智勇 孫登昕

隨著現(xiàn)代金融業(yè)的持續(xù)深入發(fā)展和金融產(chǎn)品、金融服務(wù)的不斷創(chuàng)新普及，金融消費者同提供金融服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)之間的消費糾紛也不斷增加。而縣域金融消費市場發(fā)展較快、金融機(jī)構(gòu)管理存在諸多問題和漏洞，同時縣鄉(xiāng)金融消費者群體法律和金融素養(yǎng)普遍不高，都使得縣域金融消費者權(quán)益保護(hù)和金融消費糾紛調(diào)解更趨復(fù)雜化。近年來，中國人民銀行巨野縣支行（以下簡稱“巨野縣支行”）在金融消費糾紛調(diào)解領(lǐng)域強(qiáng)化調(diào)研創(chuàng)新，率先創(chuàng)建依托金融消費權(quán)益保護(hù)協(xié)會，并聯(lián)合司法部門、金融機(jī)構(gòu)的第三方非訴調(diào)解新模式，形成覆蓋縣鄉(xiāng)的兩級人民調(diào)解委員會，自實踐以來取得明顯成效。

一、巨野縣“3+2”金融消費糾紛第三方非訴調(diào)解模式探索

（一）設(shè)立兩級金融消費維權(quán)組織體系，增強(qiáng)調(diào)解法律效力

2016年，巨野縣人民法院、巨野縣司法局、巨野縣支行聯(lián)合推進(jìn)依托巨野縣金融消費權(quán)益保護(hù)協(xié)會設(shè)立了縣金融消費權(quán)益保護(hù)人民調(diào)解委員會（以下簡稱“縣金融調(diào)解委”），依托鎮(zhèn)（辦）司法所設(shè)立了鎮(zhèn)（辦）金融消費權(quán)益保護(hù)調(diào)解委員會（以下簡稱“鎮(zhèn)金融調(diào)解委”），同時兼金融消費維權(quán)聯(lián)絡(luò)點功能，從而構(gòu)建起由3個部門共同協(xié)調(diào)，縣鎮(zhèn)兩級調(diào)解委員會聯(lián)合實施的“3+2”金融消費糾紛第三方非訴調(diào)解模式。

縣金融調(diào)解委由1名主任、1名副主任和5名委員組成，巨野縣支行分管領(lǐng)導(dǎo)任主任，司法局分管局長為副主任，兩名金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)專家、3名律師為成員。同時，聘請9名金融業(yè)務(wù)專家、9名律師分別組建金融業(yè)務(wù)咨詢?nèi)瞬艓旌头勺稍內(nèi)瞬艓?，作為金融調(diào)解委的政策咨詢員和備用調(diào)解員。協(xié)會受理的投訴，由當(dāng)事人申請，或協(xié)會建議并當(dāng)事人同意，縣金融調(diào)解委按調(diào)解程序進(jìn)行調(diào)解。經(jīng)雙方同意由法院司法確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議，一方不按約定履行，對方可向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。鎮(zhèn)金融調(diào)解委調(diào)解業(yè)務(wù)由司法局指導(dǎo)為主，巨野縣支行、巨野縣金融消費權(quán)益保護(hù)協(xié)會協(xié)助，主要負(fù)責(zé)受理并對鎮(zhèn)域相對簡單的金融消費糾紛進(jìn)行調(diào)解，較為復(fù)雜的糾紛案件轉(zhuǎn)縣金融調(diào)解委調(diào)解。同時作為金融消費維權(quán)聯(lián)絡(luò)點，接受巨野縣支行、巨野縣金融消費權(quán)益保護(hù)協(xié)會業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

（二）創(chuàng)建三項糾紛調(diào)解、司法銜接機(jī)制，提高調(diào)解時效性

1. 巨野縣金融消費權(quán)益保護(hù)協(xié)會、維權(quán)聯(lián)絡(luò)點、縣鄉(xiāng)金融調(diào)解委互動機(jī)制。巨野縣金融消費權(quán)益保護(hù)協(xié)會負(fù)責(zé)維權(quán)聯(lián)絡(luò)點的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、政策支持、統(tǒng)計信息匯總、教育培訓(xùn)、工作交流等職責(zé)?？h金融調(diào)解委主要負(fù)責(zé)受理城區(qū)內(nèi)非訴調(diào)解糾紛，鎮(zhèn)金融調(diào)解委負(fù)責(zé)受理轄內(nèi)農(nóng)村金融消費糾紛投訴，并對較為簡單的糾紛就地調(diào)解處理，調(diào)解難度較大的糾紛案件轉(zhuǎn)交縣金融調(diào)解委處理。維權(quán)聯(lián)絡(luò)點和鎮(zhèn)金融調(diào)解委日常工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所工作人員承擔(dān)和安排，接受縣司法局、巨野縣支行和巨野縣金融消費權(quán)益保護(hù)協(xié)會的管理和指導(dǎo)（見圖1）。

