潘瑋

摘 要：新中國成立以來，我國的經濟處于不斷的發(fā)展過程中，然而作為亞洲第二人口大國，我國依然存在大量的貧困人口。這些年來我國在不同的發(fā)展階段都提出了相應的政策方案來解決這一問題，尤其是在2013年，習近平總書記提出了精準扶貧這一概念。在“精準扶貧”這一核心思想的指導下，我國相繼出臺了各種政策，針對不同的貧困問題提出了多種解決措施。雖然隨著這些政策的實施，我國的貧困人口數(shù)顯著減少，人民的生活得到了顯著的提高與改善，但是在實施的過程中我們也發(fā)現(xiàn)這些政策存在的一些問題。本文在對多項政策類型進行分類的基礎上，針對出現(xiàn)的問題提出相應的改善措施，以期望為完善政策提供部分參考。

關鍵詞：精準扶貧;政策;實施問題;建議

引 言

新中國成立七十年以來，我國先后歷經了在計劃經濟體制下的廣義扶貧階段、由于體制改革而進入的大規(guī)模緩解貧困階段、經濟高速增長期的開發(fā)式扶貧階段、全面建成小康社會中的扶貧開發(fā)階段。經過這么長時間的努力，我國的貧困人口數(shù)大規(guī)模下降。但是由于我國人口眾多，按照國家的標準，截至2013年，我國的貧困人口數(shù)仍舊達8200萬之多，而在國際標準下，我國的貧困人口超過2億，扶貧任務依舊艱巨?；诂F(xiàn)實情況考慮，我國提出了以精準扶貧，精準脫貧為重心的脫貧攻堅計劃。[1]

“精準扶貧”這一概念是由習近平總書記提出，對立于“粗放式扶貧”概念，主要是根據(jù)不同的貧困區(qū)域以及不同的致貧原因，運用科學合理的程序與手段對仍然處于貧困的人員實施精確識別、精確幫扶、精確管理，從而有效幫助貧困居民改善生活環(huán)境，擺脫貧困。雖然精準扶貧的概念不同于以往的扶貧政策，但我們要理解精準扶貧政策是對以往政策的補充與發(fā)展，并不是對以往各項相關扶貧政策的替代。“精準扶貧”政策是新中國扶貧進入到新階段后而采取的新舉措，與中國的國情相符。”[2]在具體的實施過程中，國家提倡的是將“精準”二字落到實處，做到國家所要求的“五個一批”和“六個精準”，切忌“撒胡椒面”式的政策實施，一定要針對那些貧困人員的致貧原因采取措施，將各項政策措施落到實處，而不是搞“形式主義”，這樣才能真正的完成“精準扶貧”政策的最終目標，為全面建成小康社會打下堅實基礎。

正因為精準扶貧強調“精準”，所以國家為完成這一目標提出了多項政策方案，又在各項政策方案中提出了多項幫扶措施，以期在辨別原因的基礎上更有針對性的進行脫貧幫扶。常見的脫貧政策有以下幾種：產業(yè)發(fā)展脫貧、轉移就業(yè)脫貧、異地搬遷脫貧、教育脫貧、健康脫貧、生態(tài)保護脫貧、兜底保障以及社會脫貧。本文依據(jù)這些政策期望解決的問題，以及國家“五個一批”的目標對這些政策進行了五類劃分，并在劃分的基礎上，分析目前五類政策實施過程中存在的問題，進而提出建議。

