封閉性。集體成員由社區(qū)內(nèi)農(nóng)民以土地等集體財(cái)產(chǎn)為紐帶組成，同樣具有明確的地域邊界，這與股份有限公司股東明顯不同，股份有限公司的股東進(jìn)出相對(duì)自由，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的加入或退出則有其特定程序和嚴(yán)格限制。

三是集體財(cái)產(chǎn)不可分割。集體財(cái)產(chǎn)屬于成員集體所有，不得將集體資產(chǎn)予以分割而使成員以個(gè)人身份享有和行使集體所有權(quán)。集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，將集體的資產(chǎn)以股份或者份額的形式量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)。

四是促進(jìn)成員共同發(fā)展。集體經(jīng)濟(jì)組織主要職能是管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和服務(wù)集體成員，對(duì)外從事經(jīng)營活動(dòng)，對(duì)內(nèi)部成員則為非營利性，既承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能也承擔(dān)社會(huì)職能。所以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的根本是增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)認(rèn)同感，堅(jiān)持和鞏固集體所有制。

（二）關(guān)于成員身份確認(rèn)問題。確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，事關(guān)廣大農(nóng)民群眾的基本民事權(quán)利，是集體產(chǎn)權(quán)制度改革的核心環(huán)節(jié)。

一要充分考慮成員與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系。從歷史角度看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展并非一朝一夕，而具有很長的演變歷史，合作化以來戶口在本村并參加本集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)勞動(dòng)是成員確定的重要因素。從法律層面看，根據(jù)《憲法》《農(nóng)村土地承包法》，主要以獲得土地承包經(jīng)營權(quán)來判斷成員和集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系。從利益關(guān)系看，集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展為成員提供可利用的資源，成員的生產(chǎn)要素投入也影響著集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從社會(huì)關(guān)系看，集體所有的公有制屬性決定了對(duì)成員基本生活及社會(huì)保障等承擔(dān)一定職責(zé)。所以，成員身份確認(rèn)還要堅(jiān)持廣覆蓋，并充分考慮特殊群體需求。

二要確保成員享有基本民事權(quán)利。首先是財(cái)產(chǎn)權(quán)利，包括集體土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)。改革后賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份的完整權(quán)能，有利于拓寬農(nóng)民的增收渠道。

其次是民主權(quán)利，通過保障農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，提升農(nóng)民對(duì)改革的參與度和認(rèn)同感。

最后是身份權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)不能天然獲得，而是依一定的關(guān)系或行為獲得。成員資格的取得分為原始取得、依法取得和其他取得。成員家庭的新增人口，可以通過分享家庭內(nèi)擁有集體資產(chǎn)權(quán)益的辦法，按章程獲得集體成員身份。我國農(nóng)村情況千差萬別，“誰有份”是首當(dāng)其沖繞不開的重要一環(huán)，只有統(tǒng)籌考慮各種因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，才能從根本上保障農(nóng)民的基本權(quán)利。

（三）關(guān)于股權(quán)設(shè)置與股權(quán)管理問題。股權(quán)設(shè)置及其管理規(guī)則是構(gòu)建完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理機(jī)制的關(guān)鍵。

一是股權(quán)設(shè)置應(yīng)以成員股為主。股權(quán)設(shè)置主要包括成員股和集體股。成員股下可設(shè)置人口股、資金類股、公益類股等以滿足股權(quán)多樣化需求。對(duì)于集體股，改革的目的是明晰集體資產(chǎn)歸屬，折股量化到成員，集體股對(duì)應(yīng)的部分集體資產(chǎn)歸屬尚不清晰，而且設(shè)置公積公益金可以代替集體股發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織擔(dān)負(fù)的社區(qū)公共事業(yè)發(fā)展功能?！兑庖姟诽岢?，“股權(quán)設(shè)置應(yīng)以成員股為主，是否設(shè)置集體股由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定”。如果成員民主決定設(shè)置集體股，則應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民意愿。

二是股權(quán)管理提倡靜態(tài)模式。股權(quán)管理主要包括不隨人口增減變化而調(diào)整的靜態(tài)管理模式和定期調(diào)整股權(quán)兩種模式?，F(xiàn)階段，股權(quán)實(shí)行靜態(tài)管理有利于與土地承包關(guān)系長久不變的制度安排相銜接，穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)其財(cái)產(chǎn)權(quán)利的預(yù)期，促進(jìn)集體資產(chǎn)股權(quán)的流動(dòng)，以及降低改革成本?！兑庖姟诽岢觯肮蓹?quán)管理提倡實(shí)行不隨人口增減變動(dòng)而調(diào)整的方式”，力爭在起點(diǎn)公平的基礎(chǔ)上更多體現(xiàn)效率。

三是辯證看待“動(dòng)與靜”?，F(xiàn)階段，《意見》中的“提倡”以及股權(quán)轉(zhuǎn)讓不能突破本集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍，是中央基于當(dāng)前國情農(nóng)情作出的科學(xué)判斷。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的不斷健全，原有集體的成員結(jié)構(gòu)將發(fā)生變化，成員與股東發(fā)生分離，進(jìn)而導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。因此，還需從有利于發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織多重功能、保障成員合法權(quán)益等多角度綜合權(quán)衡，在“穩(wěn)”的基礎(chǔ)上探索具體實(shí)現(xiàn)路徑。

三、妥善處理深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的四大關(guān)系

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是管長遠(yuǎn)、管根本、管全局的重大制度創(chuàng)新，從當(dāng)前任務(wù)和長遠(yuǎn)目標(biāo)來看，深化改革再出發(fā)，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向、辯證思維，著力處理好以下四個(gè)關(guān)系。