2.縣金融調(diào)解委與縣人民調(diào)解委員會調(diào)解合作機(jī)制?？h金融調(diào)解委與司法局主管的縣人民調(diào)解委員會調(diào)解合作方式包括聯(lián)合調(diào)解、協(xié)助調(diào)解和委托調(diào)解（見圖2）。其中，聯(lián)合調(diào)解是對涉及重大、復(fù)雜、疑難的金融糾紛，縣金融調(diào)解委聯(lián)合縣人民調(diào)解委員會共同進(jìn)行調(diào)解;協(xié)助調(diào)解是在糾紛調(diào)解過程中，根據(jù)工作需要縣金融調(diào)解委和縣人民調(diào)解委員會可以相互邀請協(xié)助調(diào)解;委托調(diào)解是針對不同糾紛，縣金融調(diào)解委與縣人民調(diào)解委員會在征得當(dāng)事雙方同意后可以相互委托調(diào)解。

3.縣金融調(diào)解委與縣法院訴調(diào)銜接機(jī)制?？h金融調(diào)解委與縣人民法院訴調(diào)銜接機(jī)制主要包括訴前調(diào)解銜接、訴中調(diào)解銜接以及執(zhí)行銜接（見圖3）。訴前調(diào)解銜接是對未經(jīng)縣金融調(diào)解委調(diào)解的金融消費糾紛，縣人民法院在立案前，經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，可將案件委托縣金融調(diào)解委進(jìn)行調(diào)解。訴中調(diào)解銜接指經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，縣人民法院可在立案后委托縣金融調(diào)解委調(diào)解，也可審理過程中邀請縣金融調(diào)解委調(diào)解員參與訴訟調(diào)解。執(zhí)行銜接指當(dāng)事人一方不履行或者不適當(dāng)履行經(jīng)雙方確認(rèn)的縣金融調(diào)解委的調(diào)解結(jié)論，另一方可依法向縣人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。

二、“3+2”金融消費糾紛第三方非訴調(diào)解模式優(yōu)勢及成效

（一）“3+2”非訴調(diào)解模式主要特點和優(yōu)勢分析

1. 調(diào)解工作法律專業(yè)性進(jìn)一步提高。縣鄉(xiāng)兩級調(diào)解委均由金融消費權(quán)益保護(hù)協(xié)會、司法局工作人員、金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)專家以及律師作為成員，并建立了金融業(yè)務(wù)咨詢和法律咨詢?nèi)瞬艓欤{(diào)解人員法律素質(zhì)進(jìn)一步提高。同時金融消費糾紛由調(diào)解委的專業(yè)人員嚴(yán)格按照《中華人民共和國人民調(diào)解法》規(guī)定的調(diào)解程序?qū)嵤┱{(diào)解，各項調(diào)解工作更加規(guī)范，能夠更好保證糾紛雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益。

2. 調(diào)解工作公平性進(jìn)一步加強(qiáng)。將維權(quán)聯(lián)絡(luò)點和鎮(zhèn)金融調(diào)解委設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所，同基層金融機(jī)構(gòu)相比，調(diào)解者的中立地位明顯加強(qiáng)，更易被投訴人接受，保證了調(diào)解的公平性，也更容易為投訴人接受，調(diào)解成功率進(jìn)一步提高。

3. 農(nóng)村地區(qū)金融消費糾紛調(diào)解時效性得到提升。依托全縣15個鎮(zhèn)司法所設(shè)立鎮(zhèn)金融調(diào)解委和維權(quán)聯(lián)絡(luò)點，初步構(gòu)建了農(nóng)村地區(qū)金融消費維權(quán)組織體系，可以對農(nóng)村地區(qū)的金融消費糾紛實現(xiàn)當(dāng)?shù)赝对V就地調(diào)解，調(diào)解處理時間，受理、處理期限明顯縮短，效率明顯提高。