一、政策類型及目標

二、精準扶貧政策在實踐中的問題

在上述分類的基礎上，針對每種類型的實踐情況進行了分析，發(fā)現(xiàn)了如下問題。

（一）發(fā)展生產類的問題

為達成“扶持生產和就業(yè)一批”的目標，我國實施了產業(yè)發(fā)展以及就業(yè)脫貧的政策。前段時間，在第三方評估過程中，研究發(fā)現(xiàn)幾乎每家貧困戶的幫扶措施都有產業(yè)扶貧，尤其是資產收益以及光伏扶貧這兩種類型較為常見。雖然產業(yè)扶貧肉眼可見的增加了貧困戶的收入，改善了人民的生活，但產業(yè)扶貧更多的是以產業(yè)發(fā)展為核心，農村的主要發(fā)展應該集中在農業(yè)，如果只是提倡產業(yè)扶貧，而不考慮實際情況，反而存在一種本末倒置的情況。而對于目前的一種普遍社會現(xiàn)象——農村留守兒童和婦女居多，勞動力人口外出務工，產業(yè)扶貧政策很難從根本上解決家庭貧困問題。產業(yè)扶貧政策的實施可能會導致治標不治本的情況。

就業(yè)扶貧政策是從根本上幫助解決貧困問題的有效幫扶措施，授人以魚不如授人以漁。2016年以來，各地相繼出臺一系列與就業(yè)扶貧相關的政策，涉及數(shù)據(jù)平臺建設、異地扶貧搬遷、自主創(chuàng)業(yè)、公益性崗位、就業(yè)扶貧車間、勞務協(xié)作、就業(yè)補助資金等方面，特別是2018年以來，隨著就業(yè)扶貧實踐不斷發(fā)展和日益豐富，已有10多個省區(qū)市出臺專項就業(yè)扶貧政策，就業(yè)扶貧政策更加細化、實化，其中不乏創(chuàng)新亮點。[3]但是就業(yè)扶貧在實際實施中依然存在很多的困難，例如就業(yè)扶貧的資金缺乏;政策門檻過高，導致就業(yè)扶貧車間等無法達到相應要求，從而導致供需鏈斷層的現(xiàn)象。

（二）易地搬遷安置類的問題

易地搬遷脫貧政策是達成“易地搬遷一批”的主要手段。主要采用易地集中與分散相結合的安置方式，如統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、分散自建等。但是易地搬遷政策在實施過程中，也存在一些問題，如易地搬遷安置地的基礎設施建設不夠完善，像是某些地區(qū)的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等不能滿足居民的生活需要。[4]同時，居住在安置地的人員很多都是無勞動力或是勞動能力低的老人及兒童，這嚴重阻礙了當?shù)禺a業(yè)以及經濟的發(fā)展，違背了這項政策實施的根本目的 ——改善人民的生活質量，幫助人民走上致富道路。

（三）發(fā)展教育類的問題

俗話說“治貧先治愚，扶貧先扶智”，為發(fā)展教育，我國財政在助學貸款、助學金以及改善貧困地區(qū)的辦學條件等方面增加了很大一部分的支出。但是在實施過程中，政策的執(zhí)行力往往不高，究其原因主要是因為實施教育扶貧的對象選擇主要是按其工資收入進行界定，這對于處于收入線邊緣的人員來說是極其不利的。另外，由于留守現(xiàn)象的日趨嚴重，很多人選擇將子女帶到其務工地方接受教育，這便導致了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村教育的局限，也很難與城市學校的目標達到同步發(fā)展的地步。[5]

（四）生態(tài)補償類的問題

任何國家的發(fā)展都不能以破壞生態(tài)為代價，生態(tài)保護脫貧通過地區(qū)的特色生態(tài)工程建設、進行生態(tài)補償、發(fā)展生態(tài)產業(yè)等措施來增加居民的收入。生態(tài)扶貧政策提倡在保護環(huán)境的前提下增加居民收入，但是在目前的政策中更加關注脫貧攻堅的成效，反而把保護環(huán)境放在次要位置。另外，在生態(tài)公益崗位的設置上，崗位設置多集中在生態(tài)要素的管護領域上，而在環(huán)境治理領域較少。[6]這種目標缺乏明確定位的問題可能會使生態(tài)扶貧的效果及進程大打折扣。

