鄭秀亮

由于缺乏必要的城市規(guī)劃，國(guó)內(nèi)早期的很多工業(yè)企業(yè)建于城市中心區(qū)內(nèi)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城市化進(jìn)程加快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整深化，導(dǎo)致土地資源緊缺，許多城市開(kāi)始將主城區(qū)的工業(yè)企業(yè)遷移出城，產(chǎn)生大量存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的場(chǎng)地（國(guó)外又稱為“棕地”）。這些污染場(chǎng)地的存在，不僅帶來(lái)了環(huán)境和健康風(fēng)險(xiǎn)，而且也阻礙了城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

然而由于起步較晚、經(jīng)驗(yàn)不足，同時(shí)還受到各方面的制約與影響，我國(guó)污染場(chǎng)地修復(fù)工作開(kāi)展難度大、修復(fù)效果欠佳。因此，全面了解污染場(chǎng)地修復(fù)面臨的問(wèn)題及相應(yīng)的科學(xué)管理措施和方法，對(duì)于我國(guó)開(kāi)展污染場(chǎng)地的修復(fù)與管理工作具有重要意義。

污染地塊修復(fù)問(wèn)題多

在國(guó)內(nèi)，曾經(jīng)從事過(guò)有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，以及從事過(guò)危險(xiǎn)廢物貯存、利用、處置活動(dòng)的用地，都為疑似污染地塊。其中，超過(guò)國(guó)家土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的，為污染地塊。

上世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整時(shí)期，國(guó)家鼓勵(lì)中心城市“退二進(jìn)三”，即為調(diào)整城市市區(qū)用地結(jié)構(gòu)，逐步遷出或關(guān)閉市區(qū)污染大、占地多的工業(yè)企業(yè)，為服務(wù)業(yè)等行業(yè)的發(fā)展騰出空間。據(jù)原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《污染場(chǎng)地修復(fù)技術(shù)應(yīng)用指南》編制說(shuō)明介紹，城市中心區(qū)污染企業(yè)搬遷在2014年左右達(dá)到高峰，數(shù)萬(wàn)家企業(yè)甚至更多將在幾年內(nèi)陸續(xù)搬遷，涉及的污染土地面積十分龐大。

2019年，南京大學(xué)與環(huán)保組織聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)城市污染地塊開(kāi)發(fā)利用中的問(wèn)題與對(duì)策》報(bào)告稱，截至2018年10月，中國(guó)31個(gè)省會(huì)城市中有27個(gè)城市公布了本區(qū)域的污染地塊風(fēng)險(xiǎn)管控名錄，共174個(gè)地塊。其中，化工行業(yè)是潛在土壤污染最大的風(fēng)險(xiǎn)源，約41%的污染地塊原址為廢棄化工廠;其次為鋼鐵（12.1%）和機(jī)械制造（9.5%）、制藥行業(yè)（7%）。而從污染物的構(gòu)成來(lái)看，重金屬在所有污染物中出現(xiàn)頻率最高，約為54%;其次為揮發(fā)性有機(jī)物（23%）和半揮發(fā)性有機(jī)物（17%）。

在公布的污染地塊中，已明確地塊規(guī)劃用途的有109塊，其中，47%的污染地塊將用于商住用地的開(kāi)發(fā)，上海、廣州、天津和重慶將污染地塊開(kāi)發(fā)為商住用地的數(shù)量最多，上海有12塊污染地塊被規(guī)劃用于商住用地開(kāi)發(fā)。已公布地塊中，僅1%的污染地塊將再次用作工業(yè)用地。

報(bào)告分析顯示，這些污染地塊在開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，存在諸多問(wèn)題。例如，這些地塊的出讓金額達(dá)1049.6億元，而投入到污染場(chǎng)地修復(fù)的金額約77.5億元，約占污染地塊土地轉(zhuǎn)讓金額的7%。而且很多污染地塊出讓時(shí)，尚沒(méi)有完成修復(fù)，一般是地方政府先出讓污染地塊，再修復(fù)該地塊。這種“先出讓，后修復(fù)”的方式，土地使用權(quán)人出于盡快回收資金的考慮或地塊開(kāi)發(fā)工期的壓力，可能壓縮污染地塊必要的修復(fù)時(shí)間。

土壤修復(fù)具有一定的難度和復(fù)雜性，同時(shí)需要相對(duì)長(zhǎng)的時(shí)間做修復(fù)效果的反饋和追蹤，保障土壤修復(fù)的效果。2018年生態(tài)環(huán)境部出臺(tái)的《污染地塊風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)效果評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》要求，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控的地塊應(yīng)進(jìn)行修復(fù)后的長(zhǎng)期環(huán)境監(jiān)測(cè)，保障土壤修復(fù)的效果和管控潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

