管忠軍　唐佳俊　趙輝

摘 要：安全生產(chǎn)領(lǐng)域作為公益訴訟“等”外探索的重要領(lǐng)域，是當(dāng)前公益訴訟案件辦理中的一大熱點(diǎn)。從司法實(shí)踐來看，該領(lǐng)域行政公益訴訟訴前程序辦理存在公共利益損害如何認(rèn)定、行政機(jī)關(guān)未依法履職如何認(rèn)定、如何有效督促行政機(jī)關(guān)整改完善等諸多難點(diǎn)問題，本文通過對上述三個(gè)問題的理論分析和實(shí)踐探索思考，提出對公共利益受到損害的認(rèn)定應(yīng)在損害說基礎(chǔ)上向危險(xiǎn)說適當(dāng)偏離并應(yīng)用好調(diào)查核實(shí)權(quán)，對行政機(jī)關(guān)未依法履職應(yīng)從行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)和存在的現(xiàn)實(shí)危害兩個(gè)方面進(jìn)行論證，為有效督促行政機(jī)關(guān)整改完善應(yīng)確保檢察建議的針對性、有效性和加強(qiáng)跟蹤檢查等解決路徑。

關(guān)鍵詞：安全生產(chǎn)領(lǐng)域 行政公益訴訟訴前程序 檢察機(jī)關(guān)

[案例一]2019年9月，衢江區(qū)人民檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)，轄區(qū)內(nèi)某公交公司未向商務(wù)部門申報(bào)，未履行用地、規(guī)劃等行政審批程序，擅自建設(shè)自備儲油加油設(shè)施，所設(shè)置油罐非法占用永久基本農(nóng)田，且選址不符合村莊規(guī)劃。企業(yè)自備儲油罐及加油設(shè)施屬于構(gòu)筑物，經(jīng)相關(guān)行政主管部門審批許可后方可建設(shè)。而根據(jù)2016年衢州市商務(wù)局會同公安局等七部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)衢州市成品油市場管理的通知》，企業(yè)需建設(shè)自備油罐，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)厣虅?wù)部門申報(bào)，商務(wù)部門須召開聯(lián)席會議審定。檢察機(jī)關(guān)遂向商務(wù)局、自然資源與規(guī)劃局等部門發(fā)出檢察建議，督促其依法積極全面履職，整治企業(yè)設(shè)置自備油罐中存在的違法亂象。

[案例二]2019年9月，常山縣人民檢察院通過“網(wǎng)格+檢察”工作平臺發(fā)現(xiàn)，轄區(qū)內(nèi)某礦業(yè)公司未按照規(guī)范要求設(shè)置自備柴油儲罐。經(jīng)進(jìn)一步實(shí)地調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，該企業(yè)自備儲油罐未進(jìn)行埋地設(shè)置，罐體維護(hù)保養(yǎng)不力，表面銹蝕嚴(yán)重，同時(shí)因未使用雙層罐或建造防滲池，柴油泄漏、滲漏現(xiàn)象較多，油罐周圍地面有十余平米的明顯柴油油污，對土壤和地下水造成一定程度的影響。油罐未按要求設(shè)置雷電防護(hù)裝置，附近也未懸掛禁止吸煙、禁止明火等安全警示標(biāo)志，雖配備滅火器，但長期未更換，已過保質(zhì)期，滅火效果堪憂，存在嚴(yán)重安全隱患。在深入研究厘清各有關(guān)部門職責(zé)之后，常山縣人民檢察院向住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局、氣象局、生態(tài)環(huán)境局等部門發(fā)出檢察建議，督促其依法積極全面履職，整治企業(yè)自備儲油罐設(shè)置中存在的安全問題。

2017年7月，伴隨著修訂后的《行政訴訟法》施行，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度在試點(diǎn)工作開展了兩年之后以法律的形式被正式確立。其中，“向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)”作為行政公益訴訟訴前程序，是辦結(jié)行政公益訴訟案件的主要方式。在試點(diǎn)期間，行政公益訴訟的效果集中體現(xiàn)在訴前程序上。[2]但由于施行時(shí)間不長，加之上位法的缺失，行政公益訴訟訴前程序在實(shí)踐中往往會面臨諸多困境，尤其在法定受案范圍之外的“等”外領(lǐng)域探索中該問題尤為突出。安全生產(chǎn)領(lǐng)域作為公益訴訟“等”外探索的重要領(lǐng)域，是當(dāng)前公益訴訟案件辦理中的一大熱點(diǎn)。探索建立該領(lǐng)域公益訴訟制度是全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記對公益訴訟制度的重要指示批示精神，貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》的重要體現(xiàn)。[3]本文以前述案例為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，就安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政公益訴訟訴前程序辦理中可能涉及的難點(diǎn)問題嘗試一一破題。