（五）社會保障兜底類的問題

為達成“社會保障兜底一批”的目標，我國采取了健康、兜底以及社會扶貧等政策措施。在實施過程中，本文也發(fā)現(xiàn)在健康扶貧政策的實施過程中可能會存在一些問題。

因病致貧的原因主要有以下幾點，一是生病人員喪失勞動能力，無法增加家庭收入，二是生病人員的巨額醫(yī)藥費可能為家庭帶來很大的負擔，三是存在這樣一種情況，家庭其他成員為照顧患病人員因而無法從事全職工作，導致家庭收入減少。因此，對于因病致貧的家庭來說，健康扶貧政策的實施更有助于助其擺脫貧困。近些年來，我們可以清楚的感受到健康扶貧政策對貧困人口脫貧起著十分重要的作用，無論是180政策還是351政策都極大程度的解決了因病致貧的貧困戶的醫(yī)藥費問題，能為其基本的生活提供保障。但健康扶貧政策還存在一些問題，而最重要的問題是健康扶貧政策普惠性不高，只解決了貧困戶的問題，還沒有從根本上解決農村居民特別是邊緣群體的因病致貧、因病返貧問題。[7]同時，健康扶貧政策的實施是需要大筆資金支持的，像是351政策，雖然對應人員在省級以上的醫(yī)療機構花費最多都不會超過一萬元，但實際上，剩下的醫(yī)療費用都是由政府買單。中國目前還有相當一部分的貧困人口，而且就算是在2020年實行了全面脫貧，但是“脫貧不脫政策”，因此對于政府的財政支出來說，這是一筆很大的負擔。

三、完善精準扶貧政策的建議

（一）推進產業(yè)扶貧與地區(qū)特色相結合，吸引農村勞動力人口

各個地區(qū)應針對自身的情況，首先采取不同的發(fā)展策略推動自身發(fā)展，如農村地區(qū)應該以推動發(fā)展農業(yè)為主要目標，高原地區(qū)可以以推進畜牧業(yè)發(fā)展為主要目標。利用自身的優(yōu)勢帶動自身發(fā)展。與此同時，各個地區(qū)應將產業(yè)扶貧措施與其自身的優(yōu)勢和特色相結合，發(fā)展適合本地區(qū)的特色產業(yè)，這樣才會推動產業(yè)的持續(xù)性發(fā)展，提高政策的實施效果，達到政策實施目的。其次，應該提高貧困戶的產業(yè)參與度，我們知道，目前農村地區(qū)的留守現(xiàn)象較為嚴重，農村勞動力人口流向大城市，可是推動產業(yè)發(fā)展的前提是需要大量的勞動力人口，因此，各個地區(qū)應采取相應的措施，如提高產業(yè)發(fā)展帶來的福利措施，從而吸引更多的勞動力人口參與到產業(yè)發(fā)展過程中。

影響就業(yè)扶貧政策實施效果的主要是政策門檻過高。在現(xiàn)行政策的規(guī)定下，要想實施吸納貧困勞動力就業(yè)的各項政策，相關的扶貧車間以及經營主體需要滿足簽訂勞動合同、繳納社會保險費等相關規(guī)定。但是在實際執(zhí)行過程中，很少有扶貧車間、其他經營主體能夠達到相應的要求，所以享受到各項政策的主體是有限的。另外，政策在實施過程中存在一定的滯后性，審批程序復雜，申報流程可能在某些環(huán)節(jié)存在重復現(xiàn)象。我們應推進構建政策體系合理化，降低政策門檻，讓更多的扶貧車間，其他經營主體進入貧困人員供需鏈的需求一端，將此項政策落到實處。最后，針對就業(yè)貧困資金缺乏的現(xiàn)象，政府應該拓寬就地就業(yè)資金的渠道，同時取得社會企業(yè)的支持，以此來減少就業(yè)資金的投入。