在趕工的壓力下，很多城市不得不選擇了異位修復(fù)。異位修復(fù)就地移動(dòng)現(xiàn)有的土壤，在原場(chǎng)址范圍內(nèi)或經(jīng)過(guò)運(yùn)輸后再進(jìn)行治理。這種方式最大的缺陷在于二次污染，無(wú)論是翻動(dòng)土壤還是遷移有毒土壤都有可能對(duì)污染場(chǎng)地的周圍、或者污染土壤的接收地造成污染。加上監(jiān)管部門(mén)人手不足等客觀因素，對(duì)修復(fù)工作缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督，導(dǎo)致二次污染事件時(shí)有發(fā)生。

當(dāng)然，報(bào)告中的數(shù)據(jù)采集于2018年10月之前。2019年1月1日《土壤污染防治法》開(kāi)始實(shí)行，該法明確規(guī)定，在未達(dá)到土壤風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)之前，相關(guān)地塊不能開(kāi)工建設(shè)任何項(xiàng)目。尤其是用于住宅、公共管理與公共服務(wù)用地用途的地塊，需要按規(guī)定進(jìn)行污染情況調(diào)查。隨著法律的逐步推行，上述部分問(wèn)題將有望得到解決。

修復(fù)市場(chǎng)有待規(guī)范

“污染場(chǎng)地修復(fù)本身是一個(gè)高端的行業(yè)，對(duì)技術(shù)跟施工等都有較高的要求，修復(fù)過(guò)程也必須做好各種防治措施?！睆V東省環(huán)境科學(xué)研究院生態(tài)環(huán)境與土壤修復(fù)研究所所長(zhǎng)鄧一榮表示。

記者了解到，污染場(chǎng)地修復(fù)的重要基礎(chǔ)是場(chǎng)地調(diào)查，核心內(nèi)容是各種修復(fù)技術(shù)的篩選，場(chǎng)地調(diào)查質(zhì)量的好壞以及修復(fù)技術(shù)選擇正確與否直接決定了修復(fù)實(shí)施過(guò)程的成與敗。場(chǎng)地修復(fù)技術(shù)的篩選，首先要組織場(chǎng)地污染情況調(diào)查，進(jìn)行場(chǎng)地的取樣探測(cè)，并對(duì)測(cè)量結(jié)果進(jìn)行分析。根據(jù)場(chǎng)地污染狀況的調(diào)查結(jié)果，結(jié)合各種技術(shù)本身的技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)可行性等進(jìn)行分析，在技術(shù)可行的情況下，選擇最合適的修復(fù)技術(shù)。

在污染場(chǎng)地調(diào)查和技術(shù)篩選基礎(chǔ)上，通過(guò)分析污染場(chǎng)地內(nèi)物質(zhì)對(duì)未來(lái)受體等的潛在風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)具體的情況制定相應(yīng)的場(chǎng)地修復(fù)方案，然后再根據(jù)既定的修復(fù)方案進(jìn)行針對(duì)性的工程實(shí)施。在制定具體的污染場(chǎng)地修復(fù)方案之前，都必須進(jìn)行污染場(chǎng)地的調(diào)查評(píng)估，包括污染識(shí)別、現(xiàn)場(chǎng)采樣和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等。

總而言之，污染場(chǎng)地修復(fù)是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的過(guò)程。但是實(shí)際操作中，很多修復(fù)單位并沒(méi)有嚴(yán)格按照要求執(zhí)行。“由于沒(méi)有資質(zhì)要求，相當(dāng)于沒(méi)有市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，導(dǎo)致從業(yè)單位水平參差不齊。”鄧一榮提到，由于政府對(duì)場(chǎng)地修復(fù)工作的重視，修復(fù)市場(chǎng)出現(xiàn)水漲船高的現(xiàn)象，很多環(huán)保企業(yè)紛紛進(jìn)入市場(chǎng)，但是很多企業(yè)缺乏治理修復(fù)建設(shè)所需的專業(yè)工程管理、技術(shù)人員，也不具備與項(xiàng)目管理相關(guān)的專業(yè)技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和水平，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)機(jī)制、治理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)都待完善。

另一方面，場(chǎng)地修復(fù)的探測(cè)、檢測(cè)，修復(fù)工程的實(shí)施等，都需要大量的成本投入。但是從業(yè)單位為了順利拿到項(xiàng)目，有時(shí)會(huì)盲目壓低競(jìng)標(biāo)價(jià)格?！安慌懦恍┤狈?jīng)驗(yàn)與責(zé)任感的從業(yè)單位出現(xiàn)工程層層轉(zhuǎn)包，惡意壓價(jià)、低價(jià)中標(biāo)等現(xiàn)象?！编囈粯s擔(dān)憂的是，一些項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)價(jià)格，甚至連修復(fù)成本都達(dá)不到，“為了達(dá)到盈利目標(biāo)，往往就會(huì)出現(xiàn)數(shù)據(jù)造假問(wèn)題?！?/p>