一、如何認(rèn)定公共利益受到侵害

國家利益或社會公共利益受到侵害是提起行政公益訴訟的前提，《行政訴訟法》已有明確規(guī)定。但如何判斷公共利益是否受到侵害，檢察機(jī)關(guān)又該如何充分運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)完善證據(jù)，是檢察實(shí)務(wù)中的難點(diǎn)問題。

法律意義上的公共利益（public interest）泛指對象不確定的為社會全體或大多數(shù)人享有的利益。[4]行政公益訴訟意義上的“公共利益”則是一種行政法標(biāo)準(zhǔn)，與行政權(quán)密切相關(guān)，且屬于行政執(zhí)法的目的范疇，涉及環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、國有資產(chǎn)處分、公共資金使用、公共安全維護(hù)、稅收征管、行政處罰等關(guān)系不特定或多數(shù)人之人身、財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)益的公共事務(wù)，并且屬于行政機(jī)關(guān)“法無授權(quán)不可為，法律授權(quán)必須為”的基本范疇。[5]關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)，有學(xué)者持危險(xiǎn)說，認(rèn)為“行政公益訴訟的功能具有明顯的預(yù)防性質(zhì)，對公共利益的侵害不需要現(xiàn)實(shí)發(fā)生，只要能合理地判斷出其具有侵害的可能性即可提出訴訟”[6]“提起行政公益訴訟主要是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)不作為、亂作為，造成對國家和社會公共利益的侵害或存在潛在的侵害危險(xiǎn)”[7]。也有學(xué)者持損害說觀點(diǎn)，認(rèn)為危險(xiǎn)說的標(biāo)準(zhǔn)既不可行，又無必要，原因在于：其一，潛在的侵害危險(xiǎn)難以以證據(jù)證明;其二，危險(xiǎn)說容易導(dǎo)致行政公益訴訟的濫用;其三，以司法權(quán)制約行政權(quán)的權(quán)力制約模式需要在司法權(quán)與行政權(quán)之間找尋最佳平衡點(diǎn)，危險(xiǎn)說可能形成對行政權(quán)的不當(dāng)干預(yù)。[8]較危險(xiǎn)說而言，損害說在一定程度上更能凸顯法律監(jiān)督權(quán)對于行政權(quán)的尊重，客觀損害標(biāo)準(zhǔn)對于檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證、法律論證、提出檢察建議而言更具針對性與可行性。但倘若能將現(xiàn)實(shí)損害扼殺在其搖籃——潛在危險(xiǎn)階段，能更好地保護(hù)公共利益，維護(hù)社會安全與穩(wěn)定。況且與消除危險(xiǎn)相比，填補(bǔ)損害無疑困難得多。

因此，筆者認(rèn)為應(yīng)在損害說基礎(chǔ)上向危險(xiǎn)說適當(dāng)偏離。具體而言，一方面，以發(fā)生客觀損害為原則，堅(jiān)持司法的謙抑性，避免對行政權(quán)進(jìn)行不當(dāng)干預(yù);另一方面，若企業(yè)或個(gè)人違反法律法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)又存在監(jiān)管職責(zé)的，即使尚未發(fā)生現(xiàn)實(shí)損害結(jié)果，亦可認(rèn)定相關(guān)行政機(jī)關(guān)不作為或違法作為，檢察機(jī)關(guān)可依此制發(fā)檢察建議。以企業(yè)自備儲油加油設(shè)施系列案為例，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局聯(lián)合發(fā)布的《汽車加油加氣站設(shè)計(jì)與施工規(guī)范》（GB50156-2012）對油罐選址、工藝、設(shè)施等均有具體明確的規(guī)定，如油罐須埋地設(shè)置、加油機(jī)須有防撞措施、鋼制油罐須設(shè)置雷電防護(hù)裝置、油罐附近須有消防設(shè)施等。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)企業(yè)未按照要求進(jìn)行設(shè)置，雖未發(fā)生遭雷擊爆炸等實(shí)際損害，但明顯違反了前述規(guī)范。在仔細(xì)研究之后，檢察機(jī)關(guān)以行政不作為為由向氣象局、安全監(jiān)管局、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局等主管部門發(fā)出檢察建議，說明調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的亂象，督促其積極依法履職。