（二）“3+2”非訴調(diào)解模式實踐成效

成立調(diào)解委和完善訴調(diào)機(jī)制后，直接打通了協(xié)會調(diào)解結(jié)論與司法裁判的通道，使協(xié)會調(diào)解結(jié)論一定程度上具有司法部門裁決的效力，為調(diào)解結(jié)論的執(zhí)行提供了法律保障。農(nóng)村地區(qū)群眾的金融消費糾紛受理、處理期限由以往15天縮短到5天。通過縱向深化，構(gòu)建了縣金融調(diào)解委—鎮(zhèn)金融調(diào)解委二級保護(hù)體系，延伸了金融消費權(quán)益保護(hù)觸角，有效增強(qiáng)了基層央行金融消費權(quán)益保護(hù)工作權(quán)威，提升了群眾滿意度。2017年縣金融調(diào)解委被山東省司法廳授予“山東省優(yōu)秀人民調(diào)解委員會”等榮譽稱號。

三、金融消費糾紛第三方非訴調(diào)解模式創(chuàng)新的啟示

（一）調(diào)解模式創(chuàng)新要結(jié)合金融發(fā)展和消保實際

金融消費者和金融機(jī)構(gòu)之間存在話語權(quán)、專業(yè)知識、實力對比上的不對等，金融消費糾紛具有一定特殊性。需要金融消費糾紛第三方調(diào)解機(jī)制著力簡化流程、降低調(diào)解成本。通過針對性的制度設(shè)計，給予消費者實質(zhì)正義，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為。結(jié)合我國金融發(fā)展和金融創(chuàng)新的實際情況和階段特征，在金融深化、金融創(chuàng)新和金融機(jī)構(gòu)規(guī)范發(fā)展及消費者權(quán)益保護(hù)之間進(jìn)行平衡調(diào)整是金融消費糾紛第三方調(diào)解機(jī)制創(chuàng)新必須考慮的問題。

（二）調(diào)解模式創(chuàng)新必須體現(xiàn)規(guī)范高效原則

金融消費糾紛第三方調(diào)解機(jī)制的設(shè)計創(chuàng)新需要規(guī)范糾紛調(diào)解工作流程，探索有效的運作和監(jiān)督管理模式，推動調(diào)解機(jī)制向規(guī)范高效的方向邁進(jìn)，增強(qiáng)調(diào)解的公信力，提升消費者和金融機(jī)構(gòu)對調(diào)解工作的信心。同時，應(yīng)根據(jù)新情況、新問題，在及時總結(jié)調(diào)解工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上不斷發(fā)展完善糾紛調(diào)解工作和服務(wù)，不斷提高工作人員水平。同時，考慮到普通消費者金融糾紛標(biāo)的金額一般較小、消費者和金融機(jī)構(gòu)時間成本、調(diào)解機(jī)制運行成本和可持續(xù)性等問題，必須在調(diào)解機(jī)制設(shè)計中體現(xiàn)高效便民原則。

（三）調(diào)解模式創(chuàng)新需要爭取多部門協(xié)調(diào)配合

由于金融消費糾紛包含的種類和情況較多，糾紛調(diào)解帶有一定的復(fù)雜性和較大的操作空間，因此盡可能多地實現(xiàn)金融監(jiān)管部門、政府部門、司法部門、金融機(jī)構(gòu)、法律專業(yè)組織、民間組織的協(xié)調(diào)配合和共同參與，將有助于提高糾紛調(diào)解的公正性、專業(yè)性、公信力、影響力，也更有利于形成金融消費者保護(hù)和規(guī)范金融發(fā)展、推進(jìn)金融創(chuàng)新的合力，有利于形成繁榮和諧的地方金融消費環(huán)境，提高消費者對金融服務(wù)的信心。

（四）調(diào)解模式創(chuàng)新需要重視調(diào)解法律效力和執(zhí)行問題

金融消費糾紛第三方調(diào)解機(jī)制發(fā)揮增進(jìn)消費者權(quán)益保護(hù)和規(guī)范金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營服務(wù)的實效依賴于其法律效力和調(diào)解結(jié)果的執(zhí)行落實。脫離了這個關(guān)鍵點，調(diào)解機(jī)制就會失去公信力和影響力，難以得到金融消費者和金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可。因而必須著力加強(qiáng)調(diào)解協(xié)議的法律效力，并通過同司法部門、專業(yè)法律組織的合作為調(diào)解結(jié)果執(zhí)行落實增加強(qiáng)制力，同時強(qiáng)化對各類金融機(jī)構(gòu)和全體金融消費者的誠信教育，為調(diào)解機(jī)制順暢規(guī)范運行和調(diào)解結(jié)果執(zhí)行落實掃清障礙。

（責(zé)任編輯? ? 劉西順;校對? ?XS）