（一）處理好政府指導(dǎo)和農(nóng)民主體的關(guān)系。尊重農(nóng)民群眾意愿是推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基本原則。在改革過程中，政府要把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇，但也不能放任不管，要發(fā)揮好政府引導(dǎo)和典型示范作用。如在集體成員身份確認(rèn)方面，縣域內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展歷程和集體資產(chǎn)的形成過程是大體一致的。從各地做法看，大多以縣為單位制定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)的指導(dǎo)意見，指導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織在群眾民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，制定本集體成員身份確認(rèn)的具體程序和標(biāo)準(zhǔn)，解決出嫁女等特殊人群的身份問題。

（二）處理好尊重歷史和兼顧現(xiàn)實(shí)的關(guān)系。農(nóng)村集體資產(chǎn)是各個(gè)歷史階段農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員勞動(dòng)成果的累積。在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，既要解決現(xiàn)實(shí)問題，又要保持歷史的耐心。需重點(diǎn)把握三個(gè)問題：

一是資產(chǎn)屬性是變化的。經(jīng)營性、非經(jīng)營性、資源性資產(chǎn)性質(zhì)是可動(dòng)態(tài)調(diào)整的，要用改革發(fā)展的眼光來看待，如一些閑置校舍等公共設(shè)施，通過開發(fā)盤活也可以轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性資產(chǎn)。

二是改革底線是不變的。不管怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了。集體資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)必須嚴(yán)格按照產(chǎn)權(quán)歸屬進(jìn)行，不能隨意打亂原集體所有的界限，造成集體資產(chǎn)平調(diào)，農(nóng)民利益受損。

三是改革是分類推進(jìn)的。改革主要針對(duì)有經(jīng)營性資產(chǎn)的村鎮(zhèn)，特別是城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村開展。隨著脫貧攻堅(jiān)工作的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)通過政府撥款、減免稅費(fèi)等方式形成了一些集體資產(chǎn)，這些地區(qū)也要根據(jù)情況變化，建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

（三）處理好發(fā)展和防控風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，讓廣大農(nóng)民分享改革發(fā)展成果，是改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。一些地方結(jié)合自身特點(diǎn)，探索發(fā)展資源經(jīng)濟(jì)、物業(yè)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)和股權(quán)經(jīng)濟(jì)，增加集體財(cái)富。伴隨集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，村級(jí)負(fù)債也隨之出現(xiàn)。要正確認(rèn)識(shí)債務(wù)與發(fā)展的關(guān)系，既不要把村級(jí)債務(wù)看作洪水猛獸，也要堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)可控、良性發(fā)展。

解決村級(jí)債務(wù)問題，一要靠集體自身發(fā)展，增強(qiáng)集體造血功能，使村集體在化債和防債方面發(fā)揮源頭活水作用；二要加大財(cái)政支農(nóng)力度，保障村級(jí)日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)、公益設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目所需資金，防止因?qū)嵤╉?xiàng)目增加村級(jí)負(fù)債。

（四）處理好改革探索和完善法治的關(guān)系。法治強(qiáng)調(diào)維護(hù)現(xiàn)行法律的權(quán)威和經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的穩(wěn)定，改革則是要破除體制機(jī)制的藩籬。要妥善處理好農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的關(guān)系，確保產(chǎn)權(quán)制度改革于法有據(jù)，在守住法律政策底線的同時(shí)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。《民法總則》明確賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位，十三屆全國人大常委會(huì)將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織方面的立法列為第三類項(xiàng)目。現(xiàn)階段，必須加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法立法進(jìn)程，為集體經(jīng)濟(jì)規(guī)范發(fā)展提供法治保障。

四、著力抓好農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)工作

今年是全面推開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的關(guān)鍵之年。確保各項(xiàng)改革任務(wù)落實(shí)落地，要重點(diǎn)抓好以下幾個(gè)方面。

（一）全面推開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。2015年以來，改革覆蓋面擴(kuò)大到全國80%左右的縣，確認(rèn)集體成員5億多人。要在扎實(shí)做好現(xiàn)有試點(diǎn)基礎(chǔ)上全面推開改革，在2020年實(shí)現(xiàn)改革試點(diǎn)省級(jí)全覆蓋。明確試點(diǎn)內(nèi)容，規(guī)范有序開展成員身份確認(rèn)、折股量化資產(chǎn)、建立健全組織、辦理登記賦碼等工作，確保到2021年底基本完成改革任務(wù)。

（二）全面加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理。鞏固集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資成果，建立集體資產(chǎn)的登記、保管、使用、處置等制度。盤活利用集體資產(chǎn)資源，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)高效利用。研究制定農(nóng)村集體資產(chǎn)管理規(guī)范性文件，確保集體資產(chǎn)保值增值。加快農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，逐步建成便民快捷、管理高效、上下聯(lián)動(dòng)、部門共享的大數(shù)據(jù)庫。

（三）推動(dòng)發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。指導(dǎo)地方因地制宜探索集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展多元路徑，落實(shí)落細(xì)中央扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)政策，突出抓好貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)薄弱村發(fā)展提升工作。積極研究適合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特點(diǎn)的稅收優(yōu)惠政策、集體資產(chǎn)股權(quán)質(zhì)押貸款辦法，不斷完善支持改革和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施。

（四）加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度建設(shè)。加快修訂農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)制度，研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程，組織開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法立法研究，圍繞集體經(jīng)濟(jì)組織的基本特征、法人屬性、運(yùn)行機(jī)制等問題進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范，為集體經(jīng)濟(jì)組織健康發(fā)展提供法律依據(jù)。