證據(jù)的充分掌握有賴于檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的充分運(yùn)用。只有檢察機(jī)關(guān)具有調(diào)查取證的權(quán)力，調(diào)查、查明、證實(shí)行政主體實(shí)施的行為侵害國家利益或社會公共利益，才能保證訴訟的正常進(jìn)行。但是，從檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的法律依據(jù)來看，存在不系統(tǒng)、不完整、不全面的問題;從手段措施來看，手段單一且剛性不足;從主體自身來看，行政公益訴訟辦案人員素質(zhì)與保障機(jī)制均不能完全適應(yīng)工作需要。[9]另外，有時(shí)候一些行政機(jī)關(guān)會認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證是對自己工作的否定，在協(xié)助工作時(shí)難免會產(chǎn)生一種畏懼和抵觸情緒，從而嚴(yán)重影響辦案進(jìn)度。因此，調(diào)查核實(shí)權(quán)的落地落實(shí)任重而道遠(yuǎn)。為了在現(xiàn)有法律框架內(nèi)進(jìn)一步完善調(diào)查核實(shí)權(quán)，在企業(yè)自備儲油加油設(shè)施系列案辦理中，衢州檢察機(jī)關(guān)以“網(wǎng)格+檢察”工作機(jī)制拓寬線索發(fā)現(xiàn)渠道，利用網(wǎng)格員初步掌握線索證據(jù)，然后通過從行政機(jī)關(guān)借調(diào)或選調(diào)專業(yè)技術(shù)人員、與高校開展合作等方式，豐富辦案人才，優(yōu)化辦案隊(duì)伍，提升調(diào)查核實(shí)能力水平，并充分利用公益訴訟快速檢測實(shí)驗(yàn)室，配備專業(yè)人才與設(shè)備，第一時(shí)間掌握公共利益受侵害情況。值得一提的是，企業(yè)自備儲油加油設(shè)施系列案件最初的線索就來自于網(wǎng)格員，這也成為以檢察監(jiān)督方式服務(wù)基層社會治理、推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化和法治化的有效途徑。

二、如何認(rèn)定行政機(jī)關(guān)未依法履職

在掌握了公共利益受侵害的事實(shí)之后，便要確定能否制發(fā)檢察建議，以及向誰發(fā)出檢察建議，而這涉及的問題便是要明確《行政訴訟法》第25條所稱“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)”具體所指，以及如何認(rèn)定其“違法行使職權(quán)或者不作為”。

首先，確定被建議行政機(jī)關(guān)十分重要，直接決定了檢察建議的制發(fā)對象與行政公益訴訟的被告。法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為，行政機(jī)關(guān)履職要全面，更要依法。這一看似簡單的問題在實(shí)踐中其實(shí)相當(dāng)復(fù)雜，尤其是在涉及多部門監(jiān)管的領(lǐng)域，需要仔細(xì)梳理，抓住牛鼻子——主管部門，有針對性地發(fā)出檢察建議。在辦理企業(yè)自備儲油加油設(shè)施系列案件過程中，由于儲油加油設(shè)施建設(shè)與管理所涉環(huán)節(jié)復(fù)雜，監(jiān)管主體眾多且不明晰，檢察機(jī)關(guān)專門組織人員對《土地管理法》《環(huán)境保護(hù)法》《消防法》等二十余部法律進(jìn)行詳細(xì)研究、多次論證，最終確定商務(wù)（經(jīng)信）部門是成品油行業(yè)主管部門，負(fù)責(zé)規(guī)范企業(yè)油品來源;企業(yè)自備油罐規(guī)劃編制、審批工作職責(zé)屬于自然資源與規(guī)劃部門;督促企業(yè)設(shè)置雷電防護(hù)裝置職責(zé)屬于氣象部門;管理企業(yè)自備儲油罐的消防設(shè)施與消防應(yīng)急方案職責(zé)屬于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門;企業(yè)自備油罐的環(huán)境污染違法行為查處職責(zé)屬于環(huán)保部門。在現(xiàn)有法律規(guī)定下精準(zhǔn)確定每個(gè)行政監(jiān)管部門的職責(zé)，發(fā)出檢察建議，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督，讓整改落實(shí)更具實(shí)效。此外，在案件辦理過程中，檢察機(jī)關(guān)多次走訪商務(wù)、資規(guī)等部門，召開圓桌會議進(jìn)行深入討論。在調(diào)查取證過程中、發(fā)送檢察建議前、送達(dá)檢察建議時(shí)均主動進(jìn)行溝通交流，做好釋法宣傳工作，與行政機(jī)關(guān)達(dá)成共識。