的確，監(jiān)管也是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，目前對(duì)污染場(chǎng)地修復(fù)采取的是事后監(jiān)管方式，由于監(jiān)管部門(mén)人手不足，加上專業(yè)水平限制等原因，很多監(jiān)管沒(méi)有及時(shí)到位，往往都是出了問(wèn)題監(jiān)管部門(mén)才介入。而且很多工程出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，修復(fù)公司都已經(jīng)不存在了，污染損失往往很難挽回。

場(chǎng)地修復(fù)過(guò)程中，基本都伴隨著二次污染，這主要來(lái)源于土壤挖掘、運(yùn)輸及處置過(guò)程導(dǎo)致的二次污染或污染擴(kuò)散，還有降雨、設(shè)備清洗及灑水過(guò)程中的廢水等，這些都是需要有效的監(jiān)督管理。目前國(guó)內(nèi)發(fā)生的部分土壤污染事件，其實(shí)都是土壤修復(fù)過(guò)程產(chǎn)生的二次污染。這也說(shuō)明，對(duì)工程施工的監(jiān)管還有待提升。

政府主導(dǎo)規(guī)范市場(chǎng)

“讓人民群眾住得安心、吃得放心。”這可以說(shuō)是《土壤污染防治法》的最終目的，也是生態(tài)文明建設(shè)的題中應(yīng)有之義。

面對(duì)污染場(chǎng)地修復(fù)存在的各種問(wèn)題，我們又該如何破題？“政府在監(jiān)管方面應(yīng)該有更加積極的作為?！睒I(yè)內(nèi)人士強(qiáng)調(diào)，政府相關(guān)監(jiān)管部門(mén)，對(duì)于管理范圍內(nèi)的污染企業(yè)，應(yīng)要求其定期上報(bào)相關(guān)信息，包括自身的污染種類、污染的覆蓋范圍等，并且要做好治理污染的措施，要有詳細(xì)的報(bào)告書(shū)來(lái)闡述。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門(mén)要根據(jù)企業(yè)上報(bào)的污染類型以及場(chǎng)地做好相關(guān)的污染基礎(chǔ)性評(píng)估，還要加強(qiáng)在日常中對(duì)于企業(yè)生產(chǎn)的監(jiān)管力度，從源頭上遏制住污染場(chǎng)地的產(chǎn)生。

“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”是治理土壤污染的重要原則。政府應(yīng)該建立起科學(xué)合理的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)污染場(chǎng)地較為嚴(yán)重的地區(qū)，對(duì)地區(qū)的負(fù)責(zé)人實(shí)行一定的懲罰措施，促使其落實(shí)相應(yīng)的修復(fù)措施。對(duì)于修復(fù)較好的地區(qū)，應(yīng)該對(duì)地區(qū)責(zé)任人給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。

另一方面，場(chǎng)地污染還牽扯到企業(yè)的歷史性責(zé)任，也有可能污染是由多家企業(yè)所造成。因此，我國(guó)應(yīng)該加快建立土地使用檔案資料，對(duì)于污染場(chǎng)地的檔案要尤為重視。在檔案中，規(guī)定污染場(chǎng)地的責(zé)任主體，按照“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的原則明確治理經(jīng)濟(jì)責(zé)任。對(duì)土壤環(huán)境污染責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定，對(duì)土壤造成負(fù)面影響的任何單位和個(gè)人都要承擔(dān)費(fèi)用，以便后期的土壤修復(fù)工作能夠得到正常的開(kāi)展。

若引起污染的單位和個(gè)人由于合并或改制而產(chǎn)生了變更，那么污染場(chǎng)地土壤的責(zé)任應(yīng)該由變更后的個(gè)人或單位進(jìn)行承擔(dān)。若出現(xiàn)了責(zé)任主體不明確的現(xiàn)象，則應(yīng)該由當(dāng)?shù)卣M(jìn)行污染場(chǎng)地土壤修復(fù)工作。國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)該加大對(duì)污染場(chǎng)地資金投入，明確治理基金，合理應(yīng)用治理基金，促進(jìn)土壤修復(fù)工作的不斷開(kāi)展。

“針對(duì)修復(fù)市場(chǎng)的亂象，政府也應(yīng)該進(jìn)行有效規(guī)范?！编囈粯s建議，政府可以以“黑名單、白名單”的形式，約束從業(yè)單位的行為。對(duì)于修復(fù)工作做得好，污染場(chǎng)地修復(fù)效果明顯的，列入“白名單”予以相應(yīng)的表彰，在政策上予以傾斜。對(duì)于弄虛作假、擾亂市場(chǎng)的，即列入“黑名單”，禁止從事相關(guān)的場(chǎng)地修復(fù)工作?！巴ㄟ^(guò)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的措施，營(yíng)造良好的市場(chǎng)秩序，從而推動(dòng)場(chǎng)地修復(fù)工作的健康發(fā)展?！?/p>