（二）完善安置地基礎設施建設，增加居民歸屬感

加強安置地的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等基礎設施的建設，有助于改善居民的生活條件，加強他們的生活保障。同時，也應該做好居民搬遷的各項手續(xù)，如房產登記，戶口遷移等。另外，應大力發(fā)展搬入地的基礎或特色產業(yè)，帶動地區(qū)經濟的發(fā)展，在當?shù)靥峁└嗟木蜆I(yè)機會，從而留住年輕勞動力，減少農村留守現(xiàn)象的發(fā)生。而對于搬出地的宅基、承包以及山林地，也應加快其宅基地復墾、舊房拆除和分類確權登記頒證的進程，增減其發(fā)展可能性。

（三）改變篩選標準，促進鄉(xiāng)村與城市文化銜接

教育扶貧的對象篩選標準不應只是收入，我國應該擴大教育扶貧對象的篩選標準。如應考慮到居民的健康狀況、居住情況以及根據(jù)地區(qū)發(fā)展狀況而考慮實際收入水平，不應該僅僅根據(jù)數(shù)字而忽略實際情況。另外，應推進農村地區(qū)的教育發(fā)展、盡可能的縮小其與城市教育進程的差距;還要根據(jù)鄉(xiāng)村的實際情況發(fā)展鄉(xiāng)村文化，使中國的某些鄉(xiāng)村特色得以傳承。

（四）明確目標，促進公益崗位設置均衡

在實際的生態(tài)扶貧工作中，應堅持生態(tài)優(yōu)先、兼顧扶貧的原則。崗位的設置應根據(jù)生態(tài)的實際發(fā)展需要，避免財政不必要的支出。另外，應增加在環(huán)境治理這一塊的崗位設置，我們都知道，生態(tài)保護是對未破壞的環(huán)境進行預防性的保護。而環(huán)境治理則是對已經造成破壞的環(huán)境進行的修復性工作。因此，增加這一方面的崗位設置不僅能夠創(chuàng)造更多的就業(yè)公益崗，也是對生態(tài)環(huán)境破壞采取的重要的補救措施。

（五）爭取社會資金支持，擴大幫扶范圍

一方面，對于健康扶貧來說，面臨的最大問題就是國家財政負擔過大，最有效的解決辦法是爭取更多社會資金的支持，首先應提高企業(yè)的社會責任感，鼓勵具有較高收益的民營企業(yè)參與到如何為貧困人口提供更多的醫(yī)療服務的行動中。其次，應該提高財政專項資金的額度，擴大健康扶貧資金在扶貧資金鏈中所占比例。最后，應嚴格把控資金的使用，完善資金的監(jiān)管渠道。另一方面，應擴大健康脫貧政策的覆蓋范圍，逐漸擴大到全體農戶，逐漸提高醫(yī)保的報銷比例，以此來規(guī)避“因病致貧”和“因病返貧”的風險。

五、結語

精準扶貧政策作為推進我國全面實現(xiàn)小康社會的重要政策體系，對于解決我國的貧困人口問題起著不可替代的作用。貧困問題是困擾所有國家的世界性難題，而“精準扶貧”概念的提出，“精準扶貧”政策的實施，不僅在我國的實踐過程中起著重要的指導作用，同時對于其他國家解決貧困問題具有重要的借鑒意義。雖然自精準扶貧的各項政策措施推行以來，我國的貧困人口從8000多萬減少到1000多萬，脫貧成效顯著。但是每項政策經過實施之后，我們也能從中發(fā)現(xiàn)很多問題，對通過實踐發(fā)現(xiàn)的問題進行總結概況，進而提出修改意見，對于我國脫貧政策的實施具有更強的指導意義 。我們應該花更多的時間去評估各項政策的實施情況，在了解相關事實的基礎上針對性的提出建議，從而更好的推進脫貧任務的完成。

[參考文獻]

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[7]李靜.中國健康扶貧的成效與挑戰(zhàn)[J].求索，2019（05）：95-103.

（作者單位：安徽大學管理學院，安徽 合肥 230601）