其次，要對行政機(jī)關(guān)未依法履職的情形進(jìn)行認(rèn)定。行政機(jī)關(guān)未依法履職包括三種情形：違法履職、完全不履職與不完全履職。在明確了行政機(jī)關(guān)的職能后，這一內(nèi)容的調(diào)查相對簡單。違法狀態(tài)的存在即可反向推斷出相關(guān)行政監(jiān)管部門存在未依法履職的事實(shí)。倘若行政機(jī)關(guān)“不履行職責(zé)是不為而不是客觀上不能為”，[10]即可認(rèn)定行政機(jī)關(guān)“不作為”。在該系列案中，由于自備儲油加油設(shè)施的正規(guī)化建設(shè)和管理需要較大的成本投入，受企業(yè)主文化程度偏低、認(rèn)知水平不足、存在僥幸心理等因素的影響，違法建設(shè)成為常態(tài)。具體表現(xiàn)為儲油加油設(shè)施的擅自建設(shè)使用、農(nóng)用地的占用、消防設(shè)備配備不齊、柴油的滲漏等一系列問題，而這些問題的出現(xiàn)很大程度上也是因?yàn)橄嚓P(guān)行政監(jiān)管部門存在未依法充分履職且相互間配合不充分的情形，雖然這一問題涉及多個(gè)部門，治理難度較大，但并不是客觀上不能為。

三、如何有效督促行政機(jī)關(guān)整改

法律監(jiān)督不是為監(jiān)督而監(jiān)督，更不是顯現(xiàn)“你錯我對”，其實(shí)質(zhì)是要通過法律監(jiān)督，幫助被監(jiān)督者解決問題、補(bǔ)齊短板，共同維護(hù)社會公平正義和公共利益。設(shè)定訴前程序的原因以及如何有效督促行政機(jī)關(guān)整改都是檢察機(jī)關(guān)需要不斷探索的命題。

《行政訴訟法》明確在行政公益訴訟制度中設(shè)定訴前程序，以規(guī)范檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)。將符合行政公益訴訟起訴條件的案件，先行通過檢察建議的方式向存在違法或不當(dāng)履職行為的行政機(jī)關(guān)發(fā)出“警示”，督促其依法履職或糾正相關(guān)行政行為，實(shí)際上正是兼顧效率與公平的價(jià)值選擇。于行政機(jī)關(guān)，通過訴前程序解決矛盾尊重行政自制，[11]即行政機(jī)關(guān)對其自身違法或不當(dāng)行為可以自我發(fā)現(xiàn)、自我遏制、自我糾錯。[12]畢竟行政法的目標(biāo)和功能不應(yīng)局限于對私人權(quán)利自由的保障，也應(yīng)為提高行政效率效能提供制度保障。于檢察機(jī)關(guān)，訴前程序是恰當(dāng)履行檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能、保持司法謙抑性的集中體現(xiàn)。[13]同時(shí)能夠有效節(jié)約司法成本，對案件進(jìn)行分流，保證訴訟程序始終作為維護(hù)社會公平正義的最后一道防線，以有效實(shí)現(xiàn)訴源治理。檢察建議乃訴前程序的呈現(xiàn)，其內(nèi)容需要規(guī)范，以達(dá)到有針對性且有實(shí)效的目的。以企業(yè)自備儲油加油設(shè)施系列案中一份檢察建議書為例，檢察機(jī)關(guān)在掌握了某礦業(yè)公司自備油罐存在未經(jīng)驗(yàn)收的情況后，建議商務(wù)部門：（1）切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，依法對該公司自備柴油儲備設(shè)施未經(jīng)審定、驗(yàn)收的情況開展調(diào)查并依法作出處理;（2）對轄區(qū)內(nèi)自備成品油企業(yè)進(jìn)行全面排查，聯(lián)合相關(guān)職能部門齊抓共管，形成長效監(jiān)管機(jī)制。

行政公益訴訟訴前程序的制度設(shè)計(jì)應(yīng)該盡可能促使行政機(jī)關(guān)糾正違法行為和履行監(jiān)督職責(zé)。對于檢察機(jī)關(guān)而言，除了要規(guī)范訴前檢察建議的內(nèi)容和制發(fā)程序，更要對檢察建議的落實(shí)情況進(jìn)行檢查跟蹤，不能一發(fā)了之。[14]衢州檢察機(jī)關(guān)在“回頭看”工作開展過程中發(fā)現(xiàn)，衢州市商務(wù)局牽頭成立了衢州市非法加油站點(diǎn)集中專項(xiàng)整治工作小組，制定出臺《關(guān)于開展企業(yè)自備儲油罐安全生產(chǎn)隱患排查和整治工作實(shí)施方案》，在全市迅速鋪開排查和整治工作。那么，在以企業(yè)自備儲油加油設(shè)施為代表的安全生產(chǎn)領(lǐng)域，實(shí)際損害可能并未發(fā)生，社會公共利益也多半未受現(xiàn)實(shí)侵害，如何認(rèn)定潛在危險(xiǎn)已然消除，或者說安全生產(chǎn)走向正軌？與前述判斷公共利益受侵害的標(biāo)準(zhǔn)相呼應(yīng)，整治到位的審查標(biāo)準(zhǔn)依然可以根據(jù)相關(guān)行業(yè)規(guī)范性文件要求，譬如用地經(jīng)審批、使用雙層油罐、遠(yuǎn)離居民樓、建設(shè)防滲池等等。一旦企業(yè)自備油罐的設(shè)置管理符合規(guī)范，即可認(rèn)定整治已到位，其他安全生產(chǎn)領(lǐng)域亦同理。

注釋：

[1] 本文中所列案例在辦理前均已經(jīng)浙江省衢州市人民檢察院審核，報(bào)浙江省人民檢察院審批同意，作為公益訴訟案件立案。

[2] 參見胡衛(wèi)列、遲曉燕：《從試點(diǎn)情況看行政公益訴訟訴前程序》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。

[3] 參見《應(yīng)急管理部、最高法、最高檢調(diào)研組蒞汴推進(jìn)安全生產(chǎn)公益訴訟》，汴梁晚報(bào)網(wǎng)http：//blwb.kf.cn/html/2019-10/29/content_412493.htm，最后訪問日期：2020年2月25日。

[4] 參見陳新民：《憲法基本權(quán)利之基本理論》，臺灣三民書局股份有限公司1992年版，第134頁。

[5] 姜濤：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度：一個(gè)中國問題的思考》，《政法論壇》2015年第6期。

[6] 桂萍、賈飛林：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度芻議》，《行政與法》2019年第6期。

[7] 孫長春、唐子石：《行政公益訴訟為何由檢察機(jī)關(guān)提起》，《人民日報(bào)》2015年4月2日。

[8] 同前注[5]。

[9] 參見龍婧婧、陳忠、王立兵：《行政公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行分析——以湖南省檢察機(jī)關(guān)辦案實(shí)踐為例》，《人民檢察》2019年第8期。

[10] 同前注[2]。

[11]參見應(yīng)松年：《行政公益訴訟試點(diǎn)亟待解決的幾個(gè)問題》，《人民論壇》2015年第24期。

[12] 參見崔卓蘭：《行政自制理論的再探討》，《當(dāng)代法學(xué)》2014年第1期。

[13] 參見沈開舉、邢昕：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟訴前程序?qū)嵶C研究》，《行政法學(xué)研究》2017年第5期。

[14] 參見劉輝：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟訴前程序研究》，《中國檢察官》2017年